I GSK 1735/22

I GSK 1735/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 34/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 627
art. 20 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 135, art. 151, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 34/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. nr 1038/16/18/2021 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 34/22 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (dalej zwanej: skarżącą spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 5 listopada 2021 r. nr 1038/16/18/2021 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018.
W skardze kasacyjnej spółka reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627, ze zm.; dalej zwanej: ustawą PROW) przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie niezasadnego przyjęcia, że rzekomo: "art. 20 ust. 4 ustawy PROW (...) w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych" (str. 23) i uznania zarzutu sformułowanego w skardze za niezasadny i to w sytuacji gdy przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW ewidentnie i rażąco narusza:
- art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. poz. 347, str. 549, ze zm.) w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.),
- ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji,
- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, ze zm.; dalej zwanej: Konstytucją RP) zasadę równości wobec prawa,
co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest wskazanych wyżej art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013;
2) art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia nr 1305/2013, przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie dodatkowego, niewystępującego w prawie wspólnotowym wymogu kwalifikowalności, za który uznać należy żądanie przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności oraz treść art. 72 ust. 1 lit c rozporządzenia 1306/2013 prowadzą jednoznacznie do wniosku, że w rzeczywistości pewien zakres swobody należy odnosić wyłącznie do możliwości żądania od rolnika przedstawienia przez niego ewentualnie wyłącznie dodatkowych informacji;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.) w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:
- organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeni;
- Sąd pierwszej instancji do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych,
co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 20 ust. 4 ustawy PROW i oddaleniem skargi;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a., i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy PROW, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy decyzja organu II instancji utrzymywała w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji, w której sentencji zaniechano zawarcia rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części płatności w ramach Pakietu: 1 i Wariantu 4.8, wobec czego osnowa decyzji sformułowana została w taki sposób, że strona zmuszona była do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia co narusza ogólną zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i jako takie jest ewidentnie wadliwe;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie:
- I.a. skargi – w zakresie dyskryminującego charakteru regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW pomiędzy rolnikami;
- IV. 1. skargi – w zakresie niezasadnego oparcia decyzji organu II instancji o niemający w tej sprawie zastosowania wyrok TSUE z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin;
- IV. 3. skargi – w zakresie niezasadnego oparcia decyzji organu II instancji o wyroki NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3032/18, oraz z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20;
co skutkowało tym, że Sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji, czego ją pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które, w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania;
4) art. 151 w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:
"Czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności."
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści;
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
"Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji",
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym.
Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu:
1. "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych usta", na potwierdzenie faktu:
a) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
b) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności – za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
c) występowania sprzeczności regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym;
d) dokonania przez organy obu instancji błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania;
2. Pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kpk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli zamieszczonego na str. 47 do 54 "Informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli nr LBY-4101-18- 00/2013, Nr ewid. 187/2013/P/13/138/LBY "OCHRONA GRUNTÓW ROLNYCH SKARBU PAŃSTWA PRZED NIEUPRAWNIONYM WYKORZYSTYWANIEM" na potwierdzenie faktu:
a) występowania ewidentnej sprzeczności regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym;
b) zasadności wystąpienia w toku niniejszego postępowania z pytaniem prejudycjalnym do TSUE o treści wskazanej poniżej w części skargi kasacyjnej poświęconej wnioskom;
c) występowania – w okresie przed wprowadzeniem art. 20 ust. 4 ustawy PROW – w przepisach krajowych regulacji prawnych, które uniemożliwiały przyznawanie płatności rolnikom faktycznie nieprowadzącym działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych do płatności, co potwierdza, że rzeczywistym powodem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego tego przepisu było spowodowanie zdania przez rolników użytkowanej przez nich państwowej ziemi przez pozbawienie ich przysługujących płatności;
a także na potwierdzenie faktu, że:
d) wyrok TSUE ws. Luigi Pontini nie potwierdza możliwości wprowadzenia w przepisach krajowych uregulowań uzależniających przyznanie płatności od posiadania ważnego tytułu prawnego do gruntów;
e) ustawodawca krajowy nie ma żadnej legitymacji, aby swobodnie kształtować rozwiązania prawne w zakresie posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w celu uzyskania płatności;
f) wprowadzenie wymogu takiego jak wskazany w art. 20 ust. 4 ustawy PROW należy bezsprzecznie uznać za wprowadzenie dodatkowego i niewystępującego w prawie wspólnotowym kryterium kwalifikowalności;
g) wprowadzenie wymogu takiego jak wskazany w art. 20 ust. 4 ustawy PROW należy bezsprzecznie uznać za niezgodne z przepisami i zasadami prawa Unii Europejskiej;
h) stosowanie wymogu takiego jak wskazany w art. 20 ust. 4 ustawy PROW jedynie do rolników gospodarujących na gruntach ZWRSP i jednocześnie niestosowanie go do rolników gospodarujących na gruntach prywatnych powoduje ewidentną nierówność w traktowaniu rolników gospodarujących na gruntach prywatnych;
i) w ocenie Ministra próba uzależnienia przyznania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów mogłaby zostać uznana za niedopuszczalne uzupełnienie przepisów Unii Europejskiej albo naruszenie zakazu dokonywania przez państwa członkowskie "wiążącej wykładni" rozporządzenia wspólnotowego;
j) stosowanie przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW wywołuje skutek sprzeczny z założonym przez Prawodawcę Wspólnotowego,
ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) wydanie przez NSA postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:
"Czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW na lata 2014-2020 jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach,
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności";
2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższego pytania prawnego;
3) wydanie przez NSA postanowienia o skierowaniu do TSUE na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
"Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań";
4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. art. 193 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego.
Dyrektor Wielkopolskiego ARiMR w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie – z perspektywy procesowej i materialnoprawnej – jest interpretacja, a co za tym idzie zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 – 12 – podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18; 24 września 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20; 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 150/22; 4 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1253/19 oraz 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I GSK 1817/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 ww. płatność do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, przysługuje rolnikowi, który ma do niego tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3032/18 takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).
Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, kosztem ogółu obywateli.
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 3 § 1, art. 135, art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a., art. 267 oraz art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Organy, a w ślad za nimi Sąd Wojewódzki zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc – z perspektywy normatywnej – ww. działki zostały wykluczone z płatności.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny (por. m. in. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. akt P 24/07).
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.
NSA stwierdza także, że WSA prawidłowo ocenił, że decyzje organów ARiMR zostały wydane zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W sentencji decyzji I instancji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych pakietów oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Zatem rozstrzygnięcie decyzji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. W decyzji szczegółowo wyjaśniono, jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania w pakiecie. Decyzja organu I instancji nie nakłada na skarżącą żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznaje płatność do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria.
Dodatkowo NSA wskazuje, że reprezentowany przez organy pogląd, co do konieczności posiadania tytuły prawnego do gruntów Skarbu Państwa, w przypadku wnioskowania o płatności, zyskał aprobatę w piśmiennictwie (p. B. Włodarczyk, Posiadanie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa jako warunek przyznania płatności bezpośrednich. Glosa aprobująca do wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3032/18, p. system LEX).
Ponadto zaznaczyć należy, że pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. oraz Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).