I GSK 1721/21

I GSK 1721/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1862/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-10
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1672
art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 869
art. 255
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1862/20 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadających do zwrotu do budżetu państwa dochodów budżetowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1862/20, w wyniku rozpoznania skargi Powiatu P. (dalej powoływany także jako Powiat) na decyzję Ministra Finansów (dalej powoływany także jako Minister, organ) z 31 sierpnia 2020 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2020 r.; umorzył postępowanie w sprawie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W roku 2016 Powiat otrzymał z budżetu państwa dotację celową m.in. w rozdziale 71015 – "Nadzór budowlany" w kwocie 622.000 zł z przeznaczeniem na realizację wydatków związanych z bieżącą działalnością Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) w P. Środki przelane zostały na rachunek bankowy Powiatu, na którym powstały odsetki bankowe w wysokości 1.157,67 zł.
Po kilkukrotnym rozpatrzeniu sprawy (w wyniku uchylania decyzji Wojewody Mazowieckiego przez Ministra Finansów), Wojewoda Mazowiecki decyzją z 31 stycznia 2020 r. określił do zwrotu pobrane przez Powiat P. od 5 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. i nie przekazane do budżetu państwa dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami w łącznej kwocie 1 099,78 zł oraz ustalił terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Minister Finansów wskazaną na wstępie decyzją z 31 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako "k.p.a.") w związku z art. 255 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 869 ze zm.; dalej powoływana w skrócie jako "u.f.p.") – uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2020 r. w całości i orzekł co do istoty sprawy określając Powiatowi kwotę 1.099,78 zł przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, stanowiącą pobrane przez Powiat P. od dnia 5 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. i nieprzekazane do budżetu państwa dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami oraz określił terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty określonej w punkcie 1. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Wojewody i orzeczenia merytorycznego w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było nieprawidłowe określenie przez organ pierwszej instancji terminu w jakim powinna być zwrócona kwota przypadająca do zwrotu.
Zdaniem Ministra, sporne odsetki bankowe stanowiły dochód wygenerowany ze środków przekazanej dotacji, bowiem gdyby nie okoliczność przekazania dotacji to dochód by nie powstał. Minister powołał się przy tym na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., który w jego ocenie wskazuje, że odsetki od środków na rachunkach bankowych są dochodami publicznymi. W konsekwencji zaś, tego rodzaju dochody winny zostać zwrócone do budżetu państwa na podstawie art. 255 ust. 1 u.f.p. Zdaniem Ministra, w sytuacji realizowania zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego, finansowanego w całości ze środków pochodzących z budżetu państwa, jednostka ta jest uprawniona jedynie do uzyskania dochodu poprzez stosowne potrącenie przy przekazywaniu dochodów do budżetu państwa. Do budżetu państwa powinien zostać przekazany każdy dochód uzyskany w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego, z odpowiednim pomniejszeniem należnym jednostce samorządu terytorialnego.
Jednocześnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 255 ust. 1 u.f.p., przekazane dochody pomniejszano o określone w odrębnych ustawach dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania zadania, tj. o wartość 5% należnych dochodów, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.38; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.j.s.t.").
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie w sprawie.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, przedmiotem zwrotu dokonywanego na podstawie art. 255 u.f.p. są pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Dokonując wykładni przepisu art. 255 ust. 1 u.f.p. należy mieć na względzie, że ustawodawca wyraźnie wskazuje w nim na dochody budżetowe pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Zatem, po pierwsze muszą być to dochody budżetowe, po drugie dochody pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego, a po trzecie dochody pobrane w związku z realizacją ściśle określonych zadań.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, o ile niesporne w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest to, że odsetki bankowe powstałe na rachunku należącym do Powiatu stanowiły dochód budżetowy, jak również można przyjąć, że był to dochód "pobrany" przez skarżącego, to nie sposób jest uznać, że sporne odsetki bankowe były dochodem pobranym w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych. Nie trzeba chyba przekonywać, że co do zasady pobieranie odsetek bankowych nie stanowi zadania realizowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto, niezależnie od tego, że naliczanie odsetek na rachunku bankowym nie wiąże się z jakimkolwiek działaniem Powiatu, bowiem są one księgowane automatycznie wraz z upływem określonego czasu, to nie sposób jest uznać, że ich powstanie następuje w wyniku realizacji zadań, na które przeznaczona była dotacja celowa. Wszak realizacja zadania, na które przekazane zostały skarżącemu środki polegała na realizacji zadań nadzoru budowlanego, nie zaś na obsłudze rachunku bankowego czy generowaniu z niego odsetek, które naliczane były przez bank w związku z zawartą umową prowadzenia oprocentowanego rachunku bankowego.
