I GSK 1748/20

I GSK 1748/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Gl 112/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-07-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 17 ust. 3, art. 43 ust. 1, 2 i 4, art. 43 ust. 5, art. 44 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 112/20 w sprawie ze skargi F. w B. na czynność Wójta Gminy Goczałkowice-Zdrój w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy Goczałkowice-Zdrój w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za listopad i grudzień 2019 r.; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wójta Gminy Goczałkowice-Zdrój na rzecz F. w B. 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 112/20, oddalił skargę F. w B. (dalej zwanej "skarżącą"), na czynność Wójta Gminy G. (dalej zwanego "Wójtem") w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W styczniu 2019 r. organ ustalił podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli na 1 stycznia 2019 r. w wysokości 14.577,17 zł. Z uwagi na treść art. 17 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.; dalej zwanej "u.f.z.o.") wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli wskazanych w tym przepisie, w tym także dla przedszkola prowadzonego przez skarżącą wynosiła 10.932,87 zł (75% podstawowej kwoty dotacji), czyli 911,07 zł miesięcznie na każdego ucznia z wyłączeniem uczniów niepełnosprawnych. W takiej wysokości dotacja była wypłacana skarżącej za okres od stycznia do października 2019 r.
W październiku 2019 r. organ, działając na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2019 r. według stanu na 30 września 2019 r. Podstawowa kwota dotacji po dokonaniu tej aktualizacji wyniosła 13.880,06 zł. Kwota dotacji należna przedszkolu skarżącej zmniejszyła się więc do 10.410,04 zł, czyli 867,50 zł miesięcznie na każdego ucznia. Zdaniem organu doprowadziło to do powstania nadwyżki w wysokości dotacji już wypłaconych, które obliczano przy założeniu, że miesięczna stawka dotacji odpowiada kwocie 911,07 zł, a nie: 867,50 zł. Nadwyżka miesięczna na każdego ucznia wyniosła więc 43,57 zł. Z tego względu kwotę dotacji należnej za listopad 2019 r. w wysokości 48.580 zł, stanowiącej iloczyn jednomiesięcznej stawki dotacji po jej zaktualizowaniu (867,50 zł) oraz liczby uczniów (56), organ obniżył o powstałą nadwyżkę w wypłaconych skarżącej środkach w wysokości 23.876,36 zł, która z kolei stanowiła iloczyn nadwyżki w każdej miesięcznej części dotacji (43,57 zł) i liczby uczniów ze względu na których dotacja została wypłacona (w sumie za wszystkie dziesięć miesięcy: 548).
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której zakwestionowała przyjęty przez organ sposób obliczenia wysokości dotacji, którego konsekwencją stało się ustalenie i wypłacenie części dotacji za listopad 2019 r. w zaniżonej wysokości.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skoro aktualizacji podlega podstawowa kwota dotacji, to skutek ten rozciąga się również na poszczególne części dotacji, także te już wypłacone. W przypadku zmniejszenia podstawowej kwoty dotacji musi to więc prowadzić do pomniejszenia kolejnych części dotacji o powstałą nadwyżkę w poprzednio przekazanych środkach. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest wypłacenie sumy odpowiadającej rzeczywistej kwocie dotacji, której wysokość ostatecznie podlega określeniu w aktualizacji październikowej.
Zdaniem Sądu, zaproponowane przez skarżącą rozumienie treści art. 43 ust. 4 u.f.z.o. można odnieść jedynie do sytuacji, w której liczba dzieci w przedszkolu przez cały rok jest niezmienna, albowiem tylko w takim przypadku nie ma ona znaczenia dla dokonanej kalkulacji. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro wysokość dotacji określana jest na jedno dziecko, to ilość dzieci ma zasadniczo istotne znaczenie dla obliczenia kwoty części dotacji podlegającej przekazaniu za dany miesiąc i (finalnie) kwoty dotacji za cały rok, a w przypadku zaś, gdy liczba ta ulega zmianie, jej uwzględnienie jest nieodzowne. Przy obliczeniu wysokości części dotacji za listopad oraz grudzień nie sposób zatem pominąć tego czynnika.
