I GSK 1709/21

I GSK 1709/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1988/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-13
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 173  i 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1988/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1988/21 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca", "spółka") uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2020 r. Jednocześnie zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] kwietnia 2015 r. uznano grupę producentów owoców i warzyw A. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce, warzywa". W dniu 31 lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie częściowej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.
W dniu [...] listopada 2020 r. decyzją nr [...] zawieszono płatności w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie częściowej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie postępowaniem przeciwko Spółce dotyczącym doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR, organ I instancji uznał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniała konieczność zawieszenia płatności.
Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na brzmienie art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, str. 4); dalej: "rozporządzenie 2017/891" i wyjaśniono, że na gruncie przedmiotowej sprawy pozwala on na zawieszenie płatności uznanej organizacji producentów w związku z zaistnieniem podejrzenia popełnienia przestępstwa, dopóki nie zostanie ono potwierdzone przez właściwy organ. Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie Prezesa ARiMR, kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, bowiem w przedmiotowej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w Warszawie, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1988/21 uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca trafnie wywiodła, iż z treści postanowienia Prokuratury Regionalnej w Warszawie z [...] maja 2017 r. (sygn. akt. [...]) o wszczęciu śledztwa wynika w sposób jednoznaczny, iż postępowanie w zakresie kilkudziesięciu grup producenckich, w tym m.in. A. Sp. z o.o., dotyczy pomocy finansowej w okresie realizacji przez Spółkę planu dochodzenia do uznania, jak również dotyczyło pomocy finansowej wypłaconej na rzecz grupy producentów owoców i warzyw, a nie organizacji producentów. Pomoc ta została przyznana na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011. Również organ odwoławczy w piśmie z 20 lipca 2017 r. (karta 5 akt adm.), odnosząc się do faktu wszczęcia śledztwa, przyznał, że w przypadku prowadzenia aktualnie w Łódzkim OR postępowań administracyjnych w sprawie przyznania pomocy finansowej GPOiW A. Sp. z o.o., dla których okres objęty wnioskiem mieści się w okresie od 2008 r. do końca 2016 r., organ I instancji powinien przeanalizować przesłanki do zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, celem dokonania zawieszenia realizacji płatności w drodze decyzji administracyjnej, do czasu rozstrzygnięcia w sprawie śledztwa. Dlatego też w ramach kontrolowanej sprawy nie została wypełniona jakakolwiek przesłanka do zawieszenia uznania oraz płatności organizacji producentów owoców i warzyw A. sp. z o.o., ponieważ śledztwo na które powołują się organy Agencji dotyczy wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw i odnosi się do pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1234/2007.
Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt: V SA/Wa 1988/21, doręczony Prezesowi ARiMR w dniu 9 września 2020 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnej ocenie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów i błędne uznanie, iż nie została wypełniona przesłanka do zawieszenia płatności A. sp. z o.o., podczas gdy z treści postanowienia prokuratury Regionalnej w Warszawie z [...] maja 2017 r. (sygn. akt [...]) o wszczęciu śledztwa płynie wniosek, iż w sprawie zaszły przesłanki do zawieszenia płatności A. sp. z o.o. wynikające z art. 60 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 ("zwanego dalej rozporządzeniem 2017/891 "), gdyż uzyskanie przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw statusu uznanej organizacji, nie powoduje zmiany podmiotu wstępnie uznanego, niezależnie bowiem od tego czy podmiot jest wstępnie uznaną grupą producentów czy uznaną już organizacją producentów przez cały czas jest to ten sam podmiot - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a w związku z art. 141 par 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez sąd w wydanym wyroku analizy podstaw zastosowania instytucji zawieszenia płatności zawartej w art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 w tym nieprawidłowe rozważenie kwestii dotyczącej skutków uzyskania przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw statusu organizacji uznanej, a także błędne wskazanie co do dalszego postępowania organu polegające na wskazaniu do stosowania nieobowiązującego przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (zwane dalej "rozporządzeniem 543/2011"), który został uchylony z dniem 01.06.2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w zw. z art. 81 rozporządzenia nr 2017/891.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w zw. z art. 79 pkt 3 w zw. z art. 81 rozporządzenia 2017/891, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie nieobowiązującego przepisu 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, pomimo iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem 01.06.2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w zw. z art. 81 rozporządzenia nr 2017/891 i aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 należy stosować przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie celów przypisanych instytucji zawieszenia płatności, podczas gdy przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 stanowi kontynuację uregulowania zawartego w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, bowiem pomimo nieco innej redakcji przepisu zawiera analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności oraz uznania organizacji do poprzednio obowiązującego rozporządzenia nr 543/2011.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania z 2 petitum skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wykazano niespełnienia formalnych warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponadto podkreślenia wymaga, że za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże ), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu należy podkreślić, że odnosząc się do problematyki spełnienia przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można mylić oceny realizacji tego rodzaju kryteriów z trafnością wskazanych w nim argumentów oraz siłą ich przekonywania.
Należy również podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazuje do stosowania nieobowiązującego przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 ale zwraca uwagę na treść pisma organu II instancji z 20 lipca 2017 r. (karta 5 akt adm.), że "organ I instancji powinien przeanalizować przesłanki do zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, celem dokonania zawieszenia realizacji płatności w drodze decyzji administracyjnej, do czasu rozstrzygnięcia w sprawie śledztwa".
Z uwagi na fakt, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, dotyczą tożsamego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie.
