I GSK 1735/20

I GSK 1735/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 1276/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-06-30
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1167
art. 23 ust. 5
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1276/19 w sprawie ze skargi T. R. na czynność Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od T. R. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. I SA/Kr 1276/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA w Krakowie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. R. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na czynność Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
W stanie faktycznym sprawy skarżący w dniu [...] marca 2019 r. wystąpił o udzielenie mu wsparcia, w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014-2020, na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1167; dalej zwana ustawą o rozwoju lokalnym).
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ poinformował skarżącego, że w związku ze zmianą przepisów dotyczących danych osobowych wniosek zawiera braki i oczywiste omyłki, szczegółowo wymienione w załączniku nr 1 do tego pisma i jednocześnie wezwał skarżącego do usunięcia tych braków i poprawienia oczywistych omyłek we wniosku "z powołaniem się na znak sprawy" na wskazany w piśmie adres.
W treści wezwania do usunięcia braków wniosku/poprawienia jego oczywistych omyłek w terminie 7 dni znalazło się stwierdzenie zgodnie z którym niezastosowanie się do przedmiotowego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W załączniku dołączonym do wezwania znalazło się stwierdzenie (str. 2/18 in fine) zgodnie z którym "W przypadku gdy nie zostaną spełnione warunki przyznania pomocy, nastąpi odmowa przyznania pomocy".
W końcowej części pisma (wezwania) organ wskazał, że stosownie do § 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 664; dalej zwanego rozporządzeniem w sprawie warunków przyznania pomocy), do "obliczania i oznaczania terminów związanych z wykonywaniem czynności w toku postępowania w sprawie o przyznanie pomocy dokonuje się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm., dalej zwanej K.c.) dotyczącymi terminów. Termin usunięcia braków/poprawienia oczywistych omyłek/złożenia wyjaśnień uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188, ze zm. dalej zwana Prawem pocztowym) przesyłką rejestrowaną albo pismo złożono w polskim urzędzie konsularnym".
Powyższe pismo nie zostało doręczone bezpośrednio skarżącemu. Po raz pierwszy było awizowane w dniu 22 lipca 2019 r., zatem skutek doręczenia nastąpił w dniu 5 sierpnia 2019 r., a siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków i sprostowania omyłek upływał w dniu 12 sierpnia 2019 r.
W dniu 12 sierpnia 2019 r. skarżący nadał pismo będące odpowiedzią na pismo z dnia [...] lipca 2019 r., listem zwykłym, nierejestrowanym. Pismo wpłynęło do organu 26 sierpnia 2019 r.
Pismem z dnia 10 września 2019 r. Zarząd Województwa Małopolskiego poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do § 37 ww. rozporządzenia, obliczania i oznaczania terminów związanych z wykonywaniem czynności w toku postępowania w sprawie o przyznanie pomocy dokonuje się zgodnie z przepisami K.c. dotyczącymi terminów. Termin usunięcia braków/poprawienia oczywistych omyłek/ złożenia wyjaśnień/ uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, przesyłką rejestrowaną albo pismo złożono w polskim urzędzie konsularnym.
W związku z tym, iż przesyłka zawierająca uzupełnienie braków została nadana niezgodnie z przepisami prawa, skutkuje to brakiem możliwości stwierdzenia, czy termin usunięcia braków lub poprawienia oczywistych omyłek wskazanych w piśmie z dnia 18 lipca 2019 r. został zachowany.
W związku z powyższym, zgodnie z art. 23 ust. 5 ww. ustawy o rozwoju lokalnym Zarząd Województwa Małopolskiego pozostawił wniosek bez rozpatrzenia.
WSA w Krakowie po rozpatrzeniu skargi na czynność Zarządu Województwa Małopolskiego, stwierdził bezskuteczność tej czynności.
Na wstępie swych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że działanie Zarządu Województwa Małopolskiego w rozpatrywanej sprawie należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej.
