I GSK 1727/22

I GSK 1727/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 287/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-06-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 2025 poz 111
art. 68 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Moniak Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 287/22 w sprawie ze skargi E.T. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 4 lutego 2022 r. nr BDSPB02-15/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasadza od E.T. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 5 050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 287/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E.T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 4 lutego 2022 r., nr BDSPB02-15/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz skarżącej kwotę 7 417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 4 kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. przyznał skarżącej za 2017 r. płatność JPO do powierzchni stwierdzonej wynoszącej 68,31 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, płatność redystrybucyjną do powierzchni 27 ha oraz płatność związaną do powierzchni upraw buraków cukrowych do 12,53 ha. Z kolei decyzją z 10 stycznia 2019 r. przyznał stronie za 2018 r. płatność JPO do powierzchni deklarowanej wynoszącej 68,32 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, płatność redystrybucyjną do powierzchni 27 ha oraz płatność związaną do powierzchni upraw buraków cukrowych do 21,09 ha. Natomiast decyzją z 7 grudnia 2019 r. przyznał skarżącej za 2019 r. płatność JPO do powierzchni deklarowanej wynoszącej 83,31 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, płatność redystrybucyjną do powierzchni 27 ha oraz płatność związaną do powierzchni upraw buraków cukrowych do powierzchni 54,92 ha.
Postanowieniami z 4 marca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. wznowił z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na lata 2017-2019 z uwagi na uzyskanie informacji, iż strona załączyła do wniosków o płatność umowy kontraktacji buraków cukrowych zawarte ze Spółdzielnią Rolników "C", która 17 marca 2017 r. została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych.
Decyzją z 19 marca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. odmówił uchylenia decyzji z 4 kwietnia 2018 r., z 10 stycznia 2019 r. oraz z 7 grudnia 2019 r.
Zawiadomieniem z 11 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. wszczął z urzędu postępowania w sprawie zmiany ostatecznych decyzji z 4 kwietnia 2018 r., 10 stycznia 2019 r., 7 grudnia 2019 r. oraz 25 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. wydał decyzje o zmianie ww. decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwiększając wysokość JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej.
Zawiadomieniem z 25 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych skarżącej na mocy decyzji: 1/ z 4 kwietnia 2018 r., zmienionej decyzją z 25 maja 2021 r., 2/ z 10 stycznia 2019 r. zmienionej decyzją z 25 maja 2021 r. 3/ z 7 grudnia 2019 r., zmienionej decyzją z 25 maja 2021 r., w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegających na pobraniu nienależnych płatności za lata 2017-2019 z tytułu płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych.
Decyzją z 21 lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017-2019. Na mocy tej decyzji organ ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 134 219,40 zł, w tym: kwotę 19 348,59 zł z tytułu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych za 2017 r., kwotę 31 140,40 zł z tytułu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych za 2018 r. i kwotę 82 576,77 zł z tytułu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych za 2019 r., kwotę 1 153,64 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej za 2019 r. wskazując, że przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie spełniała warunków do uzyskania płatności cukrowej, gdyż nie zawarła umowy kontraktacyjnej z uznaną grupą producentów rolnych, organizacją producentów lub zrzeszeniem organizacji producentów, której była członkiem.
Decyzją z 4 lutego 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu utrzymał w mocy decyzję z 21 lipca 2021 r. podnosząc w uzasadnieniu, że Spółdzielnia Rolników "C", z którą skarżąca zawarła umowy kontraktacyjne buraków cukrowych, nie jest podmiotem wpisanym do rejestru grup producentów rolnych. Spółdzielnia sama jest stroną umowy z podmiotem zajmującym się produkcją cukru, tj. z D. S.A. z siedzibą w O. Wyklucza to możliwość spełnienia warunku określonego w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312,) dalej "ustawa o płatnościach", ponieważ podmiot, z którym skarżąca zawarła umowę kontraktacyjną nie może zostać uznany za przedsiębiorstwo cukrownicze, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1308/2013.
