I GSK 1768/19

I GSK 1768/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kowalik-Grzanka /przewodniczący/
Izabella Janson
Ludmiła Jajkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Ol 39/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-05-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1457
art. 90 ust. 3
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 39/19 w sprawie ze skargi H. na decyzję S. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 39/19 oddalił skargę H. na decyzję S. z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem za 2014 r. wraz z odsetkami.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
H. prowadząca niepubliczną placówkę oświatową, tj. L., otrzymała w 2014 r. dotację od P. w kwocie 523.831,15 zł dla liceum trzyletniego oraz 1.744,58 zł dla liceum dwuletniego.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. przeprowadził audyt w zakresie oceny gospodarowania środkami publicznymi, po którym P. wszczął postępowanie w sprawie wykorzystania środków publicznych pochodzących z dotacji.
Następnie P. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], określił skarżącej przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami:
1) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 22.929,56 zł,
2) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 288.432,09 zł.
S. decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu S. stwierdziło, że określona w decyzji wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest nieweryfikowalna z uwagi na brak wywodu, co składa się na tę kwotę.
P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], określił skarżącej przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami:
1) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 22.929,56 zł,
2) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 245.363,66 zł.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w części dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości organ powołał art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1457, dalej: ustawa o systemie oświaty) i art. 252 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych), zaś w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wskazał na art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu na 2014 r.
W uzasadnieniu wskazał, że strona, będąc właścicielką szkoły, nie była w 2014 r. w niej zatrudniona na podstawie żadnej umowy, co zeznała do protokołu podczas audytu. Organ zauważył, że przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu na 2014 r. pozwalał na wykorzystanie dotacji na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli pełni w niej funkcję dyrektora szkoły. Strona warunku tego nie spełniła, wobec czego jej wynagrodzenie wraz z pochodnymi nie może podlegać rozliczeniu środkami dotacji w kwocie łącznej 254. 974,71 zł.
Ze względu na treść zeznań złożonych przez stronę podczas audytu, a także ustalenie, iż inna osoba pełniła w audytowanym okresie funkcję dyrektora szkoły, organ pierwszej instancji nie dał wiary dokumentom przedłożonym przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego, (potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia umowy o pracę na stanowisku dyrektora na czas nieokreślony zawarta w dniu [...] grudnia 2013 r. między L. a H., dokumentacja związana z pobieranym przez H. wynagrodzeniem w wysokości 11.000 zł miesięcznie wraz z premią w wysokości 3.000 zł, zakres jej obowiązków jako dyrektora szkoły, oświadczenie z dnia [...] grudnia 2013 r.). Organ nie uwzględnił także wniosków dowodowych strony, która domagała się przesłuchania strony oraz przesłuchania D., w celu wykazania, że zawarta została umowa o pracę.
S. decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu S. wskazało, że kwestią sporną jest wykorzystanie przez stronę części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, czyli określenie kosztów, jakie mogą być pokrywane z dotacji oświatowej przeznaczonej na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki związanych z działalnością szkół. Przytoczono art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W ocenie K. niedopuszczalne było sfinansowanie wynagrodzenia strony z dotacji oświatowej, bowiem nie łączyła stronę ze szkołą umowa o pracę na stanowisku dyrektora. Wprawdzie umowa taka została przedłożona wraz z zakresem obowiązków i oświadczeniem, lecz organ odwoławczy nie dał tym dowodom wiary w konfrontacji ich z innymi dowodami. K. zauważyło także, że w okresie, za jaki wypłacono dotację, na stanowisku dyrektora szkoły zatrudniona była D. oraz że w toku audytu strona zeznała, iż nie posiada żadnej umowy o pracę jako właściciel szkoły, a także że strona nie posiadała również kwalifikacji do pełnienia funkcji D., wynikających z rozdziału IV pkt 2 Statutu Liceum oraz z art. 36 ust.1 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika także, że dyrektora szkoły zatrudnia i zwalnia osoba prowadząca szkołę.
Ponadto S. stwierdziło, że decyzja organu I instancji w dostateczny sposób wyjaśnia kwestie dotyczące kwot podlegających zwrotowi oraz wydatków uznanych za wykorzystane niezgodnie z ustawą. K. wskazało podstawę prawną i znaczenie pojęć: "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" oraz "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" i na tej podstawie dokonało weryfikacji ustaleń organu I instancji. Wyjaśniło, że przyjmując prawidłowość ustalenia wartości wypłaconej w 2014 r. dotacji w kwocie 543.970,02 zł, z czego w lutym 2015 r. strona zwróciła kwotę 20.138,87 zł, do rozliczenia należało o tę kwotę pomniejszyć wartość dotacji wypłaconej, tj. należało przyjąć ją w kwocie 523.831,15 zł. Wartość dotacji wynikająca z ilości uczniów, którzy spełniali 50% wymóg frekwencyjny wyniosła 500.901,59 zł. Wobec tego różnica wynosząca 22.929,56 zł została uznana za dotację pobraną w nadmiernej wysokości.
