I GSK 1744/22

I GSK 1744/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Henryk Wach /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Łd 330/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-07-14
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 330/22 w sprawie ze skargi Gminy Przedbórz na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty wraz z odsetkami i zwrotu kwoty w związku z realizacją projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 4 050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 lipca 2022 r., III SA/Łd 330/22 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 21 lutego 2022 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty wraz z odsetkami i zwrotu kwoty w związku z realizacją projektu.
[...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Łodzi w celu ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a"), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
1) zarzut naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540) przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nadpłata w niniejszej sprawia nie wystąpiła z uwagi na nieprawidłowości jakich zdaniem Sądu dopuściła się Gmina Przedbórz przy realizacji projektu pn. " [...]" w zakresie wymiany okien oraz montażu opraw natynkowych w budynku Szkoły Podstawowej w [...], gdy tymczasem z okoliczności sprawy i złożonych wyjaśnień przez Beneficjenta oraz przedłożonych oświadczeń Dyrektora szkoły, audytora energetycznego oraz wykonawcy jednoznacznie wynika, iż przy realizacji niniejszego projektu nie wystąpiły żadne nieprawidłowości, a kwota wpłaty dokonana przez Beneficjenta na rzecz IZ RPO jest kwotą nienależną podlegającą zwrotowi.
2) zarzut naruszenia § 1 ust. 12 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z 5 września 2016 r., poprzez błędne przyjęcie, iż wydatki poniesione przez Beneficjenta na wymianę stolarki okiennej oraz na montaż opraw natynkowych w [...] zostały poniesione z naruszeniem Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego , Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014- 2020, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż wydatki te nie zostały poniesione w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów
3) zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3) umowy o dofinansowanie projektu [...]z 5 września 2016 r., poprzez przyjęcie, iż dokonanie wymiany okien w budynku [...] nastąpiło niezgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu;
4) zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt. 3) umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 5 września 2016 r poprzez błędne przyjęcie, iż zamontowanie opraw natynkowych, a nie wstropowych było niezgodne z założeniami przyjętymi w audycie oświetlenia wbudowanego oraz kosztorysie inwestorskim stanowiącym załącznik do wniosku dofinansowanie projektu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż błędnie w dokumentach posłużono się nazewnictwem oświetlenia, a jedynym możliwym rodzajem oświetlenia, który mógł zostać i został zamontowany w [...] było oświetlenie natynkowe.
5) zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240, dalej: "u.f.p."), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych , skutkujących przyjęciem, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do dokonania stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] złote wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w wysokości [...] złotych.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie orzeczenia bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nieuwzględnienie interesu społecznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, które z okien w [...] zostały wymienione, jak również niezweryfikowanie podnoszonych konsekwentnie przez Beneficjenta okoliczności, iż montaż opraw wstropowych nie był możliwy z uwagi na wymogi prawa budowlanego, co potwierdza, iż zarówno w audycie energetycznym, jak i w kosztorysach omyłkowo znalazła się nazwa "wstropowe".
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarząd Województwa Łódzkiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Łódzkiego.
Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z 5 września 2016 r. przyznała stronie skarżącej dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej [...] złote na realizację projektu pn. "[...] ." Instytucja Zarządzająca w ostatecznej informacji pokontrolnej z 21 listopada 2018 r. stwierdziła, że beneficjent naruszył wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków i za niekwalifikowalne uznano wydatki dotyczące: wymiany okien w budynku [...] oraz oświetlenia wbudowanego w budynku [...] . 13 grudnia 2018 r. beneficjent wpłacił na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą żądaną kwotę zwrotu wraz z odsetkami. Następnie, pismem z 24 czerwca 2021 r. beneficjent złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy u.f.p., oraz przepisy k.p.a. i O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 u.f.p.: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)."