Sąd I instancji stwierdził, że obliczenia organu zostały dokonane z uwzględnieniem tych reguł, a zatem w sposób prawidłowy. Organ przemnożył bowiem zaktualizowaną kwotę dotacji na jedno dziecko (10.410,04 zł) przez liczbę dzieci w przedszkolu w listopadzie 2019 r. (56) i ustalił, że wysokość części dotacji za ten miesiąc podlegającej wypłacie wynosiłaby 48.580 zł. Kwotę tę jednak obniżył o powstałą nadwyżkę w wypłaconych skarżącej środkach w wysokości 23.876,36 zł, która z kolei stanowiła iloczyn nadwyżki w każdej miesięcznej części dotacji (43,57 zł) i liczby uczniów z uwagi na których dotacja została wypłacona (w sumie za wszystkie dziesięć miesięcy: 548). W rezultacie skacząca słusznie otrzymała kwotę 24.703,64 zł.
W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się również uchybienia art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Miesięczna stawka dotacji w wysokości 911,07 zł została bowiem obniżona o 43,57 zł, a zatem o niespełna 4,78 %.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości względnie zmianę wyroku i stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczności zaskarżonej czynności administracyjnej przekazania dotacji w niepełnej wysokości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pism załączonych do skarg (pismo RIO Szczecin K.0542.ZF.25.KK.2018, pismo RIO Szczecin K.0542.ZF.24.DC.2018, pismo RIO Gdańsk RP.0441/37/44/2018, pismo RIO Gdańsk RP.0441/in/43/1/2018, pismo MEN z 14 listopada 2018 r. nr DKO-WOK.350.68.2018.AT, pismo MEN z 6 października 2020 r. nr DKO-WOK.3552.50.2020.AT), zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, w obu instancjach, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia w drodze uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 oraz 3 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
– art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej zwanej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 3 oraz art. 43 ust. 4 i 5 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.z.o.;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 146 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 43 ust. 3, 4 i 5 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie i brak zastosowania powyższych przepisów u.f.z.o. w zakresie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i dokonywania wypłat dotacji;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej zwanej "u.f.p."), poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie i brak zastosowania powyższych przepisów u.f.p. w zakresie dokonanie potrącenia ustalonych wcześniej zgodnie z przepisami i wypłaconych dotychczas kwot dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego;
– art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 3 oraz art. 43 ust. 3, 4 i 5 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. w zakresie niewłaściwego ustalenia i wypłacenia, a następnie potrącenia dotacji dla przedszkola skarżącej;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 poprzez nieprawidłowe uzasadnienie, które w istocie nie wskazuje na przesłanki rozstrzygnięcia oraz własne ustalenia Sądu, lecz stanowi jedynie przytoczenie i powtórzenie tez i stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu stanowiska organu dotującego, co podważa własne ustalenia i stanowisko Sądu;
– art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;
Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania:
– art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 3, 4 i 5, art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie i przekazanie skarżącej dotacji w roku 2019 nastąpiło w prawidłowej wysokości, podczas gdy zostały naruszone zasady określone w powyższych przepisach;
– art. 43 ust. 3, 4 i 5 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez brak ich zastosowania w wyniku błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, że dotacja została ustalona i przekazana skarżącej w roku 2019 w prawidłowej wysokości;
– art. 43 ust. 5 u.f.z.o. poprzez całkowite pominięcie tego przepisu w wydanym wyroku;
– art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię dokonaną przez Sąd, że możliwe jest w końcu roku dokonanie w trakcie roku budżetowego potrącenia ustalonych wcześniej zgodnie z przepisami i wypłaconych dotychczas kwot dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W piśmie procesowym organ, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z pism załączonych do skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 27 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wycofał wniosek o skierowanie pytań do poszerzonego siedmioosobowego składu NSA, w pozostałym zakresie podtrzymał argumenty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik Wójta Gminy natomiast wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z pism załączonych do skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 p.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a także odrębnie przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) przepisów wskazanych w pkt II. tiret drugi petitum skargi kasacyjnej, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyroki z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem, co do zasady, pierwszeństwo w rozpoznaniu mają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu.
Odnosząc się zatem do zarzutów sformułowanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Odnosząc to do przedmiotowej skargi kasacyjnej podkreślić należy, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia nie tylko uwzględnienie tych zarzutów, ale nawet odniesienie się do nich.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego (pkt II. petitum skargi kasacyjnej) wskazać na wstępie należy, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość wyliczenia przez organ podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w wyniku dokonania aktualizacji oraz prawidłowość ustalenia wysokości i wypłacenia skarżącej części dotacji za miesiąc listopad i grudzień 2019 r.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, należy stwierdzić naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy G. w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za listopad i grudzień 2019 r.
