I GSK 1730/22

I GSK 1730/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Rz 247/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-06-21
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 65 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. p. N. N. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 247/22 w sprawie ze skargi P. R. p. N. N. w A. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. R. p. N. N. w A. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 247/22 oddalił skargę A. [...] w [...] (dalej: A., skarżąca, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej: Zarząd, organ) z 15 lutego 2022 r., nr RP-VIII.1511.5.2021.MWK w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. 13 lutego 2018 r. zawarła z Instytucją Pośredniczącą (Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie) umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]Opieki" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Projekt miał być realizowany od 1 stycznia 2018 r. do 31 maja 2020 r., ale na skutek zmian umowy termin ten ostatecznie przedłużono do 31 grudnia 2020 r. Projekt realizowano w ramach działania 8.3 RPO WP - Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych. Celem głównym projektu było zwiększenie dostępności do usług społecznych, w szczególności usług środowiskowych, opiekuńczych, teleopieki i poprawa codziennego funkcjonowania 85 osób starszych/niesamodzielnych zamieszkujących na terenie gminy miejskiej i gminy wiejskiej [...], poprzez utworzenie Dziennego Domu Pomocy.
Cel ten miał zostać zrealizowany przez zwiększenie rodzaju i ilości usług opiekuńczych i środowisk nimi objętych (w tym: 25 nowopowstałych miejsc w domu dziennego pobytu; realizację usług opiekuńczych dla 25 osób; realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla 20 osób; sąsiedzkich usług opiekuńczych dla 15 osób, wprowadzenie usługi teleopieki dla 45 osób). Na realizację projektu przeznaczono 4.683.425,40 zł, które wypłacono w 4 transzach. W związku z wynikłą pandemią Covid-19 i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, Instytucja Pośrednicząca w piśmie z 30 marca 2020 r. wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy poprzez zapewnienie i dowożenie osobom samotnie gospodarującym oraz samotnie mieszkającym w liczbie 35 gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania. Koszty działalności placówek, niezbędne do poniesienia w trakcie nieobecności uczestników projektu w czasie zamknięcia mogły być uznane za kwalifikowalne w ramach realizacji projektu. Koszty takie były rozliczane począwszy od kwietnia 2020 r. 26 maja 2020 r. Instytucja Pośrednicząca skierowała do beneficjentów informację o możliwości wznowienia po 24 maja 2020 r. działalności placówek dziennego pobytu. We wniosku o płatność za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. A. przedstawiła do rozliczenia koszty cateringu z dowozem, w tym za sierpień 2020 r., kiedy placówka ponownie rozpoczęła pełną działalność, ale Instytucja Pośrednicząca uznała, że nie może on zostać zatwierdzony w całości. Od czasu, kiedy usługi w ramach projektu zostały ponownie uruchomione, beneficjent nie mógł już finansować wyżywienia i jego dowozu dla osób korzystających z dziennej placówki oraz z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
Powyższe spowodowało wydanie decyzji przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z 23 listopada 2021 r., którą zobowiązano A. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, w kwocie 11.964,37 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 24 marca 2020 r. do dnia zapłaty. Decyzją Zarządu z 15 lutego 2022 r. utrzymano w mocy ww. decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę A. w pełni akceptując stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wystąpiła szkoda w postaci obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem w kwocie 11.964,37 zł. Wysokość szkody równa jest wysokości środków finansowych pobranych przez skarżącą, które zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i niezgodnie z procedurami. Przy prawidłowym zachowaniu zasad kwalifikowalności wydatków, środki te nie byłyby wypłacone. Zakwestionowane wydatki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny oraz nie były niezbędne do realizacji celu projektu. Wydatki na wyżywienie uczestników były przewidziane tylko w ramach realizacji zadania nr 2 pn. Funkcjonowanie Dziennego Domu Pomocy dla osób starszych/niesamodzielnych, a wydatki na transport dotyczyć miały tylko dowożenia uczestników na zajęcia do i z placówki.
