I GSK 172/25

I GSK 172/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 190/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-10-02
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 78, art. 78a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 190/24 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 9016-2024-1/5260 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu koszalińskiego i miasta Koszalin w Koszalinie z dnia 23 listopada 2023 r. nr 0306-00000033603/23; 3. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz M. C. 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 października 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 190/24, oddalił skargę M. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: "organ odwoławczy", "Dyrektor ARiMR") z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 9016-2024-1/5260 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu koszalińskiego i miasta Koszalin z siedzibą w Koszalinie (dalej: "organ I instancji"), decyzją z 30 listopada 2017 r. ustalił, że kwota płatności rolnośrodowiskowej przyznana i wypłacona skarżącemu na mocy decyzji z 16 grudnia 2011 r. oraz z 25 stycznia 2013 r. w łącznej wysokości 219 770,60 zł, jest płatnością nienależnie pobraną i podlega zwrotowi. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji jednocześnie dokonując wpłaty kwoty 219 770,60 zł na rachunek bankowy ARiMR. Dyrektor ARiMR w Szczecinie decyzją z 26 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 506/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 338/19, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR od powyższego wyroku.
Organ pierwszej instancji decyzją z 6 lutego 2023 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności z powodu przedawnienia zobowiązania. W dniu 16 lutego 2023 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę została zwrócona kwota 219 770,60 zł, wpłacona na pokrycie należności ustalonej uchyloną decyzją.
W dniu 8 marca 2023 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o ustalenie i wypłatę kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. Powyższy wniosek zawiadomieniem z 9 marca 2023 r. został przekazany według właściwości do Dyrektora ARiMR w Szczecinie.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. Dyrektor ARiMR w Szczecinie poinformował skarżącego i w obecnym stanie prawym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o Agencji) w art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej.
W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżący wystąpił do Dyrektora ARiMR o załatwienie sprawy poprzez wydanie zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz ponowił wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty należnych stronie odsetek, o których mowa w art. 78 Ordynacji podatkowej.
Pismem z 29 czerwca 2023 r. Dyrektor ARiMR w Szczecinie poinformował skarżącego, że nie ma podstaw prawnych do wydania w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W dniu 12 października 2023 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z bezczynnością Dyrektora ARiMR w Szczecinie. W wyniku rozpatrzenia ponaglenia Prezes ARiMR postanowieniem z 3 listopada 2023 r. postanowił uznać przedmiotowe ponaglenie za zasadne i wyznaczył termin 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 6 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty należnej stronie kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty, o której mowa w art. 78 o.p. Dyrektor ARiMR w Szczecinie przekazał wniosek skarżącego do rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z 23 listopada 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Koszalinie odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty stronie kwoty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, postanowieniem z 22 stycznia 2024 r. Dyrektora ARiMR w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej (za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku), to nie ma tu zastosowania zwrot oprocentowania od nadpłaty o którym mowa w art. 78 o.p., na który powołuje się strona we wniosku z dnia 6 marca 2023 r. W obecnym stanie prawym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa o Agencji w art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej.
Dyrektor ARiMR w Szczecinie nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika strony, iż w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji błędnie zinterpretował fakt braku przepisów intertemporalnych jako okoliczność przesądzającą o stosowaniu przepisów na dzień złożenia wniosku tj. 6 marca 2023 r. Organ wskazał, że brak jest orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o Agencji, co więcej ustawa nowelizująca ustawę o Agencji nie wprowadza przepisów przejściowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, linia orzecznictwa dotycząca stosowania przepisów w przypadku braku przepisów przejściowych nie jest jednoznaczna, na co wskazuje wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 287/13. Na jego podstawie można stwierdzić, że milczenie ustawodawcy w kwestii przepisów przejściowych należy uznać za przejaw jego woli, by bezpośrednio działało nowe prawo. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W wyniku rozpoznania skargi skarżącego, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; CBOIS). Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, która nie posiada stosownej legitymacji procesowej, tj. nie jest stroną postępowania, z kolei przesłanka przedmiotowa gdy istnieją inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, czy weryfikacji poglądów orzecznictwa tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Legalis nr 1395133).