WSA w Krakowie stanął na stanowisku, że Zarząd Województwa Małopolskiego w rozpatrywanej sprawie działał w procedurze typowo nadzorczej, określonej w art. 23 ustawy o rozwoju lokalnym, w trakcie której dokonuje weryfikacji rozstrzygnięć lokalnej grupy działania, w sprawie przyznania pomocy. To właśnie L. G. D. S. D. K. z siedzibą w Z. (dalej: LGD) poinformowała skarżącego, pismem z dnia [...] lutego 2019 r., że podjęła decyzję o wybraniu operacji skarżącego do finansowania w ramach realizacji lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność w ramach poddziałania "wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020, nabór 1/2019. Zatem LDG stwierdziło, że wniosek spełnia kryteria przyznania pomocy (formalne i merytoryczne), czyli skarżący nabył uprawnienie do uzyskania pomocy. Z kolei czynność Zarządu Województwa Małopolskiego pozbawiła skarżącego możliwości uzyskania pomocy, zatem nie ma najmniejszej wątpliwości, że tego rodzaju czynność, jako czynność ingerująca bezpośrednio w uprawnienia skarżącego, w świetle tego co powyżej Sąd wskazał, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Sąd nie miał wątpliwości, że z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony z przyczyn formalnych. Analiza przepisów dotyczących udzielania wsparcia wskazuje, że w innych przypadkach odmowy przyznania pomocy, każdorazowo ustawodawca wprost przyznał możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego odmownego rozstrzygnięcia podmiotu decydującego o przyznaniu pomocy. Przykładowo, na rozstrzygnięcie zarządu działającego w procedurze wynikającej z art. 23 ustawy o rozwoju lokalnym, odmawiające przyznania pomocy z powodów merytorycznych (nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI), przysługuje skarga na podstawie przepisu art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U z 2018 r. poz.627 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia formalnego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Małopolskiego do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego skarżącemu przez Konstytucję RP prawa do sądu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że czynność Zarządu Województwa Małopolskiego w sposób oczywisty narusza przepis art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, który był podstawą prawną rozstrzygnięcia Zarządu. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Dokonując wykładni przepisu art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, Sąd stwierdził, że stanowi on samodzielną podstawę prawną do wezwania podmiotu ubiegającego się o wsparcie, po przekazaniu przez LGD (zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym) wniosków o udzielenie wsparcia dotyczące wybranych operacji wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie wyboru operacji, w celu dokonania oceny, czy operacja spełnia warunki udzielenia wsparcia. Literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zarząd województwa jest zobowiązany wezwać podmiot ubiegający się o wsparcie (z zastrzeżeniem ust. 6), jeżeli stwierdzi, że wniosek zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki. Przepis ten jest również samodzielną podstawą do wydania formalnego rozstrzygnięcia jakim jest czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ta ostatnia możliwość zachodzi w sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o wsparcie nie dochowa terminu wyznaczonego przez organ w wezwaniu.
WSA w Krakowie stwierdził, że w sprawie nie ma najmniejszej wątpliwości, że termin został dochowany, gdyż przesyłka została nadana dniu 12 sierpnia 2019 r., to jest w ostatnim dniu 7-dniowego terminu liczonego od dnia następnego po dniu doręczenia przesyłki tj. 5 sierpnia 2019 r., zatem już tylko z tego powodu czynność organu musi zostać uznana jako bezskuteczna przez Sąd, gdyż Zarząd Województwa dokonał błędnych ustaleń faktycznych.
Odrębną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest natomiast okoliczność niewysłania przez skarżącego przesyłki zawierającej odpowiedź na wezwanie z dnia 18 lipca 2019 r., jako przesyłki rejestrowanej zgodnie z wymogiem § 37 ust. 2 rozporządzenia.