Dyrektor ARiMR uznał, że wypłata płatności, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła na skutek pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydania decyzji przyznającej płatność cukrową informacja o niespełnieniu przez Spółdzielnię Rolników "C" warunków uznania i wykreśleniu jej z rejestru widniała w rejestrze grup producentów. Jednocześnie jednak, deklaracja płatności cukrowej w roku 2017, 2018 i 2019 była błędna z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy. Organ podkreślił, że za merytoryczną treść wniosku każdorazowo odpowiada występujący o płatności i to on powinien ponieść konsekwencje zgłoszenia nieprawidłowych danych.
W ocenie organu nie zaistniała też żadna z przesłanek wskazana w art. 7 ust. 3, rozporządzenia Komisji nr 809/2014, tzn. błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Organ wskazał, że dołączone do wniosku na 2017 r., 2018 r. i 2019 r. umowy kontraktacyjne na dostawy buraków cukrowych pomiędzy skarżącą a Spółdzielnią Rolników "C" zostały zawarte: 22 marca 2017 r., 22 lutego 2018 r. i 26 marca 2019 r., czyli już po wykreśleniu spółdzielni z rejestru grup producentów rolnych. Biorąc pod uwagę, że umowa kontraktacji musi być załączona do wniosku w każdym kolejnym roku ubiegania się o płatności, to obowiązkiem wnioskodawcy ubiegającego się o płatność cukrową jest każdorazowe zweryfikowanie podmiotu, z którym zawiera umowę, pod względem spełniania przez ten podmiot kryteriów określonych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że nie mogła wykryć błędu, ponieważ rejestr grup producentów rolnych jest ogólnie dostępny dla nieograniczonej liczby odbiorców i znajduje się na stronach internetowych ARiMR. W rezultacie organ uznał, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014. Tym samym, zgodnie z art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, powstał obowiązek zwrotu nienależnej płatności w łącznej wysokości 134 219,40 zł.
W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że nie zaistniały też przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Do powstania nieprawidłowości doszło bowiem wskutek złożenia 11 maja 2017 r., 11 maja 2018 r. oraz 30 kwietnia 2019 r. – wniosku o przyznanie płatności odpowiednio na rok 2017, 2018 i 2019. W toku postępowania stwierdzono, że przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło 5 marca 2021 r., tj. w dniu doręczenia stronie postanowień o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawach przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017-2019. Z powyższego wynika, że termin wynikający z art. 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia nie został przekroczony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Dyrektor ARiMR stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Strona mogła łatwo ustalić fakt wykreślenia Spółdzielni Rolników "C" z rejestru grup producentów rolnych. Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności – mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Tym samym powyższy zarzut organ uznał za bezzasadny.
W skardze skierowanej do WSA w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 21 lipca 2021 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 czerwca 2020 r. WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR w Toruniu z 4 lutego 2022 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej postawionego zarzutu przedawnienia sąd wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
W rozpatrywanej sprawie Dyrektor ARiMR wskazał, że do zaistnienia nieprawidłowości doszło wskutek złożenia 11 maja 2017 r. wniosku o przyznanie płatności na 2017 r., 11 maja 2018 r. – wniosku o przyznanie płatności na 2018 r. oraz 30 kwietnia 2019 r. – wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. Ponadto stwierdził, że w toku postępowania stwierdzono przerwanie biegu terminu przedawnienia, które nastąpiło 5 marca 2021 r., czyli w dniu doręczenia stronie postanowień o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawach przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017-2019. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, czteroletni termin przedawnienia nie został przekroczony.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zawarcie przez skarżącą umowy kontraktacyjnej ze Spółdzielnią Rolników "C", wykreśloną 17 marca 2017 r. z rejestru grup producentów rolnych, było nieprawidłowością w sytuacji, gdy okoliczność ta, po wznowieniu postępowań, nie spowodowała pozbawienia strony płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r., 2018 r. i 2019 r., a więc nie wywołała dla niej żadnych negatywnych skutków. Organ nie dokonał żadnego wywodu, który tłumaczyłby, dlaczego jego zdaniem zasadne jest przyjęcie, że z chwilą doręczenia stronie 5 marca 2021 r. postanowień o wznowieniu postępowań administracyjnych nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.