Natomiast w zakresie kwoty 245.363,66 zł uznanej przez organ pierwszej instancji za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, S. wskazało, że z ogólnej kwoty dotacji 523.831,15 zł, podlegającej rozliczeniu, kwota 255.537,93 zł pokryła wydatki poniesione przez stronę zgodnie z obowiązującymi w 2014 r. przepisami, zaś suma 268.293,22 zł stanowi kwotę poniesioną niezgodnie z przepisami. Przy czym na kwotę 268.293,22 zł składa się zarówno kwota 22.929,56 zł pobrana w nadmiernej wysokości, jak i kwota 245.363,66 zł wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że zasadniczą podstawą sporu między skarżącą a organem jest dopuszczalność sfinansowania z dotacji oświatowej wynagrodzenia strony wypłaconego w 2014 r., z kolei wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest niesporna na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji dowody w sprawie zostały zgromadzone w sposób prawidłowy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do tego, aby wydać zaskarżoną decyzję.
Na zebrany materiał dowodowy składały się przede wszystkim dowody pozyskane w wyniku audytu przeprowadzonego u skarżącej przez D., prawidłowo włączone do akt sprawy. Za najistotniejsze dla rozpatrywanej sprawy Sąd uznał zeznanie strony złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania i protokół z czynności audytu, a także ustalenia, że w 2014 r. dyrektorem szkoły była inna osoba, tj. D.. Skarżąca zeznała m.in., że nie łączyła jej ze szkołą w 2014 r. żadna umowa, że przedłożyła audytującym wszystkie dokumenty dotyczące dotacji na 2014 r., że środki przelane w 2014 r. z konta szkoły na jej prywatny rachunek są jej zyskiem z prowadzenia szkoły. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, dysponując tymi dowodami, miał podstawy do uznania za niewiarygodne dowody przedkładane przez skarżącą przed wydaniem decyzji, takie jak: kserokopia umowy o pracę na stanowisku dyrektora zawarta w dniu [...] grudnia 2013 r. między skarżącą a szkołą i związany z umową zakres obowiązków, dokumentacja związana z pobieranym przez skarżąca wynagrodzeniem, oświadczenie z [...] grudnia 2013 r.
Zdaniem Sądu, organ zasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, tj. przesłuchania strony oraz przesłuchania D. w celu wykazania, że zawarta została ww. umowa o pracę. Pozwalała na to treść art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. Wnioski dowodowe skarżącej dotyczyły okoliczności związanych z zawarciem umowy o prace, lecz mając na względzie zeznania skarżącej złożone podczas audytu oraz inne przedstawione dowody znajdujące się w posiadaniu organu, nie ulega wątpliwości, że wnioski dowodowe dotyczyły okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.
Dysponując opisanym materiałem dowodowym, organ miał podstawy do uznania, że skarżąca w 2014 r. nie pełniła funkcji dyrektora szkoły. Ocena taka zgodna jest z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz realizuje spoczywający na organie z mocy art. 80 k.p.a. obowiązek dokonania swobodnej, lecz nie dowolnej oceny dowodów.
Zdaniem Sądu, ocena ta znajduje uzasadnienie w prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. W ocenie Sądu, ze względu na materialnoprawny charakter przepisu, należy stosować go w takim brzmieniu, jakie miał w okresie, którego dotyczy sprawa. Przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy o systemie oświaty w 2014 r. miał następujące brzmienie: Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Z treści tego przepisu wynika, że uzależniał możliwość pokrycia wydatków na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę od tego, czy osoba ta pełni funkcję dyrektora szkoły.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzecza temu, aby skarżąca w 2014 r. pełniła taką funkcję. Dyrektorem szkoły była w tym okresie D..
Dlatego, zdaniem Sądu, organ miał podstawy do tego, aby uznać, że wydatki na wynagrodzenie skarżącej świadczą o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Podnoszona przez skarżącą okoliczność uznania przez P. w innej decyzji, że skarżąca zawarła umowę o pracę nie mogła zostać wzięta pod uwagę przez Sąd nie tylko dlatego, że nie została udokumentowana, ale również dlatego, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją.