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, bowiem pomimo, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1 o.p. Ordynacji podatkowej (za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku), to nie ma tu zastosowania zwrot oprocentowania od nadpłaty o którym mowa w art. 78 o.p., na który powołuje się strona we wniosku z 6 marca 2023 r. z uwagi na treść art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o Agencji. Wskazany przepis jest jasny i czytelny, a wynika z niego, że w obecnym stanie prawym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa o Agencji w art. 29 ust. 7 pkt. 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej. Jednocześnie, w ustawie o Agencji nie przewidziano przepisów przejściowych dotyczących naliczania oprocentowania nadpłaty, zatem brak jest podstawy prawnej do zastosowania art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej od dnia 29 marca 2022 r.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w sytuacji braku przepisów przejściowych rozważenia wymagało, czy zmiana przepisów winna zostać zastosowania w niniejszej sprawie i w jaki sposób do stanu faktycznego sprawy należy zastosować zasadę natychmiastowego działania prawa nowego. W sytuacji braku wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06). Pogląd ww. powielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2191/22.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, bezsporne jest, że obecnie brak jest podstawy prawnej do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej, jak chciałby skarżący, co wyklucza możliwość dochodzenia odsetek od nadpłaty w trybie administracyjnym na podstawie ww. regulacji oraz prowadzenia postępowania, celem wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie strony. Co do możliwości zastosowania przepisów nieobowiązujących w czasie orzekania przez organy obydwu instancji wyjaśnił, że w kwestiach proceduralnych należy stosować przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania przez organy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Skarżący wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na:
1 Niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:
a. art. 61a § 1 k.p.a. polegającego na odmowie wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny, jaką według organu oraz sądu I instancji miało być zachodzenie przypadku oczywistego, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, czy weryfikacji poglądów orzecznictwa tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - podczas gdy sytuacja taka nie miała miejsca.
b. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 15 k.p.a. - w związku z regulacjami art. 138 § 2 zdanie drugie oraz ust. 2a k.p.a. - polegającego na rozstrzygnięciu wniosku strony o ustalenie należnej jej kwoty odsetek w sposób oczywisty niezgodny ze stanowiskiem prawnym organu nadrzędnego, jasno i bezpośrednio wyrażonym w postanowieniu Prezesa ARiMR nr 29/DZN/P/2023 z dnia 03 listopada 2023 r rozstrzygającym o stwierdzeniu bezczynności organów obu instancji zachodniopomorskiej ARiMR i nakazującym organom tym rozpatrzyć wniosek strony o przyznanie odsetek z dnia 06 marca 2023 r. i zawierającym jednocześnie w trybie art. 138 § 2a k.p.a. bardzo wyraźną wykładnię intertemporalnych skutków normy art. 1 pkt. 15 lit. d ustawy z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw wyłączającej zastosowanie przepisu art. 78 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa do przypadków niezgodnie z prawem odebranych a następnie zwróconych stronom kwot płatności, do której to wykładni Kierownik BP ARIMR w swoim postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania jak również Dyrektor Oddziału Regionalnego w postanowieniu zaskarżonym przez stronę, się nie zastosował. Obydwa organy oparły swoje rozstrzygnięcia na wykładni przeciwnej do tej, jaką wskazał organ nadrzędny rozpatrujący ponaglenie na bezczynność organów w przedmiocie wniosku strony z dnia 06 marca 2023 r. o ustalenie należnej jej kwoty odsetek.
2. Niesprostaniu wymienionemu w art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. obowiązkowi rozpoznania sprawy w jej pełnym zakresie, czyli w granicach sprawy - w związku z wyraźnym pominięciem przez sąd I instancji istotnych aspektów sprawy, w tym kwestii daty powstania stosunku prawnego leżącego u podstaw żądania strony zawartego w jej wniosku z dnia 06 marca 2023 r. oraz występujących w sprawie aspektów aksjologicznych, jak również z brakiem odniesienia się do argumentów strony starannie wyłożonych w skierowanej do WSA skardze.
3. Niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organy materialno-prawnych norm art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - polegającej na takiej wykładni przepisów prawa, która w istniejących okolicznościach faktycznych oraz w świetle przedłożonych przez stronę dowodów godzi w regułę praworządnego Państwa prawa, a także w zasadę równości obywateli wobec prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione.