WSA podkreślił, że A. z uwagi na wystąpienie pandemii i zamknięcia placówki, w celu złagodzenia skutków epidemii dla podopiecznych, działał w ramach zadań zastępczych, w oparciu o zgodę udzieloną przez Instytucję Pośredniczącą i jedynie w tym okresie mogła rozliczyć te wydatki jako koszty kwalifikowalne. Prawidłowe jest stanowisko organu, że odstępstwa wydane zostały na okres tego wymagający. Stanowiły formę usługi dodatkowej, poza zapisami projektowymi, mającymi łagodzić skutki epidemii dla podopiecznych placówek. Powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie był równoznaczny z zaprzestaniem wykonywania zadań zastępczych. A. powinna zatem po powrocie do świadczenia wszystkich usług opiekuńczych zaprzestać dowozu cateringu dla osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. W momencie powrotu do pełnej działalności ośrodka zostały uruchomione ponownie wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, w tym również zadanie dotyczące usług opiekuńczych, w ramach których mieściły się również czynności związane z dostarczaniem produktów żywnościowych podopiecznym. Dowożenie wyżywienia było dublowaniem usługi świadczonej już przez opiekunów usługi w ramach realizacji usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz sąsiedzkich usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania uczestnika, za które otrzymali oni wynagrodzenie. Zatem od początku sierpnia 2020 r. były to zadania wykonywane podwójnie. Środki były zatem wydatkowane nieracjonalnie i nieefektywnie. Skarżąca wypłaciła bowiem całość wynagrodzenia dla opiekunów, których zakres usługi opiekuńczej, specjalistycznej usługi opiekuńczej oraz sąsiedzkiej usługi opiekuńczej obejmował m.in. dostarczenie, bądź przygotowanie posiłku. Po uruchomieniu placówki i powrocie do realizacji usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz sąsiedzkiej usługi opiekuńczej zgodnie z założeniami projektu, wydatkowanie środków na catering i jego dowóz dla osób spoza grona korzystających z dziennego domu pomocy, tj. 25 osób wskazanych we wniosku o dofinansowanie, było niezgodne z przeznaczeniem określonym w projekcie i umowie o dofinansowanie.
WSA uznał za prawidłowe organu, że zgoda udzielona 30 marca 2020 r. nie stanowiła zmiany umowy. Jedyną bowiem możliwą formą zmiany umowy było podpisanie aneksu, zgodnie z § 13 umowy. Ponadto za niezasadne uznał stanowisko skarżącej, że w ramach udzielonej zgody miała ona "luz decyzyjny" odnośnie możliwości kontynuowania zadań zastępczych. Wprawdzie zgoda z 30 marca 2020 r. nie zawierała ograniczenia czasowego, ale skarżąca powinna zdawać sobie sprawę z tego, że określenie terminu obowiązywania wprowadzonych rozwiązań tymczasowych nie było możliwe i okresu tego nie był w stanie określić także on sam. Wręcz przeciwnie skoro odstępstwa od realizacji projektu zostały wydane w związku z wynikłą pandemią Covid-19 i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, a Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy i dowożenie podopiecznym gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz) uznać za kwalifikowane w ramach realizacji projektu, jako spowodowane działaniem siły wyżej, to powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie z powodu ustąpienia działania tej siły wyższej, musiał być równoznaczny z koniecznością zaprzestania wykonywania zadań zastępczych.
Skargą kasacyjną A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) zarzucono:
1) niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ufp) w zw. z przepisem art. 65 § 1 kc, wynikające z powielenia błędnej wykładni organu, to jest uznaniu, że skarżąca naruszyła procedurę wynikającą z łączącej strony umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy skarżący, jako beneficjent dokonał wydatku na podstawie oświadczenia woli instytucji wyrażonej w odpowiedniej formie, która stanowiła zmianę do umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą [...] Opieki stanowiącej bezpośrednie źródło prawa dla beneficjenta oraz wytyczne działań;
2) dalsze niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z przepisem art. 65 § 1 kc, wynikające z niewłaściwej oceny zastosowania przez instytucję wykładni oświadczenia woli zmieniającego umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą [...]Opieki w sposób rozszerzający i uznający, iż skarżącą w chwili uruchomienia Dziennego Domu Pomocy przestały obowiązywać narzucone wytyczne związane z pandemią COVlD, jak i dokonana przez instytucję i beneficjenta zmiana umowy, co stanowi wykładnię oderwaną od sytuacji faktycznej pandemii COVlD;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez błędne przyjęcie, że środki zaliczkowane skarżącej zostały przez nią wykorzystane nieracjonalnie i nieefektywnie a nadto z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, podczas gdy skarżąca, dokonała koniecznych i zasadnych wydatków za zgodą instytucji, która stanowiła zmianę do umowy o dofinansowanie projektu.
Zarząd – reprezentowany przez radcę prawną – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy dotyczy zwrotu środków (11.964,37 zł) wraz z odsetkami w wysokości, jak dla zaległości podatkowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 ufp przyznanych na realizację projektu [...]Opieki.
Ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp i art. 65 § 1 kc, przypomnienia wymaga, że projekty wybrane do dofinansowania w ramach RPO WP 2014-2020 są realizowane zgodnie z przedłożonym wnioskiem o dofinansowanie i umową o dofinansowanie. Beneficjent realizując projekt zobowiązany jest działać zgodnie z założonymi zadaniami, celami i wskaźnikami wynikającymi z wniosku i umowy o dofinansowanie. W trakcie realizacji projektu finansowanego ze środków europejskich nie ma luzu decyzyjnego. Każde działanie, które prowadzi do wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków za kwalifikowane. europejskich prowadzi do ich zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.
