I GSK 1723/22

I GSK 1723/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Bogdan Fischer
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3695/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-12
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3695/21 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 maja 2021 r. nr 29/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Ż. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Ż. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M.Ż. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 maja 2021 r. nr 29/2021w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając w całości wyrok, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanego dalej "kpa'', w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 z poźn. zm.), zwanego dalej "kro" w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 poz. 153 z poźn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem zalesieniowym", poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż pomimo, że z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przedstawiciele ustawowi Strony przeciwnej nie posiadali w dniu wydania decyzji nr [...] przez Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR w sprawie przyznania małoletniej Beneficjentce pomocy na zalesianie w tym premii pielęgnacyjnej (płatnej corocznie przez 5 lat liczonych od daty wykonania zalesienia) oraz premii zalesieniowej (płatnej corocznie przez 20 lat liczonych od daty wykonania zalesienia), prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego w przedmiocie wyrażenia zgody na złożenie wniosku o przyznanie ww. pomocy tj. czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniej, co doprowadziło wydania ww. rozstrzygnięcia organu I instancji z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, to organy ARiMR nie miały podstaw do usunięcia z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 kpa ww. decyzji Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR podczas gdy ww. organy działały w granicach prawa i zmierzały do uchylenia decyzji zobowiązującą małoletnią wnioskodawczynię do podejmowania określonych przez rozporządzenie zalesieniowe działań, których niedopełnienie przez jej przedstawicieli ustawowych mogłoby wiązać się z koniecznością dokonania przez nią zwrotu wszystkich przyznanych mu płatności.
Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art 3 § 1 w z. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 7 i art 8 kpa § 1 kpa poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania pomimo, że w zakresie badania wystąpienia przesłanki nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, był on zobligowany do wskazania w treści uzasadnienia decyzji, jaki konkretny przepis prawny został, poprzez wydanie weryfikowanej decyzji, naruszony oraz ustalenia czy naruszenie to miało charakter rażący, bez konieczności ograniczenie się wyłączenie do przepisów prawa administracyjnego podczas gdy odmienne działanie organu, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiłoby naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organu. Skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji.
W uzasadnieniu Prezes ARiMR wskazał, że znana jest mu linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie stwierdzania nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, jednakże z uwagi na fakt, ww. sprawa dotyczy wydania rozstrzygnięcia, które nakłada na osobę małoletnią wieloletnie zobowiązania, z niedotrzymaniem których może się wiązać z koniecznością zwrotu uzyskanego wsparcia w pełnej wysokości, zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji leżącej u podstaw nałożenia na nią obowiązku określonego działania. Jak wskazano powyżej, w ocenie Prezesa ARiMR, nieprawidłowe jest rozstrzygniecie Sądu I instancji, który pomimo, iż dostrzega rażące naruszenie prawa wskazuje na konieczność pozostawienia wadliwego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 156 kpa organ jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku gdy została wydana ona bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, iż kpa nie zawiera definicji pojęcia " rażącego naruszenia prawa'', zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, którego przykładem jest wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. (sygn. akt III OSK 1083/21) zachodzi ono w sytuacji jeśli "(...) treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" . Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniach wyroku, czynności polegające na składaniu wniosku o przyznanie płatności na zalesienie przez wnioskodawcę, który jest osobą małoletnią, powinno zostać poprzedzone uzyskaniem w tym zakresie zgody sądu rodzinnego, o której mowa w art. 101 § 3 kro, bowiem opiekunowie prawni nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Z orzecznictwa sądów powszechnych wynika, iż ,,Obiektywnym i sprawdzalnym miernikiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest ciężar gatunkowy dokonywanej czynności, jej skutków w sferze majątku małoletniego, wartość przedmiotu objętego wyrażoną w postępowaniu sądowym czynnością dyspozytywną oraz szeroko pojęte dobro dziecka i ochrona jego interesów życiowych'' (postanowienie SN z dnia 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 319/00) a dokonanie przez opiekunów prawnych małoletniego czynności przekraczającej zwykły zarząd "(...) jest czynnością bezwzględnie nieważną z racji ej sprzeczności z prawem (art. 58 § 1 k.c.). Zezwolenie nie może być udzielone ex post, a sama czynność nie może być konwalidowana" - wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt 1 ACa 571/19). W związku z powyższym, przy dokonaniu weryfikacji wniosku złożonego w Biurze Powiatowym w dniu 26 listopada 2010 r. o przyznanie wparcia pomocy na zalesianie w tym premii pielęgnacyjnej (płatnej corocznie przez 5 lat liczonych od daty wykonania zalesienia) oraz