I GSK 1745/22

I GSK 1745/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 20/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-06-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 23 ust. 1
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1026
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Moniak Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 20/22 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 16 listopada 2021 r. nr BDSPB02-140/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 20/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę W. K2. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 16 listopada 2021 r. nr BDSPB02-140/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 30 kwietnia 2019 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 skarżącej. Beneficjentka ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżąca przedłożyła także umowę kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej 2018/2019- 2020/2021 zawartą w dniu 21 sierpnia 2017 r. pomiędzy Spółdzielnią A i producentem cukru B S.A. oraz umowę kontraktacyjną na dostawy buraków cukrowych w kampanii cukrowej 2019/2020 zawartą 26 marca 2019 r. pomiędzy skarżącą i grupą producentów rolnych Spółdzielnią A.
Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wydał w dniu 30 stycznia 2020 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone o zastosowany współczynnik korygujący, określony w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz w rozporządzeniu wykonawczym do wymienionego rozporządzenia. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu przyznał skarżącej kwotę 10.114,59 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Powyższa decyzja została doręczona, za pośrednictwem Poczty Polskiej, w dniu 3 lutego 2020 r. Realizacja płatności przyznanych decyzją nastąpiła na rachunek bankowy wskazany przez rolnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w dniu 7 listopada 2019 r. (płatność zaliczkowa) oraz w dniu 27 lutego 2020 r. (płatność końcowa).
Postanowieniem z dnia 10 lipca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 zakończonej decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r.
W wyniku wznowienia z urzędu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wydał w dniu 28 września 2020 r. decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone w wyniku zastosowania współczynnika korygującego, określonego w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz z rozporządzenia wykonawczego do tego rozporządzenia. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu przyznał W. K1. kwotę 10.108,81 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Wymieniona decyzja została doręczona za pośrednictwem Poczty Polskiej, w dniu 30 listopada 2020 r. Strona nie złożyła odwołania od przedmiotowej decyzji.
Następnie, zawiadomieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych skarżącej na mocy decyzji z dnia 28 września 2020 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia 30 stycznia 2020 r. i przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegających na pobraniu nienależnych płatności za rok 2019 z tytułu płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 21 czerwca 2020 r.
W dniu 23 czerwca 2021 r. dokonano zmiany danych w ewidencji producenta, w tym zmiany stanu cywilnego oraz zmiany nazwiska beneficjentki z K1 na K2.
W dniu 20 września 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w wysokości 372 933,50 zł. Organ I instancji wskazał, że przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełniał warunków do uzyskania płatności cukrowej za rok 2019, ponieważ nie zawarł umowy kontraktacyjnej z uznaną grupą producentów rolnych, uznaną organizacją producentów lub uznanym zrzeszeniem organizacji producentów, której był członkiem. Spółdzielnia A, z którą skarżąca zawarła umowę kontraktacji dołączoną do wniosku, została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych w dniu 17 marca 2017 r. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy. Jednocześnie organ I instancji nie stwierdził, aby w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności lub przesłanki uzasadniające odstąpienie od dochodzenia zwrotu.