Kluczowe w sporze jest niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 i jakkolwiek nie wyartykułowano tego wprost - kwestionowana jest także poprawność wykładni ww. regulacji (uzasadnienie odnoszące się do rozumienia przepisu, w tym w oparciu o orzecznictwo NSA; zob. s. 12,13 skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007 ( zob. m.in. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 803/21; z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1140/21; z 14 czerwca 2023 sygn. akt I GSK 1370/19; z 30 stycznia 2025 sygn. akt I GSK 440/21, tamże). Wcześniej obowiązujące rozporządzenie wykonawcze 543/2011 ustanawiało szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Na kontynuację zwraca uwagę skarżący kasacyjnie przywołując wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2021 sygn. akt VIII SA/Wa 172/21.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891, rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Artykuł 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891, na którym opierały się organy uzupełnia postanowienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013. Regulacje zawarte w art. 230 tego ostatniego aktu wskazują jakie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 stosuje się nadal (ust. 1) oraz określa m.in. że odesłania do rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 odczytuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013: wszystkie programy wieloletnie przyjęte przed dniem 1 stycznia 2014 r., po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia nadal podlegają stosownym przepisom rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów, co skutkuje pozostawieniem w mocy części przepisów rozporządzenia wykonawczego 543/2011, w tym regulujących przyznanie pomocy (por. wyrok NSA z 5 marca 2025 sygn. akt. I GSK 1648/21).
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na jednoznaczne wyjaśnienie organu w niniejszej sprawie, że zawieszenie płatności dotyczącej przyznania pomocy finansowej skarżącej spółce, która została uznana decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. za organizację producentów owoców i warzyw, nastąpiło z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w Warszawie (sygn. akt. [...]) postępowanie przeciwko Spółce dotyczące doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowa jest ocena przez Sąd I instancji dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów, gdyż potwierdzają one zasadność zawieszenia płatności A. sp. z o.o. w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy uzyskanej wcześniej na podstawie rozporządzenia nr 1243/2007. W tym kontekście należy zauważyć, że status wstępnie uznanej grupy producentów czy też status uznanej organizacji producentów nie ma wpływu na podmiotowość prawną, gdyż w obydwu przypadkach jest to ten sam podmiot. Nie można się więc zgodzić z wnioskami WSA w Warszawie, że nie było podstaw do zawieszenia płatności organizacji producentów owoców i warzyw A. sp. z o.o. tylko z uwagi na fakt, że śledztwo przeciwko tej spółce dotyczyło okresu, kiedy była ona wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw.
Nie można tracić z pola widzenia, że prowadzenie postępowania w związku z zarzutem oszustwa dotyczy jakiejkolwiek płatności dla uznanej grupy producentów objętej pomocą unijną. Po pierwsze wskazać należy, że przez pojęcie "zawieszenia" w odniesieniu do płatności, o którym mowa w art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891 należy rozumieć zarówno wstrzymanie danej wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas, jak też wykluczenie (na przyszłość) możliwości przyznania określonej płatności. Po drugie, zawieszenie płatności oraz (i) zawieszenie uznania to - niezależnie od użytej w ww. przepisie koniunkcji - to dwie różne instytucje, co wynika z istoty uznania organizacji producenckiej oraz istoty płatności jako takiej. Uznanie za organizację producentów bowiem ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie i wiąże się z określonym statusem grupy producentów/organizacji. Sama płatność zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie oraz czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.
Rację ma skarżący kasacyjnie, że regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. "Dochodzenie" w ujęciu normatywnym, ale i potocznym, oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. A zatem sam fakt prowadzenia tych czynności nie może być utożsamiany z postawieniem zarzutów konkretnym podmiotom na co błędnie wskazywałoby sformułowanie Sądu I instancji , "dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Taki zarzut, związany z prowadzonym śledztwem nie został jednakże postawiony organizacji producentów owoców i warzyw A. sp. z o.o.". To ostatnie sformułowanie odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Natomiast konsekwencją stwierdzenia popełnienia oszustwa jest - stosownie do art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 (analogicznie art. 115 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) m.in. odmowa płatności, a więc definitywnie wyklucza przyznanie płatności. Z kolei umorzenie postępowania przed organami ścigania skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawieszającej płatność. Reasumując, zawieszenie uznania organizacji producentów nie jest uzależnione od tego czy organizacji tej aktualnie przysługują jakiekolwiek płatności objęte regulacjami unijnymi. Nieuprawnione jest również zdaniem NSA twierdzenie Sądu I instancji że zarzut, związany z prowadzonym śledztwem nie został postawiony organizacji producentów owoców i warzyw A. sp. z o.o., w stosunku do objętej rozporządzeniem 1308/2013 pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego w ramach programu operacyjnego realizowanego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny Sądu I instancji, że nie istnieją w związku z powyższym podstawy do zawieszenia płatności za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r.
Przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1002/21). Zawieszenie uznania organizacji czy płatności nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Wobec tego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. na etapie in rem. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1355/21).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że skoro płatności ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. w fazie in rem, zawieszenie płatności następuje z samego faktu wszczęcia postępowania o charakterze karnym i nie prowadzi do odzyskania nieprawidłowo przyznanych środków, tylko ma za cel zabezpieczenie interesów UE przed zapobieżeniem ewentualnym dalszym nadużyciom. Skutek zawieszenia płatności ma też swoje ramy czasowe, gdyż zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności trwa do czasu zakończenia tegoż dochodzenia.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt.1 petitum skargi kasacyjnej oraz przepisów prawa materialnego z pkt.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej mają uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. W sprawie dokonano bowiem odpowiednich, z punktu widzenia potrzeb jej rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych, w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. We właściwy sposób dokonano także wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, jak również subsumpcji pod wyinterpretowane z nich normy, faktycznych okoliczności sprawy.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyły się poniesione przez organ wydatki na wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej i reprezentowanie organu na rozprawie (480 zł).