W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji realizuje wskazówki zawarte w decyzji S. z [...] czerwca 2018 r. na tyle, że w dostatecznym stopniu wynika z niej, jakie rodzajowo wydatki zostały uznane za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i na jakiej podstawie wyliczono ich wartość. Z decyzji organu I instancji wynika, że wzięto pod uwagę wydatki na wynagrodzenia i pochodne, na najem pomieszczeń i tzw. pozostałe. Na podstawie tak, rodzajowo, przedstawionej w decyzji listy wydatków sporządzono zestawienie wydatków poniesionych, według przedłożonych przez stronę dokumentów, takich, jak faktury, listy wypłat, przelewy. W decyzji wskazano, jakie wydatki i dlaczego zostały uznane za wykorzystane zgodnie z ustawą, a jakie nie. Najistotniejsze zdaniem Sądu jest przy tym, że wydatki uznane za poniesione niegodnie z ustawą to wydatki na wynagrodzenie skarżącej. Sposób dokonywania obliczeń został zweryfikowany przez organ odwoławczy, który na przedostatniej stronie decyzji, wyjaśniając znaczenie użytych pojęć: "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" oraz "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" przedstawił skrótowo wyliczenie, na które składa się wartość dotacji wypłaconej, kwota zwrócona dobrowolnie przez stronę, wartość dotacji wynikająca z ilości uczniów spełniających wymóg frekwencji, kwota dotacji podlegająca rozliczeniu, kwota wydatków poniesionych zgodnie z przepisami oraz kwota wydatków poniesiona niezgodnie z przepisami. Dlatego Sąd nie uwzględnił zarzutu niewykonania zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji S., uchylającej decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia.
H. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż postępowanie wyjaśniające w zakresie pełnienia przez skarżącą funkcji dyrektora prowadzonej przez nią szkoły zostało przeprowadzone w sposób należyty, tj. w sposób prowadzący do wyczerpującego zgromadzeniamateriału dowodowego oraz jego pełnego i wszechstronnego rozpatrzenia, podczas gdy organ I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej zmierzających do wykazania okoliczności mających znaczenie dla sprawy i złożonych na okoliczność przeciwną od ustaleń poczynionych przez organ, błędnie uznając, że zostały one już w toku postępowania wykazane innymi dowodami.
Argumentację na poparcie stawianych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło Sądowi na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej oraz stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tego zarzutu.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania ((tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a.)). W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia wniosków dowodowych na okoliczności mające istotne znaczenie dla załatwienia sprawy, tj. pełnienia przez stronę funkcji dyrektora prowadzonej przez siebie szkoły.
W związku z tym należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog środków dowodowych, niezhierarchizowany pod względem wartości. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjęć pierwszeństwo dowodu z dokumentów w stosunku do dowodu ze świadków i na odwrót. Jedynie ze względu na art. 86 k.p.a. dowód z przesłuchania stron może być przeprowadzony posiłkowo wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W pozostałych przypadkach składane przez stronę w toku postępowania wyjaśnienia podlegają ocenie (pod względem mocy dowodowej oraz wiarygodności), łącznie z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Sposób i zakres gromadzenia materiału dowodowego wytyczają ogólne zasady postępowania administracyjnego (art. 6 – art. 12 k.p.a.) oraz przepisy o dowodach (art. 75 – art. 88a k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że co do zasady przedmiotem dowodu powinny być fakty, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc fakty główne określone w hipotezie podlegającej zastosowaniu normy prawnej, zaś fakty uboczne – o ile służą stworzenia logicznego ciągu ustaleń zmierzających do ustalenia faktu głównego. Zakres koniecznych ustaleń co do faktów może ulegać w toku postępowania zmianom (art. 77 § 2 k.p.a.).
Gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym nie ma przeszkód do wykorzystania dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu (tu: w ramach audyty). Natomiast żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Warto jednak zauważyć, że wskazany przepis odwołuje się do okoliczności podlegającej udowodnieniu, a więc tezy dowodowej, nie zaś do kategorii dowodów, które mają być przeprowadzone. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego organ powinien posługiwać się najmniej skomplikowanymi środkami dowodowymi. Nie ma też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieskończoność, w tym przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje jedynie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania. Rozpoznając wniosek dowodowy strony organ powinien przede wszystkim rozważyć czy poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie dojdzie do naruszenia jednej z fundamentalnych zasady prawnych – zasady prawdy materialnej.
Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.
Zakres podejmowanych przez organ czynności procesowych wyznacza de facto mające zastosowanie w sprawie prawo materialne.
Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu właściwym dla sprawy, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Zatem z datacji oświatowej mogą być finansowanie wydatki bieżące szkoły lub placówki, wydatkowane na zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Oznacza to, że obowiązkiem zarówno strony jak i organu prowadzącego postępowanie było wykazanie czy zakwestionowany wydatek miał charakter wydatku kwalifikowanego, czy też był związany z realizacją zadań podmiotu prowadzącego szkołę, które nie podlegają finansowaniu z dotacji.