Skoro sporne odsetki bankowe stanowią dochód budżetowy, to należy wskazać na rzecz jakiego budżetu winny one przypadać. W ocenie sądu pierwszej instancji stanowi o tym wprost przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t., zgodnie z którym, odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu są źródłami dochodów własnych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera wprawdzie klauzulę "o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej", jednakże Minister nie wskazał żadnego odrębnego przepisu ustawy, który byłby szczególnym rozwiązaniem w tym zakresie. Za taki nie można uznać w szczególności powołanego przez Ministra przepisu art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., gdyż dotyczy on zupełnie innej sytuacji niż mająca miejsce w kontrolowanej sprawie. Zdaniem sądu pierwszej instancji jest to przepis, który nakazuje traktowanie odsetek bankowych za dochód publiczny podlegający przekazaniu do budżetu państwa na podstawie art. 255 u.f.p., jednakże tylko w odniesieniu do odsetek bankowych od środków stanowiących dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych. W kontrolowanej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z przekazaniem tego rodzaju dochodów (z mienia), a tym samym nie można tego przepisu zastosować do odsetek bankowych, które powstały na rachunku Powiatu, w związku z ulokowanymi na nim środkami z tytułu dotacji celowej na wykonanie zadań z zakresu nadzoru budowlanego. Z tego też względu nietrafne było powołanie się przez Ministra na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., a co za tym idzie również na wskazane w odpowiedzi na skargę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2868/14 i II GSK 44/15. Te judykaty dotyczył bowiem zwrotu do budżetu państwa kwot uzyskanych z tytułu opłat eksploatacyjnych pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z wynajmowaniem (wydzierżawianiem/użyczaniem) mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, zatem niewątpliwie odsetki, które powstały na rachunku bankowym w związku z pobranymi opłatami z mienia – stanowiły dochód budżetu państwa, na co wyraźnie wskazywał szczególny w tym względzie przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p.
W ocenie sądu pierwszej instancji, w realiach kontrolowanej sprawy nie sposób jest wyprowadzić w oparciu o brzmienie art. 255 ust. 1 u.f.p. twierdzenia, że odsetki bankowe, które powstały w związku z przekazaniem z budżetu państwa dotacji celowej na rachunek Powiatu, stanowiły dochody pobrane w związku z realizacją zadań zleconych. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. i przy braku przepisu szczególnego nakazującego traktowanie tego rodzaju odsetek jako dochodu publicznego, nie można również uzasadniać ich zwrotu tylko i wyłącznie faktem, że odsetki narosły od środków przekazanych tytułem dotacji z budżetu państwa. Gdyby bowiem ustawodawca chciał w omawianym przypadku wprowadzić odstępstwo od generalnej zasady, że odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu stanowią dochody własne powiatu – wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. – to wyraźnie by o tym postanowił w przepisie szczególnym, podobnie jak to uczynił w art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p. w odniesieniu do odsetek bankowych od dochodów pobranych z mienia jednostek sektora finansów publicznych. Wbrew stanowisku Ministra, w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. nie sprecyzowano, o jakie "środki finansowe" gromadzone na rachunku bankowym powiatu chodzi, a tym samym nie można przyjąć, że z jego dyspozycji wyłączono – co do zasady – środki finansowe przekazane powiatowi tytułem dotacji z budżetu państwa. Uznać więc trzeba, że ustawodawca miał na myśli odsetki od wszelkich środków finansowych gromadzonych na rachunku powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji odwołał się przy tym do poglądu zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt III CZP 51/01 dotyczącej charakteru odsetek jako pożytków cywilnych od przekazanych przez PFRON środków finansowych na rzecz powiatu.
