Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I GSK 1759/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I GSK 1759/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 572/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-09-15
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8 par. 1, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." [...] Sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 572/21 w sprawie ze skargi "P." [...] Sp. j. w S. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 4 maja 2021 r. nr WWRPO/2014-2020/9/W/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P." [...] Sp. j. w S. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 572/21 oddalił skargę "P." [...] Sp. j. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: Zarząd, organ) z 4 maja 2021 r. nr WWRPO/2014-2020/9/W/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca 20 grudnia 2016 r. zawarła umowę z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie, pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020, na realizację projektu pn. "Instalacje fotowoltaiczne odnawialnym źródłem energii dla P. [...] Spółka jawna w S.".
W wyniku kontroli projektu – w marcu 2019 r. – organ stwierdził nieprawidłowości w postępowania o udzielenie zamówienia o nazwie "Wykonanie instalacji fotowoltaicznych w dwóch lokalizacjach firmy, w ramach projektu Instalacje fotowoltaiczne odnawialnym źródłem energii dla P. [...] Spółka Jawna w S.".
Nieprawidłowości polegały na trzech naruszeniach, tj.:
1) dokonaniu opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców poprzez ustalenie kryterium oceny ofert "Cena netto" w następujący sposób, tj. wg wzoru: Cena = 395 000/Zaoferowana cena netto x 50% x 100, ustalając jednocześnie, że maksymalna ilość punktów, jaką może uzyskać oferta wynosi 50 punktów. Za to naruszenie nałożono korektę finansową w wysokości 25%, zgodnie z poz. 12 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 22 lutego 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2017 r. poz. 615; dalej: Taryfikator);
2) spółka określiła warunek udziału w postępowaniu dotyczący wiedzy i doświadczenia, w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz utrudniała uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców. Na potwierdzenie spełnienia powyższego warunku wymagała wykazania przez wykonawcę, że w okresie ostatnich 3 lat, przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy, to w tym okresie, że należycie wykonał co najmniej dwa zamówienia polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej dachowej o mocy minimum 60 kWp wraz z podaniem rodzaju i wartości, daty i miejsca wykonania oraz z załączeniem dokumentu potwierdzającego, że dane zamówienie zostało wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo ukończone. Za to naruszenie nałożono korektę finansową w wysokości 25% (poz. 12 pkt 1 Taryfikatora);
3) spółka nieprawidłowo oceniła złożone w postępowaniu oferty, tj. oferta uznana za najkorzystniejszą nie potwierdzała spełniania warunku wykonania co najmniej dwóch instalacji fotowoltaicznych o mocy minimum 60 kWp w okresie ostatnich trzech lat, tj. wykaz wykonanych robót budowlanych potwierdzał wykonanie 8 instalacji o mocy od 3 kWp do 20 kWp (łączna moc: 65,35 kWp), a żadna z instalacji nie miała wymaganej mocy 60 kWp. Wykonawca nie spełniał zatem postawionych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu i powinien podlegać wykluczeniu, a jego oferta odrzuceniu. Ponadto z uwagi na nieprecyzyjny opis oceny kryterium cena netto, ocena ofert została dokonana z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Za naruszenie w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty przez wybór oferty wykonawcy niespełniającego warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, nałożono korektę finansową w wysokości 25% (poz. 24 Taryfikatora).
Z uwagi na brak zwrotu środków - 63.134,10 zł wraz z odsetkami, do którego Zarząd wezwał spółkę pismem z 24 września 2019 r., zostało wszczęte postępowania administracyjne zakończone decyzją z 16 marca 2020 r. nakazującą zwrot powyższych środków wraz z odsetkami.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy spółki, Zarząd decyzją z 4 maja 2021 r. – wydaną na podstawie m.in. art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2am ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: ufp) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa) – uchylił w części decyzję z 16 marca 2020 r. w zakresie sposobu liczenia odsetek oraz w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Zarząd wskazał, że w spornym postępowaniu o udzielenie zamówienia prawidłowo oferty zgłosili: Konsorcjum P. sp. z o.o., P. S.A. i S. sp. z o.o. - cena netto 239.284,33 zł; A. - cena netto 389.200 zł; Konsorcjum O. sp. z o.o. sp.k. oraz R. SA - cena netto 391.430 zł.