W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do poprawności wyliczenia przez organ podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, w wyniku dokonania w październiku 2019 r. aktualizacji, albowiem stanowi ona bazę dla dokonywanych wypłat części dotacji, a zatem warunkuje prawidłowość ich wysokości.
W rozpoznawanej sprawie, podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonego przez skarżącą niepublicznego przedszkola jest art. 17 ust. 3 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, określonych w art. 17 ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.
Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Aktualizacja kwoty dotacji oświatowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. polega na ustaleniu zmiany kwoty/stawki dotacji w związku z zaistnieniem określonych podstaw (np. wskaźników, danych finansowych) obliczenia należnej dotowanemu – ze względu na określone przez ustawodawcę cechy, takie jak np. poziom, czy typ kształcenia – danej/właściwej przedmiotowo i podmiotowo stawki dotacji. Aktualizacja może być dokonywana w trakcie roku budżetowego, co wynika z treści art. 43 ust. 2 u.f.z.o. Od 2017 r. zasady aktualizacji kwot dotacji są ściśle określone w przepisach u.f.z.o. Z kolei potrzeba aktualizacji kwot dotacji wynika z założenia udzielania dotacji w wysokości jak najbardziej zbliżonej do aktualnej sytuacji ekonomicznej, z uwzględnieniem realnych warunków panujących w roku udzielania dotacji. Dotacja wypłacana jest w 12 częściach w poszczególnych miesiącach roku budżetowego i z upływem czasu znane są rzeczywiste wskaźniki opisujące sytuację w roku budżetowym. Zatem im bliżej końca roku budżetowego, tym bardziej precyzyjna staje się możliwość urealnienia i obliczenia ostatniej aktualizacji stawki dotacji oświatowej.
Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku roku budżetowego wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.
Wskazać należy, że mimo, iż korekta wysokości dotacji wywiera skutki na przyszłość, to wpływa na wysokość całości dotacji, jaka winna być przekazana beneficjentowi w całym okresie dotowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 183/20). Konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym przedszkolom, w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o., określa art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o.
Przepis art. 43 ust. 4 u.f.z.o. stanowi, że jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15 – 21, art. 25 ust. 1 – 4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28 – 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15 – 21, art. 25 ust. 1 – 4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28 – 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
W przedmiotowej sprawie organ wskazał kwoty dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu skarżącej obowiązujące po aktualizacji związanej ze wskazaniem w ustawie budżetowej kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej (867,50 zł). Należy stwierdzić, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji została wyliczona przez organ prawidłowo z uwzględnieniem stanu uczniów w poszczególnych miesiącach, gdyż uwzględnia wszystkie wymagane przepisami art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 3 u.f.z.o. pozycje.
Natomiast, niezależnie od powyższego, wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionego w niej zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o., a to z uwagi na jego nieuwzględnienie i pominięcie przez organ, że przekroczony został limit zmniejszenia części wypłacanych dotacji za listopad i grudzień 2019 r.
Zdaniem skarżącej, części dotacji za listopad i grudzień 2019 r. zostały wypłacone w zaniżonej wysokości, bowiem organ nie zastosował ograniczenia pomniejszenia przekazywanych w wyniku aktualizacji kolejnych części dotacji o nie więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazywanych stawek dotacji. Organ zaś stoi na stanowisku, iż obliczona wysokość części dotacji zgodna jest z przepisami prawa, a jej wysokość wynika z uwzględnienia wyrównania kwot dotacji w wyniku dokonanej aktualizacji.
W zakresie powyższego zagadnienia rację należy przyznać stronie skarżącej.
Zgodnie z treścią art. 43 ust. 5 u.f.z.o. w przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa w art. 15 – 21, art. 25 ust. 1 – 4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28 – 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Oznacza to, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji, z zastrzeżeniem granic określonych wart. 43 ust. 5 u.f.z.o. (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 53/22). Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie, jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dlatego też należy wskazać, że powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia osobie prowadzącej placówkę wyrównania przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy wystąpią okoliczności wpływające na podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 183/20).