Jednocześnie, zdaniem sądu w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przerwanie biegu przedawnienia obliczanego przy zastosowaniu rozporządzenia Rady nr 2988/95 może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, tj. przez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W analizowanej sprawie doręczenie skarżącej zawiadomienia z 25 czerwca 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło 13 lipca 2021 r. Organ przyjął jednak, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, że przerwanie biegu terminu przedawnienia zostało dokonane 5 marca 2021 r. wskutek doręczenia postanowień o wznowieniu postępowań administracyjnych.
Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano na regulację zawartą w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i stwierdzono, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 (powstające z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (tj. nastąpiła realizacja płatności na rzecz rolnika). Nie wyjaśniono jednak, w jakiej relacji pozostają wymienione przepisy Ordynacji podatkowej (jeżeli należy je stosować) do regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady nr 2988/95.
W konsekwencji w powyższym zakresie, zdaniem sądu zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd wskazał również, że w realiach rozpatrywanej sprawy pozbawienie skarżącej płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r., 2018 r. i 2019 r. narusza zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwowych, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Organ najpierw uznał, że zawarcie przez skarżącą umowy kontraktacyjnej ze Spółdzielnią Rolników "C", wykreślonej z rejestru grup producentów rolnych, nie stanowi okoliczności uzasadniającej pozbawienie jej powyższych płatności i odmówił (w trybie wznowienia postępowania) uchylenia decyzji, a potem stwierdził, że okoliczność ta jest prawnie relewantna i po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, pozbawił skarżącą płatności do upraw buraków cukrowych. Zdaniem sądu, zajęcie przez organ dwóch różnych stanowisk, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia narusza art. 8 § 1 k.p.a. W szczególności organ powinien wytłumaczyć skarżącej, dlaczego po wydaniu decyzji (w trybie wznowienia postępowania) o odmowie uchylenia decyzji w sprawie przyznania jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r., 2018 r. i 2019 r., nie mogła oczekiwać, że jej sytuacja została już prawnie ukształtowana i nie ulegnie zmianie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i nieprzeprowadzanie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy de facto w niniejszym postępowaniu, wbrew twierdzeniom sądu I instancji, organ nigdy nie zajął dwóch różnych stanowisk w sprawie, a tym samym nie naruszył zasady zaufania do władzy publicznej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, poprzez uznanie przez sąd I instancji, że przerwanie okresu przedawnienia może w istocie nastąpić jedynie przez trwały, prawidłowy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Tymczasem art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 stanowi wyraźnie, iż przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji w części, tj. do kwoty 51 950,98 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Postanowieniem z 21 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1727/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podstawowe znaczenie w sprawie ma wykładnia i stosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1 ze zm.), który stanowi, iż okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Sąd I instancji - co skarżący organ kwestionuje - ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do zarzucanego przez stronę naruszenia ww. przepisów poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, "że zawarcie przez skarżącą umowy kontraktacyjnej ze Spółdzielnią Rolników "C", wykreśloną 17 marca 2017 r. z rejestru grup producentów rolnych, było nieprawidłowością w sytuacji, gdy okoliczność ta, w tamtym czasie nie spowodowała pozbawienia jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r., 2018 r. i 2019 r., a więc nie wywołała dla niej żadnych negatywnych skutków. Organ nie dokonał żadnego wywodu, który tłumaczyłby, dlaczego jego zdaniem zasadne jest przyjęcie, że z chwilą doręczenia stronie 5 marca 2021 r. postanowień o wznowieniu postępowań administracyjnych nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.