Wszystkie oferty ocenione zostały przez spółkę na taką sama liczbę, tj. 50 pkt. Jednocześnie organ zauważył, że znacznie różniły się one ceną. Skonstruowany sposób oceny kryterium "Cena netto" naruszył uczciwą konkurencję, gdyż działanie to spowodowało, że kryterium to nie miało żadnego wpływu na ocenę ofert. Wybrano ofertę A. o wartości: 389.200 zł, która nie była najkorzystniejszą cenowo. Najkorzystniejszą ofertą była złożona przez Konsorcjum P. sp. z o.o., P. SA i S. sp. z o.o. na kwotę 239.284,33 zł. Różnica cenowa pomiędzy ofertami to 149.915,67 zł netto.
Ponadto organ zauważył, że sposób oceny wagi nastąpił wg wzoru: Cena = 395.000/zaoferowana cena netto x 50% x 100. Przyjęty sposób oceny kryterium jest niespójny z zapisem, że maksymalna liczba punktów w tym kryterium wynosi 50 pkt. Wzór winien dawać wynik punktów, który powinien być wzięty pod uwagę przy końcowym wyborze ofert. Oferta Konsorcjum P. sp. z o.o., P. SA i S. sp. z o.o. powinna wg powyższego wzoru otrzymać 82,54 pkt, a otrzymała maksymalnie 50 pkt. Gdyby strona przyjęła, że wynik stanowi o liczbie punktów, oferta Konsorcjum P. sp. z o.o., P. SA i S. sp. z o.o. otrzymałaby 82,54 pkt, oferta A. otrzymałaby 50,75 pkt. Wobec tego organ stwierdził, że nie można uznać, że takie zapisy kryterium oceny ofert nie miały wpływu na przeprowadzoną ocenę. Najtańsza oferta, złożona przez ww. Konsorcjum (239.284,33 zł) otrzymała taką samą liczbę punktów, jak oferta wybranego wykonawcy, tj. A. (389.200,00 zł). W efekcie działania spółki wyeliminowały wykonawcę zamówienia oferującego zrealizowanie jego przedmiotu po cenie niższej niż oferta wybranego wykonawcy. Oznacza to, że spółka naruszyła regulacje ujęte w Rozdziale 3.4 pkt. 1 a) i pkt. 7 b) i c) Zasad oraz w Rozdziale 6.5 pkt. 1, Rozdziale 6.5.2 w pkt. 7 lit. b) i c) Wytycznych, do stosowania których była zobowiązana Umową o dofinansowanie (§ 4 ust. 3).
Drugie naruszenie dotyczyło warunku wykazania przez wykonawcę, że w okresie ostatnich 3 lat, przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy, to w tym okresie, że należycie wykonał co najmniej dwa zamówienia polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej dachowej o mocy minimum 60 kWp. Zarząd wskazał, że przedmiotem postępowania była budowa dwóch instalacji fotowoltaicznych w dwóch lokalizacjach, tj.: na budynku mieszczącym się przy ul. [...] w S. - łączna moc instalacji powinna wynieść nie mniej niż 39,75 kWp i na budynku mieszczącym się przy ul. [...] w S. - nie mniej niż 19,875 kWp.
W ocenie Zarządu postawiony ww. warunek udziału w postępowaniu, dotyczący wiedzy i doświadczenia, został ustalony w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz utrudniał uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców. Działanie spółki doprowadziło do powstania dwóch odrębnych naruszeń, tj. dotyczących samego sformułowania warunku oraz dokonania oceny jego spełniania w takim brzmieniu przez oferentów. Zarząd wyjaśnił, że spółka wskazała, iż zastosowane przez nią kryterium, nie zostało odpowiednio doprecyzowane poprzez dodanie słowa "o łącznej mocy minimum 60kWp". Wskazano również, że projekt obejmował budowę dwóch instalacji o łącznej mocy 59,625 kWp, wobec czego proporcjonalnie do zakresu inwestycji wymagano, aby wykonawca wykazał doświadczenie na poziomie minimum dwóch inwestycji, których moc wynosiłaby 60kWp.