Dokonując wykładni przepisu § 37 ust. 2 rozporządzenia uwzględnieniem przywołanych przepisów Prawa pocztowego (art. 3 pkt 13, pkt 8 i pkt 23 oraz art. 15 ust. 1) Sąd wskazał, że nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przed upływem terminu do dokonania określonej czynności, ma taki skutek, że termin do dokonania tej czynności uważa się za zachowany. Okoliczność, czy nadano przesyłkę jako przesyłkę nierejestrowaną tj. przesyłkę listową nadaną i doręczoną bez pokwitowania (potocznie zwaną zwykłą), czy przesyłkę rejestrowaną, dla dochowania terminu w ocenie Sądu nie ma znaczenia. Wymóg nadania przesyłki jako przesyłki rejestrowanej, przewidziany w § 37 ust. 2 rozporządzenia, należy odczytywać jako gwarancję dla nadawcy, że będzie posiadał dowód nadania przesyłki przed upływem terminu. Nadając pismo przesyłką nierejestrowaną, nadawca przyjmuje na siebie ryzyko niemożności skutecznego wykazania nie tylko samego nadania przesyłki, ale również faktycznej daty nadania. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku jedynie umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Dowód ten z chwilą otrzymania przesyłki jest w posiadaniu jej adresata.
Sąd I instancji podkreślił, że analiza procesu legislacyjnego wskazuje, że wymóg powyższy został wprowadzony bez wnikliwej analizy i wskazania przyczyn (celu), dlaczego jedynie w postępowaniu o przyznanie dofinansowania pisma należy nadawać przesyłkami rejestrowanymi.
Odczytanie tego wymogu jako przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, tak jak uczynił Zarząd Województwa Małopolskiego, zdaniem Sądu, jest całkowicie bezzasadne. Według Sądu tylko przedstawiona powyżej wykładnia tego wymogu, jest dopuszczalna, gdyż nie rodzi negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy w sytuacji, gdy przesyłkę nadano jako przesyłkę zwykłą. Inna interpretacja nakładałaby de facto na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowy, ponad nadmiarowy warunek, nie mający rzeczowego uzasadnienia.
W rozpatrywanej sprawie co do faktu nadania jak i daty nadania takiej (nierejestrowanej) przesyłki nie ma wątpliwości. Jak już Sąd wskazał powyżej, w aktach sprawy znajduje się kserokopia koperty, w której znajdowały się dokumenty związane z uzupełnieniem wniosku. Stempel pocztowy placówki Poczty Polskiej S.A. na kopercie odciśnięty jest czytelnie, zatem nie ma najmniejszych wątpliwości, że za datę złożenia uzupełnień do wniosku należy przyjąć datę wynikającą z odcisku stempla pocztowego zamieszczonego na kopercie.
Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, że przesyłka zwykła dotarła do organu dopiero 26 sierpnia 2019 r. Skarżący w żadnym wypadku nie może ponosić konsekwencji opieszałego działania operatora wyznaczonego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2020 r. wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego, zaskarżając go w całości.
Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie w której pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia doszło do wydania zaskarżalnego "innego aktu lub czynności" i stwierdzenie bezskuteczności tego aktu lub czynności, gdy organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia co mogło by ewentualnie skutkować popadnięciem przez organ w bezczynność, a zatem wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego bezskuteczność de facto nieistniejącego "innego aktu lub czynności";
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 23 ust. 5 o rozwoju lokalnym w związku z § 37 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków przyznania pomocy (rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020) i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie - wbrew jasnemu brzmieniu przepisu - że wystarczające dla zachowania terminu dokonania uzupełnień/wyjaśnień do wniosku jest nadanie ich w ostatnim dniu terminu przesyłką zwykłą, a nie rejestrowaną i wskutek tego nieoddalanie skargi mimo jej bezzasadności.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sądowoadministracyjna kontrola bezczynności organu zapewnia stronie taki sam poziom ochrony prawnej jak skarga na "inny akt lub czynność". Tym samym cała argumentacja dotycząca braku ochrony prawnej dla wnioskodawcy jest zupełnie chybiona. Co więcej, to skarga na bezczynność nie jest limitowana żadnym terminem, co wynika z faktu, że stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania (por. stanowisko RPO w uzasadnieniu powoływanej uchwały NSA), a zatem to właśnie ta droga daje stronie, przynajmniej pod pewnym względem, łatwiejszą drogę do obrony swoich praw, niż ma to miejsce dla "innych aktów lub czynności".