premii zalesieniowej (płatnej corocznie przez 20 lat liczonych od daty wykonania zalesienia), złożonego przez osobę małoletnią (urodzonej w dniu 26 stycznia 2008 r.), w imieniu której działają przedstawiciel ustawowi, organ powinien był sprawdzić czy ww. podmioty posiadają stosowne zgody do podjęcia ww. zobowiązania wynikające nie tylko z treści rozporządzenia zalesieniowego, ale również innych przepisów prawa. W związku z powyższym, w przypadku stwierdzenia braku legitymowania się stosowną zgodą udzieloną przez właściwy sąd rejonowy przez rodziców małoletniej Beneficjentki, Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR powinien był zobowiązać ww. osoby do uzupełnienia wniosku, a w przypadku braku realizacji zobowiązania, odmówić przyznania wnioskowanego wsparcia. W związku z powyższym w ocenie Prezesa ARiMR działanie organów Agencji zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia obarczonego ww. wadą było działaniem zasadnym i znajdowało oparcie w prawie. Jednocześnie, zdaniem Prezesa ARiMR, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. naruszył przepisy postępowania a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § I pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 i art. 8 kpa § 1 kpa poprzez błędne uznanie, iż Prezes Agencji dopuścił się naruszenia wskazanego powyżej przepisu postępowania pomimo, iż w zakresie badania wystąpienia przesłanki nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, jest on zobligowany do wskazania w treści uzasadnienia decyzji, jaki konkretny przepis prawny został poprzez wydanie weryfikowanej decyzji naruszony oraz wskazania czy ustalone naruszenie ma charakter rażący, bez konieczności ograniczenie się wyłączenie do przepisów prawa administracyjnego z uwagi na fakt, iż odmienne działanie organu stanowiłoby naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywatel'! do organu. Jak słusznie wskazał, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 maja 2021 r. (sygn.. akt II SA/Go 765/20) w toku procedowania organ administracji "(...) powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publiczne prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. U k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy". Bezspornie w przedmiotowej sprawie, w toku procedowania poprzedzającego wydanie decyzji pierwotnej, nie został uwzględniony fakt braku uzyskania zgody wymaganej przez prawo cywilne, co uzasadniało wszczęcie i przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Prezesa ARiMR to właśnie zaniechanie przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa i nast. mogłoby narazić go jako organ na zarzut bezczynności oraz utrzymania w obrocie decyzji, która mogłaby zostać uznana przez sąd za rozstrzygniecie godzące w interesy majątkowe małoletniego beneficjenta. Wobec powyższego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. Sąd nieprawidłowo zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenie zasad leżących u podstaw procedowania na podstawie kpa i w związku z tym nieprawidłowo uznał skargę złożoną przez Beneficjentkę za zasadną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W powyższej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawa. Zarzuty te pomimo ich oparcia na różnych podstawach kwestionują rozstrzygnięcie Sądu w aspekcie zasad praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej nie pojawia się wyłącznie jej aspekt cywilnoprawny, czy też rodzinno-prawny. Rozpoznawana sprawa ze względu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, oraz jego podstawę prawną musi być bowiem rozpoznawana w szczególności w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym nie tylko o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, ale także w aspekcie podstawowych zasad postepowania administracyjneg0. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zasadnie wskazał WSA, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać ją jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. tzn. nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie służy temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to bowiem jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ, szczególnie jeżeli negatywne skutki decyzji nieważnościowej obciążają stronę. Organ administracji musi być bowiem strażnikiem praworządności, a jego błędy nie mogą wyłącznie szkodzić stronie i obciążać ją. Organ błędnie interpretuje obowiązki i prawa wynikające z treści art. 8 kpa, a skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji co do naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Należy zatem powtórzyć za Sądem I instancji, że art. 8 k.p.a. reguluje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie jeśli stronie przyznano określone uprawnienie. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, w wyroku z 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony, oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z kolei Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z 21 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 22/99, iż "Treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny". Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie uznał WSA, że w realiach sprawy zasada trwałości decyzji administracyjnej, oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym także ochrony osoby małoletniej przed skutkami stwierdzenia nieważności decyzji powinny mieć priorytet przed naruszeniem prawa nawet rażącym dokonanym przez organy podejmujące decyzje których nieważność stwierdzono. Obywatel ma bowiem prawo zakładać, że organy działają w granicach prawa. Ma prawo zakładać także i to, że błędy popełnione przez organy nie będą go obciążać. W sprawie niniejszej sąd winien dać i daje zdecydowany priorytet ochronie obywatela przed niekompetencją organu i nieznajomością prawa reprezentujących go pracowników.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.