Organ zgodził się ze spółką, że brak słowa "o łącznej" mocy można traktować dwojako. Przedmiotowy zapis mógł zostać różnie zinterpretowany przez potencjalnych wykonawców, w szczególności w zakresie dotyczącym tego, czy zamawiający miał na myśli 2 instalacje o mocy minimum 60 kWp każda z nich, czy 2 instalacje łącznie spełniające taki warunek. Ponadto, w zapytaniu z 14 lutego 2017 r. do ogłoszenia o zamówieniu jeden z potencjalnych wykonawców, wskazał, że postawiony przez zamawiającego warunek jest niezasadny, a bardziej stosowne byłoby wymaganie dwóch instalacji min. 40 kWp oraz dwóch instalacji 20 kWp. W odpowiedzi na powyższe spółka wskazała, że ustalone wymagania zagwarantują rzetelność oraz odpowiednie doświadczenie wykonawcy, zapewniając w ten sposób należyte wykonanie przedmiotowego zamówienia. Zatem spółka wymagając od wykonawców ukończenia budowy co najmniej dwóch instalacji fotowoltaicznych o mocy minimum 60 kWp w okresie ostatnich 3 lat zawęziła krąg potencjalnych wykonawców. Warunek był nieproporcjonalny i nadmierny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, którym była realizacja instalacji o łącznej mocy nie mniej niż 39,75 kWp oraz instalacji o mocy nie mniej niż 19,875 kWp.
W zakresie trzeciego naruszenia Zarząd wskazał, że w pkt 9 "Przesłanki odrzucenia oferty" Zapytania ofertowego strona wskazała, iż zamawiający odrzuci ofertę, jeżeli: jej treść nie będzie odpowiadać treści zapytania ofertowego, zostanie złożona po terminie składania ofert, nie będzie kompletna, nie będzie spełniać wymogów stawianych w zapytaniu ofertowym oraz dokumentacji technicznej.
Spółka w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia wybrała ofertę A. Z wykazu wykonanych przez wykonawcę robót budowlanych wynikało, iż wykonawca wykonał 8 instalacji o mocy od 3 kWp do 20 kWp (łączna moc: 65,35 kWp). Żadna z instalacji nie miała wymaganej mocy 60 kWp. Łącznie wykonawca potwierdził wykonanie instalacji o mocy jednej z wymaganych dwóch robót. Ponadto wartość elementów składowych obu instalacji, skalkulowana w ofercie na instalacje w dwóch lokalizacjach jest niespójna z kwotą ujętą w formularzu oferty (w zakresie kwot netto i brutto). Wobec tego spółka nieprawidłowo oceniła złożone w postępowaniu oferty, gdyż oferta uznana za najkorzystniejszą nie potwierdzała spełniania warunku wykonania co najmniej dwóch instalacji fotowoltaicznych o mocy minimum 60 kWp w okresie ostatnich 3 lat. Zatem spółka pomimo tego, że wykonawca nie spełniał warunków udziału w postępowaniu, nie wykluczyła go z postępowania, a oferty nie odrzuciła.
Z uwagi na powyższe, Zarząd uznał, że spółka swoim działaniem doprowadziła do wykorzystania części środków niezgodnie z warunkami określonymi w Umowie oraz przepisami art. 44 ust. 3 i art. 184 ufp, szkodząc interesowi UE i narażając jej budżet na straty. W związku z tym uznał, że w sprawie wystąpiła szkoda potencjalna, gdyż doszło do sfinansowania przez organ wydatku, który gdyby strona przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób prawidłowy, tj. nienaruszający zasady konkurencyjności, mógłby być niższy.
Skargę spółki na decyzję Zarządu z 4 maja 2021 r., WSA oddalił.
WSA uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że rozstrzygnięcie sporu wymagało oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, a tym samym czy doszło do wykorzystania środków finansowych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. W tym zakresie WSA wskazał, że naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ufp, to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w Umowie o dofinansowanie. Zatem to Umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz Wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Przy czym do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, organ musi wskazać, na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Ponadto konieczne jest wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Wynika to z art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L 2013.347.320; dalej; rozporządzenie 1303/2013). Wedle drugiego z tych przepisów (zd. 1) państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami, stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Pierwszy zaś w ww. przepisów zawiera definicję nieprawidłowości, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Mając na uwadze powyższe, WSA wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 5 Umowy beneficjent odpowiada za prawidłowość przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie przepisami; obowiązek wykazania, że wymogi dotyczące udzielania zamówień zostały zachowane spoczywa na beneficjencie. Natomiast Zasady dotyczące zamówień (Załącznik 10) ustalają m.in. że: udzielenie zamówienia w niniejszym przypadku winno nastąpić zgodnie z zasadą konkurencyjności.