W przedmiocie drugiego z zarzutów organ podkreślił, że trudno jest dostrzec związek przytoczonych przepisów Prawa pocztowego z kwestią złożenia uzupełnień/wyjaśnień w niniejszej sprawie. Przepis § 37 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków przyznania pomocy nie wskazuje, iż dla zachowania terminu konieczne jest zawarcie jakiejkolwiek umowy o świadczenie usługi pocztowej (w tym przypadku na przesłanie wyjaśnień uzupełnień), ale że do zachowania terminu wystarcza wyłącznie to, że przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego (i tylko taką) albo złożone w polskim urzędzie konsularnym.
Zarząd Województwa Małopolskiego zauważył, że w kwestii proceduralnej - jak w niniejszej sprawie - istnieje prymat dyrektyw wykładni językowej w odniesieniu do pozostałych metod wykładni, w tym wykładni systemowej i wykładni historycznej lub celowościowej. Powyższe nieuchronnie prowadzi do wniosku, że skoro brzmienie przepisu jest absolutnie precyzyjne (na coraz rzadziej spotykaną skalę), to stosowanie innych metod wykładni jest nieuprawnione.
Poza tym brak uzasadnienia projektu aktu prawnego może utrudniać niektóre metody wykładni, ale sam przez się nie może być podstawą do odstąpienia od prymatu wykładni językowej, zwłaszcza gdy przepis jest jasny, a wykładnia dokonana przez Sąd jest w zasadzie contra legem.
Wnioskodawca, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych oraz wyjaśnienie zawartych w nich stwierdzeń.
W przypadku zarzutów o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać nie tylko konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ sformułował dwa zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, uchybienie którym miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z taka postacią zarzutów kasacyjnych, a także ich treścią, w pierwszej kolejności odnieść się należy do pierwszego z zarzutów procesowych, oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1), dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, który jest najdalej idący, jako że kwestionuje istnienie w obrocie prawnym czynności, do której zgodności z prawem ustosunkował się Sąd I instancji.
Poprzez ten zarzut organ bowiem podniósł uchybienie przez WSA w Krakowie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie w której pozostawiono wniosek skarżącego o przyznanie mu wsparcia, bez rozpatrzenia doszło do wydania zaskarżalnego "innego aktu lub czynności" i stwierdzenie bezskuteczności tego aktu lub czynności, gdy organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia co mogło by ewentualnie skutkować popadnięciem przez organ w bezczynność, a zatem wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego bezskuteczność de facto nieistniejącego "innego aktu lub czynności.
Innymi słowy skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że ten niezasadnie dokonał kontroli, a następnie stwierdził bezskuteczność aktu lub czynności, który w rzeczywistości nie istnieje. Jego bowiem zdaniem, nawet gdyby przyjąć, że nieuzasadnienie nie nadano wnioskowi skarżącego dalszego biegu, z czym organ się nie zgadza, to wnioskodawca mógł wnieść do Sądu skargę na bezczynność, a nie skargę na czynność lub akt, będącą następstwem nieuzupełnienia w terminie wezwania, o którym mowa w art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym.
Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Z treści zacytowanego wyżej przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że może on stanowić podstawę do wezwania o uzupełnienie, poprawienie wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jedynie w przypadku określonej kategorii braków. W oparciu o jego zapisy można bowiem wzywać o uzupełnienie wniosku niekompletnego, poprawienie wniosku dotkniętego oczywistymi omyłkami, jak również poprawienie wniosku, który nie został prawidłowo wypełniony. Tak więc skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym może służyć uzupełnieniu wad i braków wniosku o jednoznacznie formalnym charakterze. Nie można w ten sposób procedować w kierunku eliminowania innego rodzaju nieprawidłowości wniosków, czy też modyfikowania jego treści, mającego charakter merytoryczny, a przez to nie pozostających bez wpływu na merytoryczną zasadność wniosku.
W niniejszym przypadku Zarząd Województwa Małopolskiego wezwał skarżącego do poprawienia/uzupełnienia wniosku, powołując się jako podstawę prawną wezwania właśnie w art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym. Jednocześnie w zakresie rodzaju objętych wezwaniem uzupełnień i korekt treści wniosku odesłał do obszernego załącznika, bez wyraźnego i jednoznacznego wskazania w treści wezwania konkretnych elementów wniosku, wymagających zmiany czy korekty.