Z uwagi na powyższe, zdaniem sądu pierwszej instancji, Minister dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t., jak również nieprawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b i art. 255 ust. 1 u.f.p., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 255 ust. 4 u.f.p., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie, wobec tego, że w realiach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do zwrotu dochodów własnych Powiatu do budżetu państwa, sąd umorzył postępowanie administracyjne, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. w granicach wskazanych w art 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 60 pkt 8 w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.), dalej u.f.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie sporne odsetki bankowe nie były dochodem pobranym w związku z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej i nie podlegają przekazaniu do budżetu państwa, w sytuacji gdy przepis obejmuje swoim zakresem każdy dochód uzyskany przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku (bezpośrednio czy pośrednio) z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, a zatem dochód pobrany w postaci odsetek bankowych od środków z dotacji celowej z budżetu państwa przekazanej w związku z realizowanym zadaniem z zakresu administracji rządowej stanowi dochód, podlegający przekazaniu do budżetu państwa w trybie art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., a w przypadku nieodprowadzenia tego dochodu w terminach w nim określonych, kwota dochodu jest określana na podstawie art. 255 ust. 4 u.f.p.
2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 listopada 2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 38, z późn. zm.), dalej u.d.j.s.t., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że Minister nie wskazał żadnego odrębnego przepisu ustawy, który byłby szczególnym rozwiązaniem w tym zakresie, w szczególności przepisem taki nie jest art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., gdy tymczasem jednostka samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie może uzyskiwać innych dochodów niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p.;
3) art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do uznania, że powstały dochód w postaci odsetek bankowych powstały ze środków dotacji celowej przekazanej Powiatowi (środków pieniężnych) na realizację zadań z zakresu administracji rządowej nie stanowi dochodu powstałego z mienia jednostki sektora finansów publicznych tj. Skarbu Państwa, w sytuacji gdy Powiat jedynie zarządzał środkami przekazanymi z budżetu państwa w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej;
II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z póżn. zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.f.p. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra i w efekcie jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z 31 stycznia 2020 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Wskazując na powyższe naruszenia, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i oddalenie skargi Powiatu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. Ponadto Minister wniósł o zasądzenie od Powiatu na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Powiat wniósł o jej oddalenie, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.ps.a. oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. pełnomocnik Ministra wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przeprowadzonego przed sądem pierwszej instancji z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy COVID-19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności rozpoznać należało najdalej idący, podniesiony na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r., zarzut rozpoznania spornej sprawy na posiedzeniu niejawnym przez sąd pierwszej instancji w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, bez poinformowania organu o terminie rozpoznania sprawy, co zdaniem skarżącego kasacyjnie może świadczyć o nieważności postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieusprawiedliwiony.
Podkreślić należy, że ustawodawca nie sprecyzował użytego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. pojęcia "pozbawienie możności obrony swych praw". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że dotyczy ono różnych stanów faktycznych i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. I OSK 1142/21). Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji strona nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4864/21).
Prawo do obrony to przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym. Strona postępowania powinna mieć możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę, a swoje stanowisko strona może prezentować zarówno w pismach procesowych, jak też bezpośrednio przed sądem na rozprawie (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4134/21). Należy przy tym podkreślić, że rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Wyjątkiem od tej zasady jest rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taki sposób procedowania przez sąd administracyjny musi mieć jednak wyraźne umocowanie w przepisie szczególnym, którego interpretacja nie może być rozszerzająca, a w szczególności nie może prowadzić do pozbawienia strony jakiejkolwiek możliwości przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej jako: "ustawa COVID-19"). Przepis ten stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna ww. przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, istniały w tej sprawie podstawy do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym przez WSA. NSA podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt. ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
Skład orzekający podtrzymuje pogląd, że regulacja powyższa - sama w sobie - nie narusza podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest jednak takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3585/21).