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu wydał decyzję z dnia 16 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu z dnia 20 września 2021 r. o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że sporem w niniejszej sprawie objęta jest kwestia oceny zasadności ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2019 z tytułu płatności do buraków cukrowych do powierzchni deklarowanej. Organ podnosi, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż wnioskodawca nie zawarł umowy kontraktacyjnej z uznaną grupą producentów rolnych, uznaną organizacją producentów lub uznanym zrzeszeniem organizacji producentów, której był członkiem. Spółdzielnia A, z którą Skarżąca zawarła umowę kontraktacji, została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych w dniu 17 marca 2017 r. Warunek określony w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o płatnościach również nie został spełniony, gdyż podmiot, z którym Skarżąca zawarła umowę kontraktacyjną nie prowadzi działalności związanej z produkcją cukru, a więc nie może zostać uznany za przedsiębiorstwo cukrownicze, o którym mowa w rozporządzeniu 1308/2013.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zasadne jest stanowisko organu, że skarżąca nie zawarła umów z podmiotem, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach, w związku z tym nie został spełniony warunek konieczny dla uzyskania prawa do płatności.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że sporna była ocena możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69). Na podstawie art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Stosownie do art. 7 ust. 3 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Sąd zauważył, że decyzja z 17 marca 2017 r. o stwierdzeniu niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreśleniu Spółdzielni A z Rejestru grup producentów rolnych została doręczona Spółdzielni w dniu 27 marca 2017 r. (k. 33-34 akt admin.). Informację o wykreśleniu z rejestru uznanych grup producentów rolnych, przy zachowaniu minimum niezbędnej w takiej sytuacji staranności, Skarżąca mogła więc uzyskać także w Spółdzielni A, której jest członkiem, z którą to Spółdzielnią zawarła również umowę kontraktacyjną. Taką informację mogła zatem uzyskać zarówno przed złożeniem wniosku, jak i w czasie kiedy wniosek był już procedowany. Tym bardziej, że w treści wniosku zawarte jest oświadczenie beneficjenta, m.in. że znane są mu zasady przyznawania płatności, o które się ubiega oraz, że zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że kontrola wstępna wniosku sprowadza się do sprawdzenia, czy wszystkie konieczne pola wniosku zostały wypełnione, a załączniki złożone wraz z wnioskiem. Kontrola wstępna poczyniona przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wykazała takich braków, które mogą zostać wykryte na pierwszy rzut oka na podstawie informacji zawartej we wniosku, np. na skutek kontroli spójności wniosku, kompletności załączników, błędów o czysto pisarskim charakterze, które wydają się oczywiste przy lekturze wniosku pomocowego, czy też błędów powstałych na skutek nieprawidłowej transkrypcji numerów referencyjnych lub identyfikacyjnych, często drobnych, choć istotnych. Jak wynika z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, w odróżnieniu od postępowań prowadzonych wprost na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawodawca inaczej postrzega zasadę prawdy materialnej. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tego typu sprawach organ rozpoznaje sprawę na podstawie złożonych dokumentów i to strona (beneficjent pomocy) ma obowiązek starannego przygotowania wniosku i sprawdzenia jego treści, również pod względem merytorycznym, jest obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (podobnie NSA w wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 607/19). Skarżąca do swego wniosku dołączyła umowę kontraktacyjną na dostawy buraków cukrowych w kampanii cukrowniczej 2019/2020 zawartą w dniu 26 marca 2019 r. Dołączenia umowy wymagają przepisy wskazanego wcześniej rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 9 ust. 1 pkt 2). Umowa liczy dwie strony, jest kompletna, zawiera podpisy uprawnionych stron.
Nie zgodził się Sąd ze skarżącą, że organ w przypadku zaistniałych braków wniosku winien stosować procedurę określoną w art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach i informować stronę o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami. Stwierdzenie takich okoliczności nie jest bowiem możliwe w ramach kontroli wstępnej. Wymaga bowiem od organu analizy prawnej dołączonej umowy, czy też weryfikacji danych w prowadzonych rejestrach. Okoliczność, że dołączona do wniosku umowa została zawarta z podmiotem niespełniającym wymogów z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach, może zostać ujawniona przez organ dopiero na dalszym etapie sprawdzania wniosku, w ramach jego oceny merytorycznej. Wad, jakimi była obarczona dołączona do wniosku umowa, nie dało się zatem zidentyfikować na podstawie samego wniosku lub innych dokumentów zgłoszonym w wyznaczonym terminie, samo zaś przyjęcie wniosku nie może równać się z oceną jego poprawności pod względem merytorycznym. W związku z tym organ nie naruszył ani art. 64 § 2 Kpa, ani art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W szczególności organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie podjęły prawidłowe rozstrzygnięcie.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego Zasady Stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w Odniesieniu Do Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, Środków Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Zasady Wzajemnej Zgodności (Dz.Urz.UE.L Nr 227, str. 69) [dalej jako Rozporządzenie nr 809/2014] poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych na rok 2019;
2) art. 7 ust. 3 Rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem wobec uznania, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu płatności od skarżącej;
3) art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), poprzez pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do tego przepisu, i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, a czego organ zaniechał, co obecnie nie może skutkować niekorzystnymi konsekwencjami dla strony.
II. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.)
poprzez:
a) dokonanie kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia, przy braku dostrzeżenia zaniechania organów ARiMR obydwu instancji w zakresie oceny przesłanki do niestosowania względem skarżącej obowiązku zwrotu płatności w ramach ww. regulacji prawa wspólnotowego, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obydwu instancji;
b) przyznanie racji organom orzekającym w niniejszej sprawie, że to skarżąca jako wnioskodawczym zobowiązana była do złożenia poprawnego wniosku będącego postawą wszczęcia postępowania o przyznanie płatności, wobec czego nawet jeśli w sprawie doszło do wydania błędnego rozstrzygnięcia przez organ to błąd ten nie powinien obciążać wyłącznie organy, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami prawa to organ wydając decyzję zobowiązany jest m. in. stać na straży praworządności oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
c) błędne uznanie, że skarżąca mogła w łatwy sposób ustalić, że Spółdzielnia, z którym zawarła umowę zostało wykreślone z rejestru grup producentów rolnych, podczas gdy na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności Spółdzielnia ta nadal widniała w rejestrze grup producentów rolnych, a przede wszystkim w sytuacji gdy Spółdzielnia przyjmowała nowych członków w poczet (tak: załącznik do wniosku o wpis do ewidencji producentów dla organizacji producentów), podejmowała uchwały, a także dokonywała sprzedaży buraków cukrowych;
d) przyznanie racji organom orzekającym w niniejszej sprawie, że to skarżąca jako wnioskodawczym zobowiązana była do złożenia poprawnego wniosku i mogła odkryć błąd, podczas gdy:
- okoliczności wykreślenia Spółdzielni z rejestru organ nie wykrył ani w 2018 r., ani w 2019 r., gdy Spółdzielnia składała (pozytywnie rozpatrywane: np. decyzją z 29.4.2019 r.) wnioski o wpis do ewidencji producentów wraz z załącznikami, co zaś potwierdza, że skoro organ nie mógł wykryć błędu to nie sposób oczekiwać od skarżącej wyższej staranności, skoro nie została ona nigdy poinformowana o wykreśleniu Spółdzielni z rejestru,
- sam organ nie dostrzegł faktu wykreślenia z rejestru grup producentów rolnych, w sytuacji gdy rozpatrywał kolejne wnioski o zmianę ewidencji producentów i wydawał decyzje, a tym samym aktualizował dane zawarte w ewidencji producentów, potwierdzając istnienie "aktualnego" wpisu (statusu) grupy producentów rolnych,
- czynności prawne i faktyczne (decyzja z 29.4.2019 r., 17.7.2019 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR) przyjmowanie wniosków o wpis do ewidencji producentów rolnych) podejmowane przez organ wskazywały, że skarżąca pozostająca w dobrej wierze i zaufaniu do działań organów, nie miała możliwości ustalić i wykryć błędu w zwykłych okolicznościach, skoro nie odkrył go organ,
- o doręczeniu decyzji z dnia 17 marca 2017 r. skarżąca nie mogła się dowiedzieć, w dacie doręczenia bowiem korespondencja przesłana została na adres prezesa Spółdzielni, a w rejestrze nie ujawniono tego wpisu przez kilkanaście kolejnych miesięcy, zaś Spółdzielnia prowadziła nieprzerwanie swe działanie, jako grupa producentów rolnych,
- skarżąca nie mogła posiąść wiedzy od Spółdzielni, która przecież po tej dacie prowadziła działalność i składała ww. wnioski o dokonanie wpisu do ewidencji producentów oraz zawierała umowy na sprzedaż buraków cukrowych, do czego wobec wykreślenia z rejestru nie była uprawniona. Wszelkie okoliczności faktyczne wskazywały, iż nie doszło do wykreślenia Spółdzielni, gdyż podmiot ten funkcjonował na rynku, jak grupa producentów rolnych (faktury 16/2019, i 54/2019,)
2) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji skutkujące oddaleniem skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w sposób wystarczający do kryteriów pozwalających na uznanie, że skarżąca w zwykłych okolicznościach mogła dostrzec błąd organu skutkujący przyznaniem jej płatności. Nadto, Sąd zaniechał oceny załączonych do skargi dowodów w postaci decyzji z 29.4.2019 r., wniosków o wpis do ewidencji producentów wraz z załącznikami,
3) art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), poprzez pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do tego przepisu, i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, a czego organ zaniechał, co obecnie nie może skutkować niekorzystnymi konsekwencjami dla strony.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.
Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).
Odnosząc się, zważywszy na wymogi skargi kasacyjnej, do postawionych w niniejszej sprawie zarzutów należy wskazać, że skarżąca kasacyjne oparła zbiorczo swoje zarzuty wyłączne na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), jednak podzielone zostały one na: I - naruszenie przepisów prawa materialnego i II - naruszenie przepisów postępowania. Przy czym, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego częściowo pokrywają się ze sobą, zatem jako zasadne Sąd uznał, aby rozpoznać je łącznie.
Podkreślić przede wszystkim należy, że w podniesionych zarzutach kasacyjnych skarżąca nie zarzuciła błędnego ustalenia stanu faktycznego jak i nie podniosła zarzutu naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przyjąć zatem należy, że skarżąca nie kwestionuje faktu, że umowa zawarta ze Spółdzielnią A nie spełniała warunków do przyznania jej płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych, a zatem że przyznana jej płatność była nienależna. Koncentrując się na zarzucie naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię i jednoczesne niezasadne zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, zdaniem skarżącej sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów, że błąd organu w przyznaniu i wypłacie skarżącej płatności mógł zostać wykryty przez skarżącą w zwykłych okolicznościach, pomimo że nie przeprowadził żadnej analizy w tym zakresie i uznał, że powinna wiedzieć o wykreśleniu z dniem 17 marca 2017 r. Spółdzielni A z Rejestru grup producentów rolnych lub też, że miała możliwości w zwykłych okolicznościach wykryć pomyłkę organu w zakresie.
Powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., I GSK 1191/20). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, zgodnie którą skarżąca miała możliwość uzyskania od Spółdzielni A, której była członkiem, informacji o tym, czy Spółdzielnia ta figuruje w rejestrze uznanych grup producentów rolnych, lub zweryfikowania zapisów w rejestrze. Nie ma podstaw do uwzględnienia twierdzenia, że skarżąca nie mogła wykryć błędu, skoro rejestr ten jest powszechnie dostępny i znajduje się na stronach internetowych ARiMR. Dodatkowo wskazać należy, na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że umowa kontraktacyjna na dostawy buraków cukrowych została zwarta przez skarżącą w dniu 26 marca 2019 r., czyli 2 lata od wykreślenia Spółdzielni A z rejestru grup producentów rolnych, które nastąpiło na mocy decyzji z dnia 17 marca 2017 r. odebranej przez prezesa Spółdzielni w dniu 27 marca 2017 r. Obowiązkiem skarżącej było zatem zweryfikowanie, czy podmiot z którym zawierała umowę, na dzień 30 kwietnia 2019 r. (tj. dzień złożenia wniosku o płatność) spełniał kryteria określone w ustawie o płatnościach. Wskazać należy, że rolnik podpisując wniosek o przyznanie płatności ponosi odpowiedzialność za prawidłowość jego wypełnienia oraz za prawdziwość danych w nim zawartych. Musi mieć zatem świadomość co do ciążących na nim obowiązków związanych z partycypowaniem w programie pomocowym. Wystąpienie o przyznanie płatności nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika, a przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent określonych środków powinien wobec tego dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o płatności spełnić wszystkie warunki wymagane prawem.