Zgodnie z Rozdziałem 4 pkt 4 w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia IZ RPO uznaje całość lub część wydatków związanych z tym zamówieniem za niekwalifikowalne. Obniżenie wydatków poniesionych nieprawidłowo oraz obniżanie korekt finansowych następuje zgodnie z rozporządzeniem.
WSA uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia, które zostały ujawnione podczas kontroli w 2019 r. zostały szczegółowo opisane i omówione w zaskarżonej decyzji, a organ szeroko się do nich odniósł wskazując na czym polegało na gruncie sprawy naruszenie procedur. Stąd zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia faktycznego decyzji jest pozbawiony podstaw. Organ szczegółowo przywołał zarówno podstawy prawne jak i szczegółowo odniósł się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tych okolicznościach organ był zobowiązany do dochodzenia zwrotu środków nienależnie pobranych - wykorzystanych z naruszeniem procedur.
Następnie WSA wyjaśnił, że art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 stanowi, że "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Przez naruszenie procedur o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć takie działanie beneficjenta otrzymującego środki z funduszy unijnych, które nie realizuje zgodnie z przyjętymi na niego zobowiązaniami i przepisami prawa celów, do realizacji których zobowiązał się otrzymując środki publiczne na podstawie podpisanej umowy. Jeżeli zatem beneficjent nie wykonuje działań, do wykonania których się zobowiązał, nie realizuje celów projektu, to takie działanie jest działaniem niezgodnym z procedurami wskazanymi w tym przepisie. Działanie z nimi zgodne oznacza bowiem realizację projektu. Szkoda, o której mowa w tym przepisie to szkoda rzeczywista lub szkoda potencjalna.
Odnosząc się do wszystkich trzech zarzucanych skarżącej uchybień, WSA stwierdził, że każde z nich może być podstawą do nałożenia korekty finansowej w wysokości 25%. Z uwagi na to, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 22 lutego 2017 r. rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych - korekty nie sumują się i należy stosować jedną korektę o najwyższej wysokości, to ostatecznie wobec spółki zastosowano jedną korektę finansową w wysokości 25%.
Podsumowując, WSA uznał, że ustalony stan faktyczny i przedstawione w zaskarżonej decyzji argumenty świadczą o tym, że szkody tej nie można wykluczyć. Jest ona możliwa i potencjalnie prawdopodobna, a spółka zarówno na etapie czynności kontrolnych, jak i w toku postępowania administracyjnego nie udowodniła okoliczności przeciwnych.
W skardze kasacyjnej spółka – reprezentowana przez adwokata – zaskarżyła wyrok WSA w całości.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) skarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy działanie skarżącej było weryfikowane i poddawane kontroli przez organ na każdym etapie postępowania;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca dokonywała wydatków związanych z realizacją programów i projektów ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ wskazał na konkretne zachowanie skarżącej, które to naruszenie spowodowało postanie szkody lub mogło spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE;
5. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia skarżonego orzeczenia w sposób uniemożliwiający stwierdzenie na jakich konkretnie okolicznościach oparł się sąd, które uznał za udowodnione oraz w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli;
6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca swoim działaniem dopuściła wykorzystania części środków przekazanych jej w ramach RPO WZ 2014-2020 niezgodnie z warunkami określonymi w Umowie oraz przepisach prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 44 ust. 3 ufp w sytuacji, gdy skarżąca postępowała zgodnie z wytycznymi organu i była poddawana jego kontroli na każdym etapie postępowania;
7. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca postąpiła niezgodnie z postanowieniami Umowy o dofinansowaniu, tj. z § 4 ust. 3 poprzez realizację projektu niezgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego oraz polskiego;
8. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca nie przestrzegała obowiązków i Wytycznych w momencie przystąpienia Umowy z 20 grudnia 2016 r. a nadto, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy są podstawy braku realizacji projektu w sytuacji, gdy organ w trakcie organ w trakcie postępowania kontrolnego przyznaje podstawy do stosowanie niejednoznacznego kryterium oceny;
9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 w zw. art. 11 kpa poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak należytej kontroli na etapie postępowania o udzielenie zamówienia wskazanego w pkt 6 skargi.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku WSA i uchylenie w całości decyzji Zarządu z 4 maja 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych, za obie instancje.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy RPZP.02.10.00-32- A048/16 Biura ds. RPO WZ 2014-2020 na okoliczność braku naruszeń podczas realizacji całego projektu przez skarżącą, prawidłowego wykonania umowy;