W myśl z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność postanowienia Dyrektora ARiMR w Szczecinie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty, uznał że postanowienie to jest zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że w ocenie sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi, iż postępowanie w sprawie nie mogło być wszczęte z innych przyczyn – z uwagi na treść art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o Agencji, który to przepis wyłączył stosowanie w podobnych sprawach art. 78 i 78a o.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na brak przepisów przejściowych, brak jest podstawy prawnej do stosowania art. 78 i 78a o.p. od dnia 29 marca 2022 r., a zatem także względem wniosku skarżącego z 6 marca 2023 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko sądu pierwszej instancji, akceptujące stanowisko organu jest błędne.
Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; wyrok NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18; wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko prezentowane już w judykaturze (por. wyrok NSA z dna 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 944/19, CBOSA), zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach, przy czym sytuacje takie muszą być ujmowane wąsko. Nakaz zawężającej i restrykcyjnej wykładni, a w konsekwencji zastosowania przepisu, wynika z tego, że art. 61a k.p.a. jest wyjątkowym rozwiązaniem procesowym. Stoi on na przeszkodzie wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem ogranicza zakres ochrony przysługującej podmiotowi prawa. Oczywiście można twierdzić, że skoro ten przepis jest funkcjonującą instytucją procesową, to jego celem jest takie ograniczanie. Z takim poglądem można zgodzić się, ale tylko przy założeniu, które jest aprobowane w doktrynie i orzecznictwie. W myśl tego założenia stosowanie art. 61a k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost – bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego – prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zastosowanie przez organy ARiMR obu instancji art. 61a § 1 k.p.a., przyjmując że mógł on mieć zastosowanie do wniosku skarżącego z 6 marca 2023 r. o ustalenie i wypłatę odsetek od nadpłaty. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z sytuacją, w której z oczywistych względów można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.
Nadmienić należy, że postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter wyłącznie formalny, stanowiący barierę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Tymczasem zarówno organy ARiMR obu instancji jak i sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniosły się do kwestii norm temporalnych odnoszących się do wprowadzenia do ustawy o Agencji art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b, które nastąpiło w 2022 r., a które to rozważania nie dotyczą kontekstu formalnego sprawy. NSA zauważa i podkreśla, że w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok problem prawny powinien odnosić się tylko do oceny zaistnienia warunków z art. 61a k.p.a., zaś rozstrzygnięcie tej kwestii nie może być łączone z merytoryczną interpretacją wprowadzenia do porządku prawnego regulacji art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o Agencji. Taka problematyka może być oceniana w ramach toczącego się postępowania, a więc już wszczętego i to ona może być podstawą merytorycznego orzeczenia o uwzględnieniu lub też nie wniosku skarżącego.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że już organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazywał na niejednolitość orzecznictwa w sytuacji, gdy nowowprowadzany do porządku prawnego przepis nie zawiera normy przejściowej, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powyższe nakazuje wysnuć wniosek o konieczności dokonywania pogłębionej analizy zarówno dotyczącej przepisów prawa, ich wykładni, jak i poszukiwania reguł kolizyjnych, które pozwolą znaleźć odpowiednie rozwiązanie dla sytuacji prawnej występującej w sprawie. A sytuacja ta nie należy do prostych skoro nadpłata, od której skarżący domaga się odsetek powstała na skutek wykonania przez skarżącego decyzji organu, która to decyzja została następnie w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności zostało umorzone. Podkreślenia wymaga, że wpłata jakiej dokonał skarżący na rzez organu miała miejsce pod rządem starych przepisów umożliwiających wypłatę nadpłaty wraz z odsetkami, natomiast nadpłata została zwrócona skarżącemu już po zmianie stanu prawnego. Zwrócić także należy uwagę na okoliczność, że wpływ na chwilę wypłaty przez organ nienależnie zwróconej płatności miało zakończenie przed NSA postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej przez organ od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2022 r. I GSK 506/18.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne zatem jest przeprowadzenie pogłębionej analizy prawnej dotyczącej podstawy prawnej dochodzonego przez skarżącego żądania wypłaty odsetek w odniesieniu do zmieniającego się stanu prawnego. Taka analiza, zdaniem NSA powinna się znaleźć w uzasadnieniu prawnym decyzji, co wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym stwierdzić należało, że w rozpatrywanym przypadku nie było podstaw do uznania, że zachodzi oczywista sytuacja, w której brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem zasadnym okazał się zarzut podniesiony w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.