W świetle art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego WSA słusznie zatem stwierdził, że w analizowanej sprawie bezspornie nie wystąpiła żadna z przesłanek zawarcia przez skarżącą umowy z: - z grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub - organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której producent jest członkiem, lub - zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem. Skoro bowiem na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy z dnia 17.03.2017 r. o stwierdzeniu niespełniania przez grupę warunków uznania Spółdzielnia A została wykreślona z Rejestru grup producentów rolnych, nie jest więc od tego momentu (i nie była w roku 2018) "grupą producentów" w rozumieniu wskazanego przepisu. Ponadto formułując zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca nadal nie rozróżnia dwóch różnych rejestrów prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: 1. rejestru producentów rolnych prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2021 r., poz. 699 ze zm.); 2. rejestru grup producentów rolnych prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026 ze zm.). W omawianym przypadku Spółdzielnia A została wpisana do rejestru producentów rolnych (dalej zwanej EP) dnia 17 lutego 2011 r. pod numerem EP 065127251 i nadal pozostaje tam zarejestrowana. Obowiązek rejestracji w przedmiotowej ewidencji dotyczy każdego producenta rolnego, niezależnie, czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna czy też ułomna osoba prawna, jeżeli taki producent rolny chce wnioskować do ARiMR jakąkolwiek pomoc finansową. Natomiast rejestracja podmiotów w Rejestrze grup producentów rolnych dotyczy tylko i wyłącznie grup producentów rolnych, o czym stanowi wprost art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026 ze zm.). Przepisy przedmiotowego aktu prawnego doprecyzowują, kiedy dany podmiot może działać jako grupa producentów rolnych i może zostać jako taka wpisana do rejestru grup producentów rolnych. W niniejszym przypadku Spółdzielnia A została uznana jako grupa w dniu 10 stycznia 2011 r. Natomiast wydanie decyzji o cofnięciu grupie uznania i skreśleniu jej z Rejestru grup nastąpiło 17 marca 2017 r. Organ podnosił już tę kwestię na etapie postępowania przed WSA. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku również uwypuklił ww. różnice.
Nie jest przy tym prawdą, jak podnosi skarżąca kasacyjnie w punkcie II.2 skargi, że sąd zaniechał oceny załączonych do skargi dowodów w postaci decyzji z 29 kwietnia 2019 r. oraz wniosków o wpis do ewidencji producentów wraz z załącznikami. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. WSA w Bydgoszczy, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów załączonych do skargi, w tym: 1) faktur wystawionych przez skarżącą na rzecz Spółdzielni A oraz przez Spółdzielnię na rzecz B S.A., 2) decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu z 17 lipca 2018 r. wraz z wnioskiem Spółdzielni A i załącznikami, 3) decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu z 29 kwietnia 2019 r. wraz z wnioskiem Spółdzielni A i załącznikami, 4) wypisu z ewidencji producentów z 17 lipca 2018 r. oraz 5) dokumentów finansowych skarżącej. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył jednak, że z decyzji z 17 lipca 2018 r. oraz z 29 kwietnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że dotyczą one aktualizacji danych Spółdzielni A (w zakresie nowych członków) w rejestrze producentów rolnych. WSA podkreślił, że rejestr ten prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nie jest to zatem rejestr podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. Wskazane decyzje z dnia 17 lipca 2018 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2019 r., zdaniem sądu pierwszej instancji, w żaden sposób nie odnoszą się do rejestru grup producentów rolnych. Funkcjonowania w rejestrze grup producentów rolnych w 2018 r. nie potwierdza również wypis z ewidencji producentów z 17 lipca 2018 r., a także przedłożone faktury oraz dokumenty finansowe skarżącej.
Z uwagi na powyższe, jako zasadne należy ocenić stanowisko sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie zawarła na 2018 rok umów z podmiotem, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach, w związku z tym nie został spełniony warunek konieczny dla uzyskania w roku 2018 prawa do płatności. Jako bezpodstawne należało wobec tego uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt. I. 1) i 2) oraz II. 1) i 2).
W odniesieniu do zarzutu zwartego w pkt I. 3) oraz II. 3) skargi kasacyjnej polegającego na naruszeniu przez WSA art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do tego przepisu i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, wskazać należy że również nie zasługuje on na uwzględnienie.
W myśl art. 23 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednakże, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ta nie dotyczyła odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz ustalenia nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu. Niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014. Dlatego też, w ramach tego postępowania nie można skutecznie zarzucać organom naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem przepis ten nie miał zastosowania. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z kompletnością wniosku złożonego przez skarżącą przy ubieganiu się o przyznanie płatności, czy też braku właściwej reakcji organu na tenże wniosek, powinny być powiązane z ewentualnym zarzutem naruszenia art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014, którego to zarzutu zabrakło w złożonej skardze kasacyjnej. Ponadto należy wskazać, że kontrola wniosku o przyznanie płatności w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach dokonywana jest pod względem formalnym a nie merytorycznym, a skarżąca nie kwestionowała, że dołączyła do wniosku o przyznanie płatności na 2018 r. umowę zawartą w dniu 23 lutego 2018 r. ze Spółdzielnią. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności, przepis ten nie miał zastosowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).