I GSK 1721/22

I GSK 1721/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Dariusz Dudra
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Go 173/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia WSA del. Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Go 173/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 25 lutego 2022 r. nr 9004-2021-000217 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 173/22, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona", ) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: "organ") z dnia 25 lutego 2022 r., nr 9004-2021-000217 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z 2 lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z siedzibą w Lubsku (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił skarżącej spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r. do działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności.
Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca spółka funkcjonowała w ramach struktury licznych podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G., współtworzących jeden spójnie kierowany organizm gospodarczy, a występujących o dopłaty odrębnie, czym stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności. Co ustalono także w decyzjach dotyczących płatności za lata 2017 i 2018. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zaszły przesłanki do odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1306/2013"). Ponadto przyznanie skarżącej spółce płatności stałoby w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1307/2013") oraz w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: "rozporządzenie (WE, EURATOM) nr 2988/95").
Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej spółki, decyzją z 25 lutego 2022 r., nr 9004-2021-000217 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Organ wskazał, że oprócz skarżącej spółki o płatności na rok 2019 wystąpił szereg innych podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio bądź pośrednio (poprzez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z J. G. oraz S. T., tj. P1. sp. z o. o., D. sp. z o. o., P. sp. z o. o., R. sp. z o. o., J. sp. z o.o., T. sp. z o. o., T1. sp. z o. o., a także osoby fizyczne: J. G. i Ł. G. W zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. tylko i wyłącznie S. T. i J. G., nie stwierdzono ponadto posiadania istotnej części udziałów w tych spółkach przez inne osoby.
W ocenie organu, realny wpływ na sposób działalności tych spółek mieli więc tylko S. T. i J. G. spółki zarządzane były w niemal identyczny sposób, miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były operacje kupna środków produkcji i sprzedaży płodów rolnych, tych samych doradców rolnych oraz księgowość zlecaną do tego samego miejsca. Poza R. sp. z o.o. niemal wszystkie wymienione, sukcesywnie utworzone spółki, nie posiadały jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi były zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G.). Dlatego też podmiotom tym, podobnie jak skarżącej spółce oraz pozostałym osobom fizycznym wnioskującym o płatności do gruntów zawiadywanych przez S. T. i J. G., nie można przypisać statusu rolników prowadzących własne gospodarstwa rolne stanowiące zorganizowane i niezależne całości gospodarcze, lecz należy traktować je jako jeden organizm gospodarczy zarządzany przez J. G. i S. T. Podmiotom tym nie można więc przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą, czyli w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 (Dz.U.UE.L.2018.200.1, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 2018/1091") w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
W związku z powyższym organ stwierdził, że J. G. oraz S. T., pod których kontrolą znajdował się areał ok. 1664 ha gruntów uprawowych, kadra pracownicza oraz infrastruktura techniczna, w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów, w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu oraz przepisów o degresywności stawek obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa a w konsekwencji uzyskania płatności w wyższej wysokości, niż wynikająca z owych regulacji.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącej spółki na powyższą decyzję.
W jego ocenie, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwalała przyjąć, że organ wykazał, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi z nią podmiotami, sztucznie stworzyli warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Sąd odwołał się także do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym stwierdzono, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji organ wykazał istnienie po stronie skarżącej spółki wystąpienie wszystkich elementów wskazanych w powyższym wyroku. Ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G. Wskazał na powiązania kapitałowe, trafnie badając sposób powstania wskazanych w decyzji, zależnych osobowo i kapitałowo, spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym, faktycznie kierowanym przez S. T. i J. G. Prawidłowo ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe, odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo określił hipotetyczną wartość takich korzyści.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ trafnie również ustalił, że poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia bezpośredniego wynikających z art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Łącznie okoliczności te nakazywały uznać, że wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego kierowanego przez J. G. i S. T. sprowadzały się do głównie do przenoszenia własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą.
Z kolei skarżąca spółka nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności.
Dalej, podzielając stanowisko organu o odmowie przyznania skarżącej spółce płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, Sąd zwrócił również uwagę na motyw 13 preambuły rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.