Stanowisko WSA w powyższym zakresie nie jest prawidłowe i nie zawiera uzasadnienia w zakresie ewentualnego istotnego wpływu braku wywodów organu co do przyjętego terminu przerwania okresu przedawnienia na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przy uchyleniu przez sąd zaskarżonej decyzji w tym trybie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 4 lutego 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. z 21 lipca 2021 r., wystarczająco czytelnie zostało wyjaśnione (str. 12), iż przerwanie biegu przedawnienia obliczanego przy zastosowaniu rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 następuje przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Organ zaznaczył jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło 5 marca 2021 r., czyli w dniu doręczenia stronie postanowień o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawach przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017, 2028 i 2019. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika przy tym również, że we wszystkich trzech postanowieniach z 4 marca 2021 r. o wznowieniu postępowań z urzędu (doręczonych stronie 5 marca 2021 r.) organ wyraźnie wskazał, iż podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – "wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a mianowicie 25 stycznia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. pozyskał informację świadczącą o tym, iż płatności do buraków cukrowych były weryfikowane o nieaktualny stan faktyczny dotyczący umów zawartych z grupą producentów rolnych. W toku weryfikacji sprawy stwierdzono bowiem, że E.T. zawarła umowę kontraktacji ze Spółdzielnią Rolników C, która 17 marca 2017 r. została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych, a więc nie jest "grupą producentów" w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organ wyraźnie wskazał stronie na zaistnienie nieprawidłowości, a tym samym w dniu doręczenia skarżącej ww. postanowień, czyli 5 marca 2021 r., nastąpiło przerwanie biegu czteroletniego okresu przedawnienia, o którym mowa art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, że 5 marca 2021 r. doszło do przerwania biegu przedawnienia, gdyż w tym dniu doręczono stronie informację odnoszącą się wyraźnie do określonej płatności i wskazującą co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Oznacza to, iż skarżąca nie ma podstaw, aby skutecznie podnosić w rozpoznawanej sprawie zarzut przedawnienia w odniesieniu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017 – 2019. Ewentualne zatem braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Bez znaczenia dla powyższego pozostaje również, że w trzech decyzjach z 19 marca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. odmówił uchylenia decyzji w trybie wznowienia, gdyż "akt właściwego organu, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", w świetle art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 został już skarżącej doręczony i doszło do przerwania okresu przedawnienia 5 marca 2021 r. Organ wyraźnie przy tym wskazał w decyzjach z 19 marca 2021 r., iż odmawia uchylenia decyzji dotychczasowych, gdyż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza brak podstaw do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Innymi słowy uznał, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wbrew więc twierdzeniom Sądu I instancji, ww. decyzjach z 19 marca 2021 r. organ nie zawarł stanowiska, że okoliczność, iż skarżąca zawarła umowę ze Spółdzielnią Rolników "C", nie stanowi podstawy do uchylenia dotychczasowych decyzji. Okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji w ramach wznowienia postępowań, gdyż te okoliczności były znane organowi w dniu wydania decyzji, a właściwie powinny być mu znane, gdyż zawarte były w prowadzonym przez ARiMR ogólnodostępnym rejestrze grup producentów. Nieuchylenie ww. decyzji w trybie wznowieniowym nie wynikało z tego, jak sugeruje Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wyroku, że organ uznał prawidłowość umów zawartych przez E.T. ze Spółdzielnią Rolników "C" w świetle art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. W decyzjach z 19 marca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. w ogóle nie rozstrzygał merytorycznie kwestii prawidłowości, czy nieprawidłowości zawarcia przez E.T. umowy ze Spółdzielnią Rolników "C" w świetle art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. Kwestią tą zajął się dopiero w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, iż Sąd I instancji, jak również organ administracji, w swoich wywodach odnoszących się do przerwania biegu przedawnienia, pomijają brzmienie akapitu 2 art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, który stanowi, iż w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Zdaniem sądu kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z powtarzającą się nieprawidłowością, bowiem skarżąca w kolejnych, następujących po sobie latach, wskazywała we wnioskach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, umowę kontraktacji buraków cukrowych zawartą ze Spółdzielnią Rolników "C", a zatem początek biegu terminu przedawnienia powinien być ustalony w stosunku do wszystkich pobranych płatności jednakowo, tj. z datą ustania nieprawidłowości za ostatni rok, w którym płatność została przez stronę pobrana z powołaniem się na wadliwą umowę. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz na wynik sprawy.