W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt II. petitum skargi kasacyjnej naruszenie: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. został powiązany z przepisami k.p.a. W art. 7 k.p.a. została wyrażona zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył żadnych przepisów postępowania, tym samym brak jest uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W Rozdziale 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa znajdują się przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w ramach wyrażonej oceny prawnej stwierdził: "Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaskarżona do sądu decyzja została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W toku postępowania organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał i rozpoznał materiał dowodowy, uwzględniając rządzące tym postępowaniem zasady ogólne postępowania administracyjnego. Poczynione ustalenia znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy i powinny zostać ocenione jako wystarczające do wydania rozstrzygnięcia." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., kasator winien był w odniesieniu do każdego z nich z osobna uzasadnić, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów postępowania oraz wykazać możliwość istotnego wpływu naruszenia każdego z nich na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, kasator winien był wskazać, dlaczego organ administracji publicznej nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jakiego materiału nie zebrał; na czym konkretnie polegało nierozpatrzenie całego materiał dowodowego. Jakich czynności z urzędu lub na wniosek strony nie podjął organ administracji publicznej niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nadpłaty.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nadpłata w niniejszej sprawie nie wystąpiła z uwagi na nieprawidłowości jakich zdaniem Sądu dopuściła się Gmina Przedbórz przy realizacji projektu pn. "(...)" w zakresie wymiany okien oraz montażu opraw natynkowych w budynku [...], gdy tymczasem z okoliczności sprawy i złożonych wyjaśnień przez Beneficjenta oraz przedłożonych oświadczeń Dyrektora szkoły, audytora energetycznego oraz wykonawcy jednoznacznie wynika, że przy realizacji niniejszego projektu nie wystąpiły żadne nieprawidłowości, a kwota wpłaty dokonana przez Beneficjenta na rzecz IZ RPO jest kwotą nienależną podlegającą zwrotowi.
Omawiana podstawa kasacyjna przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., prawa materialnego nie można naruszyć "przez jego błędne zastosowanie". Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "niewłaściwe zastosowanie" oraz "błędne zastosowanie" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "błędne zastosowanie", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczynił kasator w petitum skargi kasacyjnej.
Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Kasator nie przedstawił, dlaczego art. 72 § 1 pkt 1) O.p. powinien mieć zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji zaakceptował ustalenie: "Jak bowiem wynika z przedłożonych akt, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach projektu pn.: [...] h. Środki wypłacone stronie zostały bowiem wykorzystane na sfinansowanie wydatków, poniesionych niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 oraz niezgodnie z umową o dofinansowanie projektu. Po rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nadpłaty organ potwierdził wcześniejsze ustalenia pokontrolne w zakresie: stwierdzonych naruszeń wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków słusznie przyjmując jako niekwalifikowane wydatki dotyczące: wymiany okien w budynku [...]oraz oświetlenia wbudowanego w budynku [...] , a co za tym idzie słusznie odmówił stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tj. w wysokości [...] zł."
Użyte przez kasatora zwroty: "polegające na przyjęciu, że nadpłata w niniejszej sprawie nie wystąpiła z uwagi na nieprawidłowości jakich zdaniem Sądu dopuściła się Gmina Przedbórz (..); (...) gdy tymczasem z okoliczności sprawy i złożonych wyjaśnień przez Beneficjenta oraz przedłożonych oświadczeń Dyrektora szkoły, audytora energetycznego oraz wykonawcy jednoznacznie wynika, że przy realizacji niniejszego projektu nie wystąpiły żadne nieprawidłowości" wskazują na to, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator w istocie kwestionuje niepodważone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. ustalania faktyczne sprawy.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej Zarządu Województwa Łódzkiego z 21 lutego 2022 r. jest art. 72 § 1 pkt 1) ustawy Ordynacja podatkowa: Za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa: Jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Do nadpłaty podatku dochodzi wskutek zapłaty podatku nienależnego lub w wysokości wyższej niż należna. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest nadpłatą. Kwota ta nie ma, bowiem podstawy prawnej, nie wynika z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia, co jest charakterystyczne dla podatku. Podatnik płaci więcej niż powinien nie, dlatego, że jest taki obowiązek ustawowy, ale z innych przyczyn. Przyczyną powstania nadpłaty musi być zawsze przekonanie podatnika, że to co płaci jest realizacją ciążącego na nim obowiązku podatkowego. Jest to jedna z cech charakterystycznych nadpłaty.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 ) i 2) u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 207 ust. 8 pkt 1) u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, (...) instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 u.f.p.).
Decyzja wydana w tym trybie, określająca należność budżetową przypadającą do zwrotu ma charakter deklaratoryjny, ponieważ to podmiot występujący o płatność wykazuje podstawy obliczenia i przyznania płatności, organ zaś uprawniony jest do ich weryfikacji. Obowiązek zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej wynika z mocy prawa (podlegają zwrotowi, ponieważ są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości). Należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6) u.f.p.).
Według art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty. Jest to tak zwane, efektywne wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, jeden ze sposobów zakończenia stosunku prawnopodatkowego pomiędzy podatnikiem, a organem podatkowym (Państwem) sposobem określonym w ustawowym katalogu zamkniętym, zobowiązanie podatkowe wygasa zawsze tylko raz.
Wezwanie do zwrotu środków (art. 207 ust. 8 pkt 1) u.f.p.) określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, to tym samym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna. Obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Decyzja określająca kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa.
Skoro należności z tytułu zwrotu środków, nie są należnościami podatkowymi, tylko innego rodzaju świadczeniem publicznoprawnym o charakterze zwrotnym, które nie nosi cech zobowiązania w ujęciu cywilistycznym, to nadpłata ma miejsce wówczas, kiedy beneficjent w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. zwróci środki w wysokości większej, niż tej wynikającej z wezwania instytucji lub też zwróci środki, które zwrotowi w ogóle nie podlegały.
Wezwanie do zwrotu środków określało kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zobowiązanie to wygasło w całości wskutek zapłaty w ustawowym terminie. Tak określona kwota miała podstawę prawną, ponieważ wynikała z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia. Beneficjent zapłacił, tyle ile powinien realizując ciążące na nim zobowiązanie do zwrotu środków. Brak było podstaw do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, ponieważ dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.
Granice sprawy podatkowej, w której odpowiednio miały zastosowanie również przepisy Działu III Rozdziału 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa zostały wytyczone wnioskiem strony złożonym w trybie art. 75 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa o stwierdzenie nadpłaty podatku, podatnik domaga się stwierdzenia nadpłaty kwestionując zarówno należność zapłaconego podatku (art. 72 § 1 pkt 1 O.p.), jak i wysokość pobranego podatku (art. 75 § 1 O.p.). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 O.p. na wniosek podatnika i toczyło się w trybie uregulowanym przepisami Działu III Rozdział 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa, a nie w trybie Działu IV Postępowanie podatkowe. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy powstała nadpłata podatku, o jakiej mowa w art. 72 § 1 pkt 1) O.p., w tym wypadku ustalenie, czy właściwa instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie prawidłowo stwierdziła istnienie okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., oraz czy zasadnie wezwała beneficjenta w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwą instytucję, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur (...), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez właściwą instytucję w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. w sprawie w przedmiocie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków. O wszczęciu takiego postępowania z urzędu beneficjent zostaje zawiadomiony w trybie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 67 ust. u.f.p., do spraw dotyczących zwrotu należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawowym warunkiem wszczęcia postępowania z urzędu jest bezskuteczny upływ 14 dniowego terminu od dnia doręczenia wezwania do zwrotu środków. Zwrot środków w terminie powoduje, że organ administracji publicznej nie może już wydać decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, ponieważ nie istnieje już przedmiot postępowania. Zobowiązanie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków i od tych należności wygasło przez zapłatę.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).