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WWRPO.VIIL3162.51.2019.ASz znajdujących się w dyspozycji organu na okoliczność braku naruszeń podczas realizacji całego projektu przez skarżącą, prawidłowego wykonania umowy;
3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań A. D. i R. S. na okoliczność braku naruszeń podczas realizacji całego projektu przez skarżącą, prawidłowego wykonania umowy;
4. rozpoznanie skargi na rozprawie
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano – stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, iż dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wywiedziona skarga kasacyjna w istocie sprowadza się do powielenia tych samych zarzutów jakie skarżąca czyniła wobec organu i prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.
Tak jak wyżej wskazano, w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie powinna wykazać na czym konkretnie polegała dokonana przez WSA błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do stwierdzenia, że jej zdaniem WSA naruszył prawo materialne (zarzuty naruszania art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 – pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że skarżąca naruszyła procedury oraz błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, która naraziła na szkodę budżet ogólny UE. Przy czym skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jak jej zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia lub zastosowanie zarzuconych przepisów prawa materialnego i przede wszystkim nie uzasadniła, dlaczego jej zdaniem WSA w tym zakresie popełnił błąd i na czym ów błąd polegał.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a o takiej zaś próbie świadczy treść pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadzających się zarzucenia WSA błędu w ustaleniach faktycznych. Tymczasem – jak trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną – błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi żadnej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. Tym samym skarżąca kasacyjnie nie mogła wskazywać takich błędów jako podstawy kasacyjne, które wymieniła w punktach 6-8 petitum skargi kasacyjnej. Ewentualna próba zwalczania ustaleń faktycznych może być podjęta wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa (naruszenie przepisów postępowania), co też w niniejszym przypadku nie zostało uczynione. Próba taka nie została podjęta. Natomiast bez tego, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.
W zakresie zarzutów prawa procesowego skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenie art. 8 § 1 w zw. z art. 11 kpa poprzez ich niezastosowanie (pkt 9 petitum skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wspólna wada obydwu sformułowanych zarzutów polega na braku niezbędnego wskazania, w jaki sposób powyższe uchybienia mogły mieć na wynik sprawy. Już sam ten brak dyskwalifikuje zasadność tych zarzutów.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ppsa.
Według art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10), czemu WSA sprostał.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezpodstawny.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 11 kpa.
Przede wszystkim, aby ten zarzut okazał się skuteczny należało – jak zaznaczono w uwagach wstępnych uzasadnienia – wskazania przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez WSA w powiązaniu z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 kpa. Wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bowiem bezpośrednio przepisów postępowania administracyjnego, tylko kontroluje, czy organy administracyjne działały zgodnie z tymi przepisami.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnie nie okazał się skuteczny.
Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej kasacyjnie to wskazać należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Jak wynika z bowiem z art. 106 § 3 ppsa możliwe jest jedynie i wyjątkowo uzupełniające przeprowadzenie dowodu z dokumentów, o ile łącznie spełnione są dwa warunki - jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przy czym ewentualne dowody, które sąd administracyjny może przeprowadzić na ww. podstawie (dowody z dokumentów), nie mają zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazać należy, że powyższe odnosi się do wojewódzkich sądów administracyjnych, a nie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 art. 205 § 2 zw. z. z art. 207 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądzono od skarżącej spółki na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zasądzone koszty (2 700 zł), wynikały z udziału w rozprawie radcy prawnego organu, który brał udział w postępowaniu przed WSA.