I GSK 1734/22

I GSK 1734/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Izabella Janson
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
III SA/Po 35/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P.-H. "A." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 35/22 w sprawie ze skargi P. P.-H. "A." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. nr 1037/18/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P.-H. "A." Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 35/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. P.-H. "A." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r., nr 1037/18/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci:
1) art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji - która w swej treści jest analogiczna do wynikającej z zakwestionowanego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) - w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia wprost wyłącza stosowanie art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013 do systemu płatności jednolitej obszarowej i uniezależnia przyznanie płatności od spełnienia przez rolnika warunku przedstawienia dowodu posiadania do działki tytułu prawnego, jaki został określony w przepisie art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia i analogicznym do niego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;
2) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie błędnej jego wykładni i całkowicie nieuzasadnionego przyjęcia, że rzekomo wprowadzony w tym przepisie wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu Jest zgodny z przepisami unijnymi oraz, że rzekomo zostało to potwierdzone przez TSUE. W sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw, ponieważ:
- sprzeciwia się temu wprost treść wyroku TSUE ws. Luigi Pontini,
- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza właśnie ogólne zasady prawa Unii Europejskiej: równości, proporcjonalności i konkurencji,
- przepis ten jest ewidentnie sprzeczny z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań,
- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza przepisy wspólnotowe: art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia,
- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza również wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa,
co skutkowało koniecznością pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest art. 36 ust. 2 i ust. 6 oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 lub - w ramach prounijnej wykładni prawa unijnego - zastosowania w jego miejsce art. 7 i 8 ustawy o płatnościach - i uchylenie zaskarżonej decyzji;
3) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., poz. 347, str. 549, ze zm.) przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z możliwością wprowadzenia przez Państwo Członkowskie de facto dodatkowego, niewystępującego w prawie wspólnotowym kryterium kwalifikowalności w postaci tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz brzmienie art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1306/2013 wskazuje jednoznacznie na to, że w rzeczywistości pewien zakres swobody należy interpretować dosłownie i odnosić wyłącznie do możliwości żądania informacji, dokumentów i dowodów, ale nie do rzekomej możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie dodatkowych kryteriów kwalifikowalności;
II. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, a to:
1) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie:
- I. 1 skargi, tj. w zakresie naruszającego przepisy unijne charakteru przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, co miało wpływ na błędne ustalenie przez WSA w Poznaniu, że rzekomo "wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników" (str. 15 uzasadnienia);
- I.2 skargi, tj. w zakresie jednoznacznego wyłączenia w prawie wspólnotowym kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania wsparcia dla rolników w stosunku do płatności jednolitych i nieodniesienie się przez Sąd do tego kluczowego zarzutu, co miało wpływ na błędne ustalenie przez WSA w Poznaniu, że rzekomo przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie jest sprzeczny z przepisami wspólnotowymi;
- I. 3 skargi, tj. w zakresie błędnego rozumienia pojęcia zakresu swobodnego uznania co do żądania dodatkowych dokumentów, dowodów lub informacji, co miało wpływ na błędne utożsamienie tego pojęcia z możliwością żądania dodatkowego wymogu prawnego w postaci przedstawienia tytułu prawnego do działek:
- I.4 skargi, tj. w zakresie zaniechania zastosowana art. 7 i 8 ustawy o płatnościach w myśl zasady prounijnej wykładni prawa krajowego, co miało wpływ na niezasadne zaniechanie zastosowania tych przepisów przez WSA w Poznaniu;
- III skargi, tj. w zakresie całkowicie błędnej wykładni przepisów wspólnotowych oraz wyroku TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C- 375/08 - Luigi Pontini, co skutkowało niezasadnym uznaniem zgodności regulacji przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi i z przytoczonym wyrokiem TSUE, w sytuacji, gdy prawidłowa ich ocena nie dawała ku temu podstaw i prowadziła do wprost odmiennych wniosków;
- V skargi, tj. w zakresie błędnej wykładni treści wyroków przytoczonych w tym zarzucie, co skutkowało, że uznał zgodność przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:
- organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej oraz do dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,
- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych,
co miało wpływ na niezasadne zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i oddalenie skargi;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 11 art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy decyzja organu II instancji utrzymywała w mocy błędną decyzję Kierownika BP ARiMR, w której sentencji wadliwie nie zawarto rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do jednolitej płatności obszarowej, i płatności za zazielenienie, a także zaniechano wskazania w sentencji decyzji przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako podstawy wykluczenia działek z płatności, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności."