W zaskarżonym wyroku WSA, dokonał oceny stanu faktycznego (którego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje) i prawidłowo zastosował prawo materialne wbrew zarzutom skargi kasacyjnej. Wyrok spełnia kryteria uzasadnienia wymagane przez art. 141 § 4 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje zarzut, jakoby w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany treści umowy o dofinansowanie od dnia zamknięcia Domu Dziennego Pomocy do dnia zakończenia realizacji usług objętych projektem tj. do 31 grudnia 2020 r. i beneficjent mógł świadczyć usługi wyżywienia osób, którym przyznano usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania nie objęte "pierwotnym" wnioskiem o dofinansowanie.
Przede wszystkim należy wskazać, że to A. dokonała zamknięcia Domu Dziennego Pomocy w wyniku zaleceń WUP w Rzeszowie. W zaleceniach tych wyraźnie wskazywano, że są one nierozerwalnie związane z sytuacją zamknięcia Domu Dziennego Pomocy, że to właśnie w okresie zamknięcia w razie potrzeby należy zapewnić wyżywienie podopiecznym uczestnikom projektu w miejscu ich zamieszkania. Wskazywano, że jest to sytuacja nadzwyczajna, siła wyższa i strona zobowiązana jest do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wykonania umowy, których podjęcia nie wstrzymuje zdarzenie siły wyższej. Otwarcie Domu Dziennego Pomocy i powrót usług opiekuńczych w pełnym zakresie 3 sierpnia 2020 r. spowodowało, że projekt powinien być realizowany zgodnie z jego założeniami stanowiącymi podstawę zawarcia umowy o dofinansowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem organu podzielonym przez WSA, że zgoda na zastosowanie w okresie zamknięcia Domu Dziennego Pomocy usługi zastępczej polegającej na dowiezieniu cateringu dla uczestników projektu samotnie gospodarujących, jak i samotnie mieszkających do ich miejsca zamieszkania, dotyczyła okresu kiedy Dom pozostawał zamknięty, a zakres usług wykonywanych w miejscu zamieszkania został ograniczony do minimum. Skoro A. wznowiła działalność Domu Dziennego Pomocy od 3 sierpnia 2020 r., jak również w sierpniu 2020 r. realizowała wszystkie założone w projekcie usługi opiekuńcze, to od tej daty projekt realizowany był zgodnie z jego założeniami w pełnym zakresie.
Innymi słowy, strony wprowadziły działania zastępcze w związku z epidemią na okres zamknięcia Domu Dziennego Pomocy i tylko w tym okresie wydatki na te działania mogły być uznane za kwalifikowane. Po powrocie do świadczenia wszystkich usług opiekuńczych nie można było realizować równocześnie dowozu cateringu dla osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, ponieważ były to usługi poza projektowe i dublujące się z usługami pierwotnie założonymi świadczonymi od sierpnia 2020 r. Byłoby to zadanie realizowane podwójnie, a wykonywanie usług w taki sposób byłoby od początku realizacji projektu niedopuszczalne, a zatem środki zostały wydatkowane nieracjonalnie i niezgodnie z przeznaczeniem.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie budzi na gruncie rozpatrywanej sprawy wątpliwości, że zgoda udzielona została na czas zamknięcia Domu Dziennego Pomocy, wobec czego przestała obowiązywać z chwilą ponownego jego uruchomienia i powrocie do świadczenia wszystkich usług zaplanowanych w projekcie. Przemawiają za tym także względy racjonalności, ponieważ w momencie powrotu do pełnej działalności ośrodka, czyli od początku sierpnia 2020 r., realizowano wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, w tym również zadanie dotyczące usług opiekuńczych, w ramach których mieściły się czynności związane z dostarczaniem produktów żywnościowych i przygotowaniem posiłków podopiecznym. Prawidłowo zatem uznano, że od sierpnia 2020 r. były to zadania wykonywane podwójnie, co jest równoznaczne z tym, że środki były wydatkowane nieracjonalnie i nieefektywnie co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp oraz art. 65 § 1 kc.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że jest to kolejna (bliźniacza sprawa), w której podjęte takie same rozstrzygnięcia jak w rozpoznawanej sprawie (p. wyrok NSA z 8 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1626/22).
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł od oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Na zasądzone koszty (2.700 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym radcy prawnej, która reprezentowała organ przed sądem pierwszej instancji.