1. niezastosowanie norm art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1166/2008") oraz art. 4 ust. 1 lit. a, b, c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, art. 3 pkt 1, 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853 ze zm.), art. 2 ust. 1a oraz ust. 1d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia (WE) nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 2018/1091 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo że zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności;
2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 6 i art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach") do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;
3. niezastosowanie normy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm. – dalej: "ustawa PROW 2014-2020") i przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy;
4. niewłaściwe zastosowanie normy § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie PROW 2014-2020") i przyjęcie, iż nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe;
5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (według wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.847, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1305/2013") poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;
6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;
7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;
8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;
9. niezastosowanie normy art. 20 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów a faktycznym ich posiadaczem był S. T. lub J. G. lub spółka R. sp. z o.o., czego Sąd I instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności;
10. niezastosowanie normy art. 24 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji i przyjęcie, że organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.p.s.a.)";
11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:
a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW 2007-2013") poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem dokonano podziału spółki R. sp. z o.o. oraz R1. sp. z o.o. a także utworzono inne spółki w latach późniejszych w celu uzyskania wyższych płatności ONW;
b) regulacji art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, albowiem spółki ubiegały się o płatności ONW do dodatkowych obszarów działając w celu obejścia przepisów prawa;
c) regulacji art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ 2007-2013") poprzez przyjęcie, iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, będąc powiązaną osobowo i kapitałowo ominęła modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, działając w celu obejścia przepisów prawa;
d) art. 26 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie, iż wszystkie podmioty powiązane, wespół ze spółką skarżącą działały w celu obejścia przepisów prawa;
e) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW 2014-2020") oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, iż spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych;
f) § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚK 2014-2020"), § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U z 2018 r. poz. 1784 ze zm., dalej: "rozporządzenie RE 2014-2020") oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w zakresie, w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. niezastosowanie normy art. 3 § 1, § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), art. 8 § 1, art. 9, art. 11 K.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów;
2. niezastosowanie normy art. 3 § 1, § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy ARiMR obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa, wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017, oraz w zakresie, w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. G., Ł. G. i R. sp. z o.o. płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również za lata sporne;
3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy obu instancji własne;
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym:
a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach;
b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej;
c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w zakresie koniecznym dla wykazania, iż skarżąca spółka ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE;
d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem pominięcia przez organy ARiMR szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów i faktów, a także niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80, 84 § 1 K.p.a.;
e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, a wykazujące iż strona nie miała ani świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające, iż skarżąca nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności;
g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności ich rozważenia;
h) bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne;
i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie, w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie;
j) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji;
5. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80, art. 84 § 1 K.p.a.,
6. przepisu art. 106 § 3, § 4 i § 5 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania sądowego, jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów, jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności;
7. przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności;
8. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i art. 278 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.) poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA;
9. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:
a) niewłaściwego sprawowania przez WSA kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;
b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji, jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione, jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;
10. przepisu art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu II instancji, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego, a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy, iż nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny;
11. przepisu art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie Sądu I instancji dokonania oceny naruszenia przez organy:
a) normy art. 24 ustawy PROW 2014-2020, zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I i II instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności;
b) normy art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z przepisami art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony, a także niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych;
c) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, iż ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi, jak i w chwili składania wniosków, spoczywa wyłącznie na skarżącej, a nie na organie administracji, a także w zakresie, w jakim Sąd za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje, że skarżąca nie sprostała obowiązkowi dowodowemu, pomimo iż złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego;
d) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw;
e) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zważywszy iż Sąd I instancji również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie, w jakim Sąd I instancji w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie;
f) art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie, w jakim WSA pominął okoliczność, że organy I i II instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo iż strona kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła;
g) art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9 i art. 10 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi do WSA na orzeczenie organu II instancji, choć zostało wykazane, że organ nie zapewnił skarżącej - pomimo zgłoszonego żądania - możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
12. rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów ARiMR I i II instancji i zarzucanych im błędów takich jak:
a) naruszenie normy art. 6 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach – zasady praworządności;
b) naruszenie normy art. 7 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony;
c) naruszenie normy art. 8 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach – naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, albowiem organy ARiMR prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania;
d) naruszenie normy art. 9 i art. 11 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach - naruszenie zasady informowania stron, albowiem organy nie poinformowały strony – pomimo zgłoszenia żądania przez stronę – na żadnym etapie postępowania, czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co ewidentnie wprowadzały stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania, a także naruszył zasady zasadności przesłanek, albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień, mimo złożonego w tym zakresie żądania;
e) naruszenie normy art. 7a K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. naruszenie zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony – albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,
f) naruszenie normy art. 12 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności,
g) naruszenie normy art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 80 i 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Pismem z dnia 6 września 2022 r. w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł uzupełnienie skargi kasacyjnej dodatkowo zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że realizacja celów zgodnych z prawem nie stanowi przeszkody dla ustalenia wystąpienia tzw. elementu subiektywnego i stwierdzenia celowego działania w celu stworzenia tzw. sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności, uprawniających organy ARiMR do zastosowania art. 60 i odmówienia przyznania płatności, podczas gdy zamiar obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności powinien być wyłącznym celem podziału gospodarstw na mniejsze, aby wykazać spełnienie przesłanki subiektywnej uprawniającej organ do odmowy przyznania płatności, co w konsekwencji skutkowało błędną akceptacją przez Sąd ustaleń organu, że skarżąca spółka została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności, podczas gdy podział gospodarstw R. i R1. miał na celu ich restrukturyzację z uwagi na problemy finansowe, w których się znalazły na skutek działań byłego zarządu, księgowej i innych osób;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 170 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w wyniku sporządzenia uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych przez przepisy elementów, a zwłaszcza poprzez pominięcie
rozstrzygnięcia prawnego, jego wyjaśnienia i nie odniesienie się do stanowiska strony skarżącej przedstawionego w sprawie, tj.:
1) powołanie w uzasadnieniu wyroku przepisów z dnia 20 lutego 2015 r. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego
Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i wyjaśnianiu na ich podstawie motywów rozstrzygnięcia, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, co powoduje, że strona nie wie, jakie przepisy prawa Sąd zastosował;
2) pominięcie rozpatrzenia i nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych względem decyzji w piśmie pełnomocnika skarżącej datowanym na 10 czerwca 2022 r. stanowiących uzupełnienie skargi, tj. zarzutów 2, 5, 6, 7 i 8, a także pozornym odniesieniu się do zarzutu nr 3 i 4, jak również wobec ograniczenia uzasadnienia kwestionowanego wyroku w zasadzie do powtórzenia odnośnych uzasadnień decyzji organu II instancji oraz stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroków wydanych w sprawach dotyczących wniosków skarżącej o przyznanie płatności za 2017 i 2018 r., przy jednoczesnym pominięciu argumentacji strony skarżącej podniesionej w skardze i w piśmie stanowiącym jej uzupełnienie, bez rzeczowego wyjaśnienia, dlaczego stanowisko strony skarżącej jest niezasadne i skwitowania tych argumentów w ten sposób, że stanowisko organów ARiMR jest prawidłowe;
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 27 ust. 2 ustawa PROW 2014-2020, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów oraz ekonomicznego uzasadnienia podziału gospodarstw oraz że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności, podczas gdy to organ zobowiązany jest ponad wszelką wątpliwość wykazać zarówno stworzenie sztucznych warunków do pozyskania płatności, jak również wyłączną motywację zmierzającą do stworzenia takich warunków, gdy tymczasem organy ARiMR od początku prowadzonego postępowania z góry założyły występowanie procederu i jedynie sprawdzały czy przedkładane przez stronę dowody pasują pod tą tezę, a Sąd weryfikował, czy spółka podważyła tę tezę, a nie czy organ ją wykazał. Organ nie weryfikował, czy skarżąca wykazała przesłanki uprawniające do uzyskania płatności, tylko czy spółka podważyła w toku postępowania występowanie rzekomego procederu polegającego na pozornym podziale gruntów będących pod formalną kontrolą J. G. i S. T. zainicjowanego w celu uzyskania wyższych płatności, który to oczywiście błędny i nieprawidłowy sposób i kierunek prowadzenia postępowania przez organy ARiMR został bezzasadnie zaakceptowany przez Sąd I instancji;
4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW 2014-2020, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli skarżonej decyzji i nie dostrzeżeniu przez Sąd bezzasadnej zmiany - odejścia przez organy od swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie przyznawania skarżącej i pozostałym spółkom płatności, podczas gdy ocena stworzenia sztucznych warunków nie może być dokonywana wyłącznie z uwzględnieniem okoliczności występujących w dacie złożenia wniosku, ale wymaga uwzględnienia perspektywy globalnej, szerokiej, w szczególności dokonania oceny okoliczności występujących na dzień podziału gospodarstw, co konsekwentnie pomijają organy, jak i Sąd I instancji, co ma istotne znaczenie w kontekście ostatecznych decyzji wydanych przez organy ARiMR w sprawie płatności za lata 2013-2016, gdyż świadczy o tym, że w ocenie organów spółki nie zostały utworzone, a tym samym gospodarstwa podzielone, w celu pozyskania wyższych płatności;
5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW 2014-2020, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że ocena przyczyn restrukturyzacji prawie 5000 ha gospodarstw rolnych nie wymaga wiedzy specjalnej z zakresu ekonomii, a tym samym, że organ administracji publicznej posiada odpowiednią wiedzę, aby ocenić sytuację ekonomiczną i gospodarczą R. sp. z o.o. i R1. sp. z o.o., która stanowiła przyczynę podziału gospodarstw na mniejsze i powołania nowych podmiotów - chociaż nie dysponował nawet wystarczającymi dokumentami pozwalającymi na dokonanie takiej oceny - podczas gdy formułowanie tego rodzaju ocen wykracza poza zakres wiedzy i kompetencji organu administracji publicznej gdyż wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu zjawisk gospodarczych i ekonomii, a tym samym powinno być poprzedzone opinią właściwego biegłego;
6. art. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy, art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. polegające na bezzasadnym zaakceptowaniu przez Sąd powołanych przez organy ARiMR okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków do pozyskania płatności oraz o stworzeniu jednego organizmu gospodarczego zarządzanego przez J. G. oraz S. T., chociaż zostały one ocenione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, w szczególności wobec przeprowadzenia tej oceny w oderwaniu od uwarunkowań gospodarczych i ekonomicznych, co świadczy o nader lakonicznej i pobieżnej ocenie przez Sąd kluczowej kwestii w sprawie oraz skutkowało bezzasadnym odrzuceniem przez Sąd argumentów skarżącej co do podnoszonych przez nią przyczyn podziału gospodarstw leżących w konieczności przeprowadzenia działań restrukturyzacyjnych mających na celu uchronienie ich przed upadłością;
7. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosków o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego, gdy tymczasem dokumenty mogą przyczynić się do oceny przez Sąd czy organy ARiMR prawidłowo ustaliły, że spółka stworzyła sztuczne warunki do pozyskania płatności;
8. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji wyraził w uzasadnieniu wyroku niejasne i wewnętrznie sprzeczne stanowisko, co do rzekomo uzasadnionych przyczyn odmowy przyznania płatności, a to wobec uznania przez Sąd tych samych okoliczności jako uzasadniających stwierdzenie, że skarżąca nie prowadziła "gospodarstwa rolnego" rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013), nie posiadała prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika"(w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.s.b.w. i art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013), jak również, że skarżąca wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co uzasadniało zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i odmowy przyznania płatności, co powoduje, że skarżąca nie wie, co według Sądu (i organów ARiMR) stanowi przyczynę odmowy przyznania płatności.
Wskazując na powyższe, spółka zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji o oddaleniu zawartego w skardze oraz piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi wniosku o dopuszczenie dowodów z dokumentów. Ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że NSA jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty jak i jej uzupełnieniu należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne.
Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powiązane z konkretnymi regulacjami zawartymi w ustawi Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Jeśli orzeczenie jest błędne, to narusza regulacje tej ustawy. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie powoduje po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwości rozpoznania skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że brak powołania pełnych nazw aktów prawnych, brak powołania miejsca publikacji tych aktów, a także powołanie aktów prawa unijnego bez oznaczenia dat publikacji, stanowi o wadliwości tych zarzutów, jednak nie jest to, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, wadliwość istotna, uniemożliwiająca ich rozpoznanie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2 P.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez skarżącego kasacyjnie, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ spośród jedenastu zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tylko zarzuty z pkt I.2., I.7., I.8. petitum skargi kasacyjnej dotyczą przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie, ponieważ są podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ponadto, skarżąca kasacyjnie spółka, zarzucając niewłaściwe zastosowanie tych przepisów posługuje się zwrotami: "poprzez przyjęcie, skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności"; "ma prawo do otrzymania płatności"; "przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy"; "przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego"; "poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego". Analiza językowa tych sformułowań jednoznacznie wskazuje na to, że spółka w istocie kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, które wojewódzki sąd administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca spółka zarzuciła wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które nie miały zastosowania w sprawie, tj.: niektóre przepisy Kodeksu postępowania cywilnego wskazane przez nią; przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej jednak kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone z wyroku z 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1378/20 wskazujące na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., C-176/20. Trybunał stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a więc obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. W konsekwencji zmiana wykładni tego przepisu przez TSUE znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. Na przykład w wyroku z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 3555/18, LEX nr 3508551 NSA podkreślił, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej skarżąca spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej.
W innym orzeczeniu – z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18, LEX nr 3427594 – NSA skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny, to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE, EURATOM) nr 2988/95 niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym zauważa, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/1-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Podobny pogląd wyrażony w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 812/20 dotyczącym spółki T. i płatności za wcześniejszy okres.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. To zaś czyni bezzasadnym zarzut z pkt I.8 petitum skargi kasacyjnej oraz I. 1 uzupełnienia skargi kasacyjnej.
Przechodząc do szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że została ona oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji nie musi odnosić się do wszystkich przedstawianych przez skarżącego zagadnień, wystarczy, że odniesie się do tych istotnych. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę, bazował na treści decyzji zaskarżonej do Sądu, która szczegółowo rozważała zagadnienia stanowiące przedmiot sporu pomiędzy stronami. To, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia skarżąca spółka się nie zgadza, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z jej oczekiwaniami, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodać do tego jeszcze należy, że w oparciu o ten przepis nie można kwestionować ustaleń faktycznych oraz sformułowanych ocen.
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi lub ustawach szczególnych, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.
W zakresie naruszenia art. 135 P.p.s.a., uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 P.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, a tym bardziej bez wykazani wpływu naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.
W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty ujęte w pkt II. 1-4 skargi kasacyjnej.
Wskazane wyżej przepisy P.p.s.a. zostały zarzucone również w pkt II. 2.1 uzupełnienia skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do nieprawidłowego przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy PROW 2014-2020, które w sprawie nie miały zastosowania. Niewątpliwie słusznie wskazuje skarżąca spółka, że przepisy ustawy PROW 2014-2020 nie miały w sprawie zastosowania, bowiem przedmiotem oceny legalności była decyzja odmawiająca przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zatem podstawą materialnoprawną decyzji była m.in. ustawa o płatnościach, jednakże powyższy błąd sądu pierwszej instancji, jako niemający wpływu na wynik sprawy, nie mógł stanowić uzasadnionego zarzutu kasacyjnego.
Z kolei odnośnie zarzutu wskazanego w pkt II. 2.2 uzupełnienia skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do nie odniesienia się lub też pozornego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do części zarzutów przedstawionych w piśmie skarżącej z 10 czerwca 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, w tym zakresie należy podkreślić, że sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z zarzutów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych z zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Samo twierdzenie strony, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się lub też odniósł się w sposób pozorny do części zarzutów podniesionych w piśmie z 10 czerwca 2022 r. nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Bezzasadne są również zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Procedura sądowoadministracyjna zna bowiem odrębne środki prawne, służące stronie w razie przewlekania postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a.). Przewlekłość postępowania nie może być więc samodzielną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne.
Zauważyć także należy, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe przepisy w istotny sposób modyfikują zatem obowiązki organów ARiMR w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 K.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącą spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów skarżąca spółka głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej spółki. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów.
Dalej stwierdzić należy, co istotne na gruncie oceny zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut procesowy musi także wykazywać istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że sztuczne warunki należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków dla uzyskania płatności należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać mianowicie należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania zwiększenia kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały jedynie cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. W przypadku zaangażowanych osób fizycznych badaniu podległy okoliczności dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, w szczególności jej rzeczywistego charakteru. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Za istotne w tych okolicznościach należy uznać ustalenia dotyczące podjętych działań skarżącej spółki, jak i wszystkich innych podmiotów składających się na tę grupę, a mianowicie łącznie ze skarżącą spółką - 10 spółek kapitałowych i czterech osób fizycznych.
Odnośnie funkcjonowania spółek ustalono, że S. T. oraz J. G. jako jedyni mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również osób fizycznych występujących o płatności, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, że w zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. S. T. oraz J. G. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie 10 spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób. Podmioty te miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza R. sp. z o.o., niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G.). Ponadto wszystkie spółki oraz J. G., jego córka J. G., syn Ł. G., a także S. T. wskazywali ten sam adres do korespondencji. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, o strukturze zasiewów decydowała jedna osoba, decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba. Tezę o sztucznych warunkach stworzonych przez te 10 spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne potwierdzają także pewne okoliczności faktyczne związane z nabywaniem środków produkcji (nasion i nawozów sztucznych) i zbieraniem płodów rolnych, w zestawieniu ze złożonymi przez te podmioty wnioskami, z których wynikają żądania przyznania płatności do innych upraw, także związane z uprawianiem innych gruntów rolnych niż własne. Analiza przedłożonej przez skarżącą spółkę dokumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez pozostałe spółki i podmioty związane wykazała, szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze. Spółka P. w roku 2017 zakupiła materiał siewny kukurydzy oraz sprzedała wyprodukowaną kukurydzę, jednakże zgodnie z oficjalną deklaracją nie posiadała areału kukurydzy w roku 2017.
Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzą jeden organizm gospodarczy, czyli jedno gospodarstwo rolne, które było zarządzane przez S. T. i J. G. W konsekwencji powyższego skarżącej spółce, jak i pozostałym podmiotom z tej grupy, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia (UE) 2018/1091 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Tym samym NSA nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów przez ich niezastosowanie (pkt I.1petitum skargi kasacyjnej).
W ocenie organu, podzielonej przez Sąd pierwszej instancji , J. G. i S. T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu.
Organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały wyliczeń korzyści, jakie uzyskałaby grupa powiązanych podmiotów (dziesięć spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne) w wyniku multiplikacji przez te podmioty płatności w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) i płatności rolnictwa ekologicznego (RE) dodatkowa korzyść w płatnościach wyniosłaby 339.461,23 zł.
W świetle powyższego zasadnie w postępowaniu uznano, że działania S. T. i J. G. dzięki zgłoszeniu do płatności 13 podmiotów były ukierunkowane na obejście przepisów: § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRŚK 2014-2020 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia RE 2014-2020 oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ominięcie szeregu limitów kwotowych i powierzchniowych oraz przepisów o degresywności stawek obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że działania S. T. i J. G. były także sprzeczne z celami prawa unijnego, ponieważ prowadziły do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności stawek obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.
Wobec powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że działania skarżącej spółki nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, zwłaszcza w świetle wyżej opisanych ustaleń, zasługuje na aprobatę. Skarżąca spółka nie korzystała bowiem z usług podmiotów niepowiązanych i nie posiadała własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć, by jej działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnemu rozwojowi produkcji rolnej, optymalnemu wykorzystaniu siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskiej bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.
Nadto działanie skarżącej spółki i podmiotów powiązanych nie służyło podnoszeniu konkurencyjności. Jak słusznie zauważono w postępowaniu administracyjnym, cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie dochodowości, a w konsekwencji także konkurencyjności pojedynczego gospodarstwa rolnego poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, jest także zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15).
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że ustalony sposób maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza.
W konsekwencji jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. 5-7 petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącej spółki podniesiona także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzająca do wykazania, że powstanie nowych spółek było związane z restrukturyzacją i poprawą wizerunku spółek R. i R1. Skarżąca spółka podnosi w tym zakresie, że czynności restrukturyzacyjne zostały podjęte ze względu na szkodliwe działania zarządu tych spółek, które to działania doprowadziły do strat. Jednak argumentacja dotycząca poprawy wizerunku i restrukturyzacji mającej polegać na wydzieleniu mniejszych podmiotów i późniejszej sprzedaży nowopowstałych spółek, ich udziałów lub majątku – nie mogła odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego skutku.
Odnosząc się do poprawy wizerunku, przede wszystkim podkreślić należy, że szkodliwe działania zarządu we wskazanych wyżej dwóch spółkach miały miejsce w latach 2008-2012 r. Gdyby rzeczywiście celem powołania nowych spółek miało być poprawienie ich wizerunku, to działania takie odbyłyby się z pewnością bezpośrednio po tym okresie. Wypada więc zauważyć, jak wynika z decyzji organu, że w 2013 r. powołane zostały tylko trzy spółki: 16 kwietnia 2013 r. T. Sp. z o.o., 14 maja 2013 r. T1. Sp. z o.o. i J. Sp. z o.o. Kolejne spółki zostały zaś założone w latach następnych: 7 grudnia 2015 r. zarejestrowano L. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o., 9 grudnia 2015 r. T2. Sp. z o.o., 29 stycznia 2016 r. P1. Sp. z o.o., a 15 lutego 2016 r. Z. Sp. z o.o. Wypada też dodać, że R. nie zmieniła nazwy, a byłby to prosty zabieg poprawiający jej sytuację w odbiorze zewnętrznym.
Działaniom restrukturyzacyjnym przeczy zaś rozpoczęcie w tym samym okresie pozyskiwania płatności przez osoby fizyczne: J. G. – córkę J. G., Ł. G. – jego syna, samego J. G., a także S. T.
Zarówno J. G., jak i Ł. G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2015, nie posiadając żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane były osobom trzecim. Natomiast J. G. i S. T. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2014, również nie posiadali żadnej infrastruktury rolniczej, a wszystkie usługi agrotechniczne zlecali osobom trzecim.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanie nowych spółek bezpośrednio po latach 2008-2012, a więc w roku 2013, a także rozpoczęcie w latach 2014 i 2015 pozyskiwania płatności przez cztery osoby fizyczne, w sposób jednoznaczny podważa twierdzenia skarżącej spółki, że powołanie nowych spółek miało na celu restrukturyzację i poprawę wizerunku spółek R. i R1. Ustalony w sprawie stan faktyczny przekonuje zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie działania S. T. i J. G., w tym powołanie nowych spółek, nakierowane były na pozyskanie jak największej kwoty płatności rolniczych.
Wypada jeszcze dodać, że w 2013 r. dokonano sprzedaży udziałów w nowopowstałych spółkach: B., D1. i M., jednak żadna z tych spółek nie posiadała gruntów rolnych. Zbyto zatem udziały w spółkach z o.o., które nie posiadały gruntów rolnych i nie mogły przynosić korzyści z tytułu płatności rolniczych. Nowopowstałych spółek, które posiadały grunty rolne i uzyskiwały dochody z płatności rolniczych, nie sprzedano, nie zbyto też udziałów w tych spółkach. Także i ten fakt przekonuje, że działania te – kreatorów sztucznych warunków: S. T. i J. G. – zmierzały do zachowania gruntów rolnych i uzyskiwania z tego tytułu płatności rolniczych, w tym płatności ONW.
Dlatego też postawionych w tym zakresie zarzutów, w szczególności zarzutów ujętych w punkcie I.8 i I.11 i I.3. petitum skargi kasacyjnej oraz II. 5 i II. 6 uzupełnienia skargi kasacyjnej, dotyczących kwestionowania ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji w postaci uznania, że skarżąca spółka działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, nie można było uznać za usprawiedliwione.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 P.p.s.a. (ujęty w punkcie II.6 petitum skargi kasacyjnej oraz II.7 uzupełnienia skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W okolicznościach faktycznych tej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji nie powziął wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Zaś zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało zatem uznać za nieusprawiedliwione.
Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodów w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy.
Z jednych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.
W świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969).
Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).
W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).
W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).