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 TFUE przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
- "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. na gruncie prywatnym";
- "Czy przepis art. 21 ust. 1 b w zw. z art. w art. 36 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunek aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";
- "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje"
co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym, przy czym wadliwość odmówienia skierowania przez WSA w Poznaniu pytania prawnego do TSUE przejawia sic również w tym, że na taką decyzję Sadu wpłynęła również bezsprzecznie zaprezentowana w uzasadnieniu całkowicie wadliwa wykładnia wyroku TSUE ws. Luigi Pontini (str. 24 uzasadnienia).
Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi następujących bardzo istotnych dokumentów, tj.:
1. Pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli zamieszczonego na str. 47 do 54 "Informacji o wynikach kontroli NIK nr [...], Nr ewid. [...]"OCHRONA GRUNTOW ROLNYCH SKARBU PAŃSTWA Przed nieuprawnionym wykorzystywaniem" na potwierdzenie faktu:
a) występowania ewidentnej sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym,
b) zasadności wystąpienia w toku niniejszego postępowania z pytaniem prejudycjalnym do TSUE o treści wskazanej poniżej w części skargi kasacyjnej poświęconej wnioskom;
c) występowania w okresie przed wprowadzeniem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - w przepisach krajowych regulacji prawnych, które uniemożliwiały przyznawanie płatności rolnikom faktycznie nieprowadzącym działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych do płatności, co potwierdza, ze rzeczywistym powodem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego tego przepisu było spowodowanie zdania przez rolników użytkowanej przez nich państwowej ziemi przez pozbawienie ich przysługujących płatności;
2. "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw ", na potwierdzenie faktu:
a) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
b) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
c) występowania sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym,
d) dokonania przez WSA w Poznaniu błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania,
ponieważ przeprowadzenie tych dowodów nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.
Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o wydanie przez NSA postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:
"Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności".
2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego.
3) wydanie, przez NSA postanowienia o skierowaniu do TSUE na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
- "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. gruncie prywatnym, a jedynie rolnicy gospodarujący na gruncie wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa";
- "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";
- "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje".
4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. art. 193 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.
Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Zasadniczą osią sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa UE, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA: z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARiMR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08).
Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się, bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje również wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli.
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 i art. 39 i art. 9 rozporządzenia 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2988/95, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP, art. 3 § 1, art. 135m art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 11 art. 104, art. 107 § 1 pkt 4 i 5, i 107 § 3 k.p.a., art. 267 i art. 291 ust. 1 TFUE z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez sąd kasacyjny. (por. m.in. postanowienie TK z 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07).
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 TFUE wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje UE. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.
NSA stwierdza także, że WSA prawidłowo ocenił, że decyzje organów ARiMR zostały wydane zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W sentencji decyzji I instancji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych pakietów oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Zatem rozstrzygnięcie decyzji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostało sformułowane jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. W decyzji szczegółowo wyjaśniono, jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania w pakiecie. Decyzja organu I instancji nie nakłada na skarżącą żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznaje płatność do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria.
Dodatkowo NSA wskazuje, że reprezentowany przez organy pogląd, co do konieczności posiadania tytuły prawnego do gruntów Skarbu Państwa, w przypadku wnioskowania o płatności, zyskał aprobatę w piśmiennictwie (p. B. W., Posiadanie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa jako warunek przyznania płatności bezpośrednich. Glosa aprobująca do wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, p. system LEX).
Ponadto zaznaczyć należy, że pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. oraz Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).