Odnosząc powyższe rozważana do realiów niniejszej sprawy, należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 maja 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. O powyższym został poinformowany organ, który pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, z przytoczeniem sygnatur wyroków WSA w Warszawie, potwierdzających słuszność tego stanowiska. W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie przez sąd pierwszej instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym nie pozbawiło Ministra możliwości obrony swych praw przed sądem.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ani też żadna inna przesłanka nieważności enumeratywnie wyliczona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej zarzutami.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem podniesione w sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzuty oparte na wskazanej podstawie kasacyjnej powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., II GSK 1899/18).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy odsetki bankowe, powstałe w związku z przekazaniem z budżetu państwa dotacji celowej na zadania z zakresu administracji rządowej na rachunek powiatu, stanowią dochód własny powiatu, czy też są dochodem skarbu państwa, co w konsekwencji oznacza, że powiat zobowiązany jest do ich przekazania na rachunek dysponenta części budżetowej przekazującej dotację celową. Zagadnienie to niewątpliwe budzi wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne – zob. szerzej: Adam Ostrowski, Wybrane zagadnienia dotyczące finansowania z budżetu państwa zadań zleconych samorządom z zakresu administracji rządowej (w:) Prawo i Więź nr 3 (50) z 2024 r., str. 649-653).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wykładnia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 255 ust. 1 u.f.p., art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. dokonana przez sąd pierwszej instancji nie może być uznana za nieprawidłową, nielogiczną czy też nie mającą oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. źródłami dochodów własnych powiatu są odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Art. 5 tejże ustawy, w ust. 1 pkt 6 wskazuje także, że źródłem dochodów powiatu jest 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b. u.f.p. dochodami publicznymi są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności odsetki od środków na rachunkach bankowych. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa (art. 60 ust. 8 u.f.p.).
Jednocześnie w myśl art. 255 ust. 1 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca (pkt 1); 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca (pkt 2). W przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki (art. 255 ust. 4 u.f.p.).
W świetle powyższych regulacji, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że to treść art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach powiatu, stanowią dochód własny powiatu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prawodawca w powyższym przepisie nie rozróżnił źródła pochodzenia tych środków (źródła kapitału) z którego naliczone zostały odsetki, dlatego też uprawnionym jest przyjęcie, że stanowią one dochód właściciela rachunku bankowego. Słusznie także przyjął sąd pierwszej instancji, że za przepis szczególny nie może zostać uznany wskazywany przez skarżący kasacyjnie organ art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., ponieważ odnosi się on do innej sytuacji, niż ma miejsce w niniejszej sprawie. Przepis ten zalicza odsetki od środków na rachunkach bankowych do dochodów publicznych, jednakże wskazuje, że mają być to dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z przekazaniem tego rodzaju dochodów (z mienia), tym samym nie można tego przepisu wprost stosować do odsetek bankowych, wygenerowanych na rachunku powiatu, w związku z ulokowaniem na nim środków z tytułu dotacji celowej na wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej.
Podkreślić przy tym należy, że art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p. ma charakter ogólny, wskazujący, jakie należności stanowią dochody publiczne (m.in. odsetki bankowe), jednakże w żadnym zakresie nie przesądzający, czy dane odsetki od środków na rachunkach bankowych stanowią dochód budżetu państwa czy też dochód powiatu. Posługuje się ogólnym sformułowaniem mienia jednostki sektora finansów publicznych, a przecież powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, również jest zaliczona do tego typu jednostek. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. wprost wskazuje, że odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach powiatu stanowią dochód własny powiatu, nie można przyjąć, że art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b. u.f.p. jest przepisem szczególnym względem normy wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. wyłączającym tę zasadę. Sformułowanie "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej" należy odczytywać jako istnienie w porządku prawnym przepisów, z których wprost by wynikało, że odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach powiatu nie stanowią dochodu własnego powiatu lecz innego podmiotu, a takich przepisów, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, organ nie wskazał.
Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. źródłem dochodów własnych powiatu jest 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Odnotować zatem przyjdzie, że w powyższym zakresie mowa jest o dochodach uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, tymczasem odsetki uzyskane w niniejszej sprawie przez Powiat zostały naliczone w związku z posiadaniem na rachunku bankowym środków finansowych z przekazanej dotacji celowej. Tym samym nie można przyjąć, że są dochodami związanymi z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami w rozumieniu art. 255 ust. 1 u.f.p. W treści art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. prawodawca nie rozróżnia podstawy naliczenia odsetek, inaczej mówiąc, od jakich przechowywanych na koncie bankowym środków finansowych (od jakiego kapitału, powstałego z jakiego tytułu), doszło do naliczenia oprocentowania na rzecz właściciela rachunku bankowego. W przekonaniu NSA, taka treść przepisów przekonuje do twierdzenia, że wszystkie odsetki naliczone w związku z przechowywaniem przez powiat na rachunku bankowym środków finansowych, stanowią dochód własny powiatu.
Wprawdzie nie jest pożądania sytuacja, by jednostki samorządu terytorialnego przechowywały środki przekazane z budżetu państwa tytułem dotacji celowych na rachunku bankowych jedynie w takim celu, by skorzystać z odsetek bankowych, jednakże jeżeli już do takiej sytuacji dojdzie, a organy nie dopatrzą się podstaw do zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 u.f.p.), to brak jest podstawy prawnej do żądania ich zwrotu na podstawie art. 255 ust. 4 u.f.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w art. 255 ust. 1 i 4 u.f.p. chodzi o pobranie należności od innego podmiotu na podstawie konkretnego tytułu prawnego, w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Potwierdzeniem takiej konstatacji jest wynik wykładni systemowej wewnętrznej wynikający z treści art. 255 ust. 3 u.f.p. Przepis ten stanowi, że dochody, o których mowa w ust. 1 i 2, są przekazywane wraz z należnymi odsetkami: pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa (pkt 1); naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nieodprowadzonych dochodów budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2 (pkt 2). Wynika zatem z powołanego artykułu, w szczególności z ust. 3 pkt 1, że dochody, o których mowa w ust. 1 są przekazywane wraz z należnymi odsetkami pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa. Zatem dochody, które przekazywane są do budżetu państwa, jeżeli stanowią zaległość, są pobierane wraz z odsetkami od dłużników z tytułu nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochód budżetu państwa. Nie chodzi więc w tym przepisie o sytuację, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, a mianowicie o naliczenie przez bank odsetek z tytułu posiadania na rachunku bankowym środków z otrzymanej dotacji celowej, przeznaczonej na cele związane z realizowanymi przez powiat zadaniami. Ratio legis art. 255 u.f.p., który zawiera przede wszystkim normy o charakterze technicznym, jest sposób rozliczenia się z dochodów pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z realizacją wskazanych tam zadań, a nie kreowanie dodatkowego rodzaju dochodu przypadającego budżetowi państwa. Przemawia za tym wykładnia systemowa, która nakazuje uznać przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. za zasadę, od której wyjątki muszą być ściśle uregulowane odrębnymi przepisami.
Mając powyższe na względzie, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że odsetki naliczone w związku z przechowywaniem przez powiat na rachunku bankowym środków finansowych stanowią jego dochód własny. Wobec jednoznacznej treści art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. i przy braku przepisu szczególnego wskazującego, że tego rodzaju odsetki są dochodem innego podmiotu niż powiat, nie można uzasadniać konieczności ich zwrotu tylko i wyłącznie faktem, że odsetki narosły od środków przekazanych tytułem dotacji z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu administracji rządowej (por. wyroki NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 772/21 i 773/21).
Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 60 pkt 8 w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 i ust. 4 u.f.p., art. 5 ust. 2 pkt 6 lit. b u.f.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t.
W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania – wskazanych w pkt II petitum skargi przepisów p.u.s.a., p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 255 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.f.p. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. Wbrew stanowisku skarżącego Ministra, wykładnia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. oraz art. 255 ust. 1 i 4 oraz art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p. dokonana przez sąd pierwszej instancji nie była nieprawidłowa, dlatego też zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., postępowania administracyjnego w sprawie jako bezprzedmiotowego. Nadmienić jedynie należy, że powyższy zarzut w istocie nie został w ogóle uzasadniony, w tym zakresie skarżący kasacyjnie Minister odwołał się jedynie w sposób ogólnikowy do zasadności zarzutów związanych z rzekomym naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Ministra jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie adwokata reprezentującego powiat w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).