W tym miejscu zauważyć należy, że w treści tego załącznika zawarte zostało stwierdzenie, że gdy nie zostaną spełnione warunki przyznania pomocy, nastąpi odmowa przyznania pomocy.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że charakter wezwania, o którym wyżej mowa, nie jest jasny. Można w nim bowiem dostrzec różne elementy, zarówno mogące pozostawać w związku z brakami natury formalnej, jak również takimi, które mogą odnosić się do kwestii merytorycznych. Np. w pkt 36 załącznika wezwano skarżącego do ponownego przeliczenia wskaźnika NPV.
W tym kontekście stwierdzić więc należy, że charakter skierowanego do wnioskodawcy wezwania jest wieloznaczny.
Sąd I instancji nie odniósł się do tego rodzaju okoliczności przyjmując, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, na który to przepis powołał się organ, stanowi czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na którą to przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że aby udzielić odpowiedzi na pytania czy pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, na gruncie przedmiotowej sprawy, stanowiło czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy czy rodzaj braków oraz omyłek, o których uzupełnienie czy też poprawienie organ wezwał skarżącego był tego rodzaju, że uprawniał do zastosowania trybu wezwania z art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym. Jeżeli bowiem mieścił się on w ramach braków i uchybień o charakterze formalnym, to zastosowanie tego trybu było dopuszczalne. W związku z tym pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia należało potraktować analogicznie, jak pozostawienie bez rozpatrzenia podania na gruncie K.p.a. Jeżeli natomiast wezwanie zmierzało do innego rodzaju zmiany wniosku, np. w kierunku jego modyfikacji, w zakresie odnoszących się do niego wymogów merytorycznych, to brak było podstaw do zastosowania tego trybu. W związku z tym pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z tego właśnie względu, wiązałoby się w istocie z jego negatywnym załatwieniem, zamykającym drogę skarżącemu do uzyskania wsparcia, wobec czego przyjęcie że stanowiłoby to czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., znajdowałoby uzasadnione podstawy.
W tym miejscu zauważyć należy, że na gruncie regulacji K.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż stosowanie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, a jego treść nie może też być wykładana szeroko. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 64., a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 stycznia 1996 r., sygn, I SA 1473/94, LEX nr 30043, a także wyrok NSA z 30.09.1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727).
Wprawdzie organ w niniejszej sprawie nie procedował na podstawie regulacji K.p.a., niemniej jednak powołanie się, w drodze analogii, na wypracowanie na jego gruncie rozwiązania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest jak najbardziej uzasadnione.
Tak więc w ponownie przeprowadzonym postępowaniu WSA w Krakowie w pierwszej kolejności odniesienie się do rodzaju i charakteru braków i omyłek, do uzupełnienia czy też poprawienia których skarżący został wezwany. Następnie, mając na uwadze ich istotę, z uwzględnieniem wyżej przedstawionych wywodów rozstrzygnie czy ich wyeliminowanie mogło nastąpić w trybie art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym. Dopiero wówczas orzeknie czy pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżącego stanowiło czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czy też było wyrazem bezczynności organu, a także zdecyduje co w istocie było przedmiotem wniesionej do niego skargi.
W związku z powyższym uznać należy, że pierwszy z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w związku z koniecznością rozstrzygniecie kwestii związanych z przedmiotem skargi przedwczesnym byłoby zajmowanie stanowiska co do drugiego z podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów, dotyczącego kwestii wykładni tych przepisów, które dotyczą bezpośrednio dochowania terminu do wykonania wezwania. Ta materia dotyczy bowiem, generalnie rzecz biorąc, merytorycznego załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie której musi być poprzedzone precyzyjnym określeniem przedmiotu zaskarżenia w sprawie sądowoadministracyjnej.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.
Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu – Zarządu Województwa Małopolskiego kwotę 460 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował stronę na rozprawie (360 zł), a także zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł.