I GSK 1741/18

I GSK 1741/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kowalik-Grzanka /sprawozdawca/
Hanna Kamińska /przewodniczący/
Zofia Borowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1741/19 - Wyrok NSA z 2019-11-22
I SA/Go 29/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-05-16
V SA/Wa 4820/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-06-01
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4820/15 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4820/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1320) – dalej jako: "p.p.s.a.", oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 9 listopada 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z dnia 15 maja 2014 r. skarżący wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2014 r., deklarując między innymi działkę rolną o identyfikatorze "A" o powierzchni [...] ha i działkę rolną o identyfikatorze "C" o powierzchni [...] ha.
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową na 2014 r. pomniejszoną o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, polegające na tym, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności ONW ([...]ha) jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na rok 2014 ([...]ha).
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w oparciu o system informacji geograficznej oraz na podstawie oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy z dnia 27 lipca 2015 r., z których wynikało, że działka ewidencyjna o numerze [...] posiada powierzchnię stwierdzoną [...] ha wobec deklarowanej powierzchni [...] ha, zaś działka ewidencyjna o numerze [...] posiada powierzchnię stwierdzoną [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych powierzchni z płatności wyniosła 0,81 ha, co stanowi [...] różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Z przeprowadzonych czynności związanych z weryfikacją powierzchni PEG w terenie została sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdzająca dane pozyskane w terenie oraz wykonany został szkic, na którym oznaczono miejsce wykonania poszczególnych zdjęć. Wyniki przeprowadzonej weryfikacji zostały ustalone w raporcie z weryfikacji w terenie powierzchni PEG. Weryfikacja w terenie powierzchni PEG, mimo, że przeprowadzona w lipcu 2015 r. ma zastosowanie do ustalenia stanu faktycznego dla roku składania wniosku tj. 2014, gdyż wskazane tam wykluczenia (zadrzewienie, zakrzaczenie, droga) wskazuje, że istniały również w roku 2014.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że rolnik podważający ustalenia organów ARiMR zobligowany jest przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, albowiem to on z tych kwestionowanych okoliczności chce wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Skoro więc wbrew obowiązkowi z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich" nie przedstawia takich dowodów, to tym samym nie ma żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w tym zakresie. Argumentacja skarżącego kwestionująca poczynione ustalenia organów, niepoparta materiałem dowodowym, jest niewystarczająca do podważenia dowodów przedstawionych przez organy.
[...] zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2014 r. w pomniejszonej wysokości.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, rozpatrując wniosek powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności ustalił w oparciu o system informacji geograficznej oraz na podstawie oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy z dnia 27 lipca 2015 r., w wyniku, której stwierdzono opisane w decyzji nieprawidłowości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń. Z porównania sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym wynika, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości, wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz powołał odczyty ortofotomap właściwych dla przedmiotowych działek. Organ wskazał również szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał, że łączna powierzchnia wykluczonych powierzchni z płatności wyniosła [...] ha, co stanowi [...] różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną.
Sąd pierwszej instancji wskazując na szczególny charakter postępowania toczącego się w sprawach o przyznanie płatności, powołał się na treść art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich". Z regulacji tych wynika, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że jest to szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.
Sąd pierwszej instancji zwrócił nadto uwagę na szczególne znaczenie dowodowe raportu z czynności kontrolnych w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu o wadze tego dokumentu świadczy fakt, że czynności te mogą przeprowadzać tylko określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania czynności kontrolnych przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe uwagi odnoszą się również do ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomap, ponieważ ten sposób prowadzenia kontroli i pomiaru jest prawnie uzasadniony. Podkreślić należy, że nie chodzi o pomiar działek ewidencyjnych tylko o pomiar działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo w okresie, którego pomoc dotyczy. Skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej przy wykorzystaniu ortofotomap jest wystarczające. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], który zaskarżył go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
1. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez błędne przyjęcie iż zaskarżona decyzja nie narusza w/w przepisu,
2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego,
3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek dla wydania przedmiotowej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W kontrolowanej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania bowiem do kontroli subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną oceną stanu faktycznego oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek dla wydania przedmiotowej decyzji. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy powiązać go z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Rozwinięcie ww. zarzutów, a sformułowanych w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w zaakceptowaniu braku należytej staranności w poczynionych przez organ ustaleniach i oparciu ich na podstawie ortofotomap, które nie są w stanie określić, jaki jest rzeczywisty obszar działek użytkowanych rolniczo.
Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawa o płatnościach bezpośrednich w art. 3 ust. 2 ma regulacje odmienne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I. Zgodnie, bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 tej ustawy stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich ograniczył też stosowanie zasady informowania stron przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Co też istotne w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nałożono na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Z powyższych rozważań wynika, że to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu orzekającego nie można się zgodzić z zarzutami, że Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organ obowiązku określonego przepisami art. 7 i art. 8 k.p.a.
Wyjaśnić należy, że przywoływane przez autora skargi na poparcie swej argumentacji poglądy zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 455/13, nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie, albowiem zapadły one w sprawach dotyczących odpowiednio odmowy przyznania odszkodowania za grunt oraz zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, a zatem w sprawach, w których w pełni obowiązują zasady postępowania wyjaśniającego obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Reasumując, Sąd I instancji w sposób właściwy dokonał kontroli zaskarżonych decyzji, poprzez zaakceptowanie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Sąd ten słusznie, zdaniem NSA, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów w zakresie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności opierając je na systemie informacji geograficznej oraz na podstawie oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego kasacyjnie.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, a opartego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1).
Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:
1) (uchylony),
2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,
3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa)
- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (ust. 2).
Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, podobnie jak organy obu instancji, spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania jednolitej płatności obszarowej, jak również okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie tej płatności. Sporną w sprawie była wysokość przyznanej płatności i zasadność jej pomniejszenia w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 i 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu (450 zł.), który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.