Za niezasadny natomiast należało uznać zarzut podniesiony w pkt 1b petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie drugie i ust. 2a k.p.a. poprzez rozstrzygniecie wniosku skarżącego o ustalenie należnej kwoty odsetek w sposób niezgodny ze stanowiskiem prawnym wyrażonym przez organ nadrzędny, czyli Prezesa ARiMR wyrażonym w postanowieniu z dnia 3 listopada 2023 r. uznającym za zasadne ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. W tym zakresie należy podkreślić, że postanowienie wydawane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. – uznające zasadność ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) lub też przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – zawiera jedynie ocenę czy organ rozpoznający sprawę (wniosek) dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz czy miało one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie postanowienie nie może zawierać merytorycznych wskazówek w jakim kierunku powinna być rozstrzygnięta dana sprawa (załatwiony wniosek) przez organ, który dopuścił się bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym samym, względem takiego postanowienia art. 138 § 2a k.p.a. – odnoszący się do wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanego przez organ odwoławczy – nie będzie miał zastosowania. Przyjąć zatem należało, że wykładnia przepisów art. 78 i 78a o.p. przeprowadzona przez Prezesa ARiMR w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2023 r. nie była wiążąca dla organu pierwszej instancji rozpoznającego wniosek skarżącego z dnia 6 marca 2023 r. Tym niemniej, ponownie rozpoznając sprawę organy ARiMR, wydając decyzję merytoryczną, powinny szczegółowo odnieść się również do powyższej wykładni przepisów regulujących powstanie nadpłaty, wskazując czy ją podzielają czy też nie.
Podobnie należało ocenić zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez sąd pierwszej instancji sprawy w pełnym zakresie, w tym kwestii daty powstania stosunku prawnego leżącego u podstaw żądania skarżącego z 6 marca 2023 r. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 1022/23, CBOSA). Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., autor tego środka zaskarżenia nie dostrzega granic tej sprawy. Należy zatem przypomnieć, że przedmiotowa sprawa dotyczy oceny legalności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odsetek od nadpłaty z tytułu nienależnie wpłaconych przez skarżącego należności na rachunek ARiMR, które to postanowienie ma charakter stricte formalny. Organy ARiMR odmówiły wszczęcia postępowania, a zatem skoro żadne merytoryczne postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do wiążącego wypowiadania się w kwestii daty powstania nadpłaty czy "występujących w sprawie aspektów aksjologicznych". Te kwestie zobowiązane będą ustalić organy we wszczętym postępowaniu administracyjnym, bowiem zgodzić się należy ze skarżącym, że zagadnienie daty powstania nadpłaty w aspekcie zmieniającego się stanu prawnego, będzie miało istotne znaczenie dla kierunku merytorycznego załatwienia sprawy.
Z kolei zarzut naruszenia przez organy ARiMR norm art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) należało uznać za przedwczesny. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów w tym, że w zbliżonych stanach faktycznych i prawnych organy rozstrzygają w odmienny sposób, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, na dowód czego skarżący przedłożył przy piśmie z 1 lipca 2024 r. m.in. kserokopię decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR z 22 kwietnia 2024 r. z której wynika, że odsetki od nadpłaty są beneficjentom wypłacane. Odnosząc się do tak sformułowanego zrzutu, ponownie należy wskazać, że w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjne było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., które ze swej istoty ma charakter formalny a zatem nie mogło w sposób wiążący wskazywać, czy żądanie skarżącego o ustalenie i wypłatę odsetek od nadpłaty jest zasadne czy też nie. Dlatego też podnoszenie, na tym etapie sprawy – kiedy postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte – zarzutów dokonania błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych odnoszących się do przepisów o.p. regulujących nadpłatę przez pryzmat zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa należało uznać za przedwczesny.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.
Poczynione w sprawie ustalenia pozwalały na stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie Dyrektora ARiMR oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a., a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało je uchylić.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, po wszczęciu postępowania, dokona szczegółowej analizy prawnej wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 6 marca 2023 r., z uwzględnieniem chwili powstania nadpłaty, przedstawi jakie i z jakich przyczyn stosuje reguły kolizyjne w odniesieniu do zmieniającego się stanu prawnego, co przedstawi w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 – 2 sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz uchylając wydane w sprawie postanowienia organów ARiMR w obu instancjach.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), które obejmowało wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego za postępowania przed sądami obu instancji (480 zł plus 240 zł), wpis od skargi (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł) oraz opłatę skarbową za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).