Wobec tego jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do upływu okresu przedawnienia, to nie wystąpiły przesłanki, aby Sąd I instancji uchylał zaskarżoną decyzję z powodu dostrzeżonych braków w jej uzasadnieniu (co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie miało miejsca), gdyż ewentualne uchybienie w tym zakresie i tak pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Podobnie zresztą bez wpływu na wynik sprawy pozostawała okoliczność, iż organ nie wyjaśnił, czy powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 68 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a jeśli tak to, czy w oparciu o ten przepis nastąpiło, czy też nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych płatności, skoro oczywistym jest, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania przy określaniu terminu przedawnienia w sprawach dotyczących ustalania nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Terminu przedawnienia nie należało określać na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż zawarte w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w kwestii terminu przedawnienia i okoliczności mających wpływ na przerwanie jego biegu, należało odczytać jako konieczność pominięcia (niestosowania) tych regulacji, ponieważ te zostały odmiennie określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 462/21).
Zgodzić się również należy z zarzutem organu zawartym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w tej konkretnej sprawie nie stanowiła przeszkody, aby została wydana w stosunku do skarżącej decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2017-2019. W sprawie nie jest bowiem sporne, iż płatności pobrane przez skarżącą do powierzchni buraków cukrowych na podstawie wniosków z 11 maja 2017 r., 11 maja 2018 r. oraz 30 kwietnia 2019 r. były nienależne z uwagi na fakt, iż Spółdzielnia Rolników "C", z którą skarżąca zawarła umowy kontraktacyjne buraków cukrowych, decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy z 17 marca 2017 r. o stwierdzeniu niespełniania przez Spółdzielnię warunków uznania została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych. Spółdzielnia Rolników "C" nie jest od tego momentu "grupą producentów" w rozumieniu przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich - nie został zatem spełniony przez skarżącą warunek określony w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W rozpoznawanej sprawie brak jest również podstaw do czynienia organowi zarzutu, tak jak uczynił to Sąd I instancji, iż organ najpierw uznał, iż zawarcie przez skarżącą umowy kontraktacyjnej ze Spółdzielnią Rolników "C", wykreślonej z rejestru grup producentów rolnych, nie stanowi okoliczności uzasadniającej pozbawienie jej powyższych płatności i odmówił (w trybie wznowienia postępowania) uchylenia decyzji, potem jednakże stwierdził, że okoliczność ta jest prawnie relewantna i po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, pozbawił skarżącą płatności do upraw buraków cukrowych. Zdaniem WSA, powyższe oznaczało zajęcie przez organ - bez jakiegokolwiek wyjaśnienia - dwóch różnych stanowisk, co zdaniem Sądu narusza art. 8 § 1 k.p.a. Jak zostało to już wyżej wyjaśnione, w decyzjach z 19 marca 2021 r. organ nie uznał, że okoliczność, iż skarżąca zawarła umowę ze Spółdzielnią Rolników "C", nie stanowi podstawy do uchylenia dotychczasowych decyzji lecz stwierdził jedynie, iż okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji w ramach wznowienia postępowań. Nie można zatem zgodzić się z WSA, iż skarżąca w następstwie doręczenia decyzji z 19 marca 2021 r. zyskała uzasadnione oczekiwania związane trwałością decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2017 – 2019. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż zasada pogłębiania zaufania ma swoje granice. Trudno jest, powołując się na zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych, zaakceptować sytuację, w której bezpośrednim efektem zastosowania tej zasady byłoby utrzymanie stanu sprzecznego z prawem w przypadku, gdy nie ma regulacji wprost zakazujących działania organu w sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sprawie organ administracyjny doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznych decyzji przyznających skarżącej płatności na lata 2017 – 2019 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak nie oznaczało to, iż organ uznał prawidłowość umów zawartych przez E.T. na lata 2017-2019 ze Spółdzielnią Rolników "C" w świetle art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. W decyzjach z 19 marca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. z/s w B. w ogóle nie rozstrzygał bowiem merytorycznie kwestii prawidłowości, czy nieprawidłowości zawarcia przez skarżącą umowy ze Spółdzielnią Rolników "C" w świetle art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. Kwestią tą zajął się dopiero w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zatem przyjąć należy, iż działanie organu w tej sprawie wiązało się z koniecznością ukształtowania sytuacji prawnej jednostki zgodnie z prawem.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok, a po rozpoznaniu skargi oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (5 050 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (1 000 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (4 050 zł).