Przywołany art. 43 ust. 5 u.f.z.o. pełni m.in. funkcje gwarancyjną dla podmiotu prowadzącego placówkę oświatową. Polega to na tym, że organ wyrównując wynikające różnice pomiędzy tym co już przekazano, a tym co należało wypłacić, przekazując kolejne raty w zaktualizowanej wysokości nie może ich pomniejszyć, ani powiększyć powyżej progów określonych w omawianym przepisie. Tym samym w przypadku zaktualizowania dotacji in minus organ musi wypłacić przynajmniej 75% dotacji stanowiącej średnią arytmetyczną z miesięcy poprzedzających aktualizację. Rozwiązanie takie ma ograniczyć wahania wysokości miesięcznej kwoty dotacji z miesiąca na miesiąc, co ma na celu zabezpieczenie płynności finansowej placówki w ciągu roku.
W rozpatrywanej sprawie organ dokonując w listopadzie i grudniu 2019 r. wypłaty zaktualizowanych części dotacji dopuścił się przekroczenia limitu zmniejszenia wypłacanych dotacji określonego w art. 43 ust. 5 u.f.z.o., a to z uwagi na to, że średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji (za listopad i grudzień 2019 r.) została przez organ zmniejszona o więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazanych części dotacji (za miesiące od stycznia do października 2019 r.). Średnia arytmetyczna dotacji wypłaconych od stycznia do października 2019 r. wynosiła 911,07 zł. Kwota ta obniżona o 25 % daje 683,30 zł. Z kolei nowa stawka za miesiące listopad i grudzień 2019 r. ustalona przez organ wyniosła 649,65 zł. Kwota ta stanowi więcej niż 25 %. Tym samym należy uznać, że organ przekroczył wskazane w przepisie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. limity dopuszczalnego zmniejszenia kolejnych przekazywanych części dotacji wskutek dokonanej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.
Jednoznacznie przy tym należy podkreślić, że potrącenie nadpłaty z poprzednich miesięcy nie może doprowadzić do obniżenia ostatecznej faktycznie wypłacanej skarżącej kwoty dotacji o więcej niż 25% w stosunku do średniej części dotacji już wypłaconych. Obniżenie kwot kolejnych przekazywanych części dotacji celem jej wyrównania wskutek dokonanej aktualizacji, poprzez odjęcie wyrównywanej kwoty od kolejnych przysługujących beneficjentowi wypłacanych kwot dotacji, musi się bowiem odbywać w granicach określonych przepisem art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Różnica ta (nadwyżka środków wypłaconych do dnia aktualizacji) winna bowiem zostać odjęta od całości sumy części kolejnych dotacji podlegających wypłaceniu i rozdzielona proporcjonalnie na wszystkie pozostałe do wypłaty kwoty części dotacji, tak aby zachowane zostały limity procentowe określone w powyższym przepisie dla każdej kolejnej wypłacanej części dotacji. Organ uprawniony był potrącić tylko tyle nadpłaconej dotacji, ażeby wypłacana skarżącej kwota mieściła się we wskazanym w art. 43 ust. 5 u.f.z.o.
Dopuszczenie obniżenia wypłacanych beneficjentowi kolejnych części dotacji o więcej niż 25% średniej arytmetycznej części już wypłaconych poprzez rozliczenie całej nadpłaty z poprzednich miesięcy, niwelowałoby funkcję ochronną ww. przepisu, której celem jest zapewnienie płynności finansowej dotowanych placówek. W przywoływanej regulacji prawnej nie chodzi bowiem wyłącznie o prawidłowość dokonywanych wyliczeń zaktualizowanej kwoty dotacji, lecz o faktycznie wypłaconą kwotę dotacji.
Dokonując wypłaty dotacji organ powinien ustalić jej wysokość zgodnie z przedstawionymi powyżej regułami, obliczając to, jaka część dotacji została już od stycznia do października 2019 r. rzeczywiście wypłacona, odejmując tę kwotę od sumy zaktualizowanej kwoty dotacji, a następnie uzyskaną w ten sposób kwotę rozdzielając na pozostające do końca roku budżetowego części dotacji, uwzględniając nieprzekraczalne, określone procentowo w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. minimum i maksimum wprowadzanej zmiany.
W odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy G. w części dotyczącej ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za miesiące listopad i grudzień 2019 r. oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.
W związku z częściowym uwzględnieniem skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2, art. 206 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 1.000 zł.