Organ kwestionując dwie kategorie wydatków oparł się na wynikach i dowodach zgromadzonych w ramach przeprowadzonego w 2017 r. audyty, w szkołach prowadzonych przez wnoszącą skargę kasacyjną.
Z ustaleń tych wynika, że wnosząca skargę kasacyjną nie była zatrudniona w prowadzonej przez nią szkole na stanowisku dyrektora. Przesłuchana w dniu [...] kwietnia 2017 r. (pod odpowiedzialnością karną z art. 233 k.k.) zeznała, że nie posiada żadnej umowy o pracę jako właściciel szkoły. Zeznała też, że przekazywane na jej rachunek bankowy środki traktowała jako zysk z prowadzonej przez siebie działalności. Oświadczyła również, że przedłożyła do audytu wszystkie posiadane dokumenty służące do realizacji dotacji za rok 2014 oraz za poszczególne miesiące tego roku. Organ ustalił również, że wnosząca skargę kasacyjną nie posiadała kwalifikacji do pełnienia funkcji dyrektora liceum (rozdział IV pkt 2 Statutu LO oraz art. 36 ust. 1 u.s.o.), a także, że w 2014 r. na stanowisku dyrektora szkoły była zatrudniona inna osoba (D.). Organ wskazał też, że z tytułu ewentualnego zatrudnienia strony na stanowisku dyrektora szkoły nie były odprowadzane do ZUS składki.
W świetle powyższych ustaleń organ miał zatem podstawy prawne i faktyczne do tego, aby nie dać wiary twierdzeniom i przedłożonym przez wnoszącą skargę kasacyjną dokumentom i odstąpić od dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie zawnioskowanym przez stronę (przesłuchania strony i osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły na okoliczność wykonywanych przez nie czynności). Mało prawdopodobne, biorąc chociażby pod uwagę doświadczenie życiowe, jest to, aby osoba prowadząca dwie szkoły zapomniała o tym, że z jedną z tych szkół podpisała w dniu [...] grudnia 2013 r. umowie o pracę na stanowisko dyrektora szkoły, tym bardziej, że taką umowę podpisała z inną osobą, co nie jest kwestionowane. Niezależnie od tego wypada również zauważyć, że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że wykonywane przez wnoszącą skargę kasacyjną czynności (zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, finansowej i administracyjnej, wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora pedagogicznego, wyposażenie szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów profilaktyczno – wychowawczych, przeprowadzania egzaminów i zadań statutowych, wykorzystywanie środków finansowych, organizowanie obsługi administracyjnej, finansowej i gospodarnej szkoły, a także dysponowanie środkami pieniężnymi, zatrudnianie pracowników szkoły oraz kontaktowanie się ze słuchaczami) obejmują zadania związane z obsługą administracyjną oraz finansową szkoły i należą do zadań organu prowadzącego szkołę, określonych w art. 5 ust. 7 u.s.o. Wykonywanie tego rodzaju zadań nie zostało objęte dotacją oświatową. Wydatek związany z wypłatą wynagrodzenie dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., jest objęty dotacją tylko w zakresie wykonywania zadań związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną, realizowanymi przez szkołę. Tak więc nie kwestionując tego, że wnosząca skargę kasacyjną wykonywała wskazane przez siebie czynności jako organ prowadzący szkołę, nie można jednocześnie przyjąć, że pełniła funkcję dyrektora szkoły, w rozumieniu art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. Oznacza to, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji i nie wymagał przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Znajduje to również potwierdzenie w treści skargi kasacyjnej, w której wskazano, że celem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i osoby pełniącej funkcje dyrektora szkoły było wykazanie zakresu pełnienia przez stronę funkcji dyrektora szkoły i zakresu podejmowanych w związku z tym obowiązków, a nie fakt zawarcia umowy. Poza tym przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie wiązało się z wykazaniem faktu głównego (pełnienia funkcji dyrektora pedagogicznego szkoły), a co najwyżej dodatkowego (rodzaju wykonywanych przez stronę czynności jako organ prowadzący szkoły), niemającego w tym wypadku istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba też zauważyć, że w istocie organ nie kwestionował zakresu czynności przedłożonego w postępowaniu przez stronę, a jedynie dokonał jego oceny z punktu prowadzonej sprawy i możliwości uznania, że wnosząca skargę kasacyjną wykonywała czynności przypisane funkcji dyrektora pedagogicznego szkoły. Dokonana przez organ w tym zakresie ocena jest prawidłowa.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Oparcie zarzutu kasacyjnego na przepisach postępowania wymagało nie tylko wskazania konkretnych przepisów postępowania, ale również wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega oraz wykazania, że gdyby do tego naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby innej treści (por. art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), czego w skardze kasacyjnej brak.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.