I GSK 1702/22

I GSK 1702/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 379/21 w sprawie ze skargi S. w L. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 379/21 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w L. (dalej "strona", "skarżąca", "Stowarzyszenie", "Wnioskodawca") na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
W dniu 2 sierpnia 2017 r. pomiędzy Ministrem Spraw Zagranicznych a Stowarzyszeniem "[...]" zawarta została umowa dotacji nr [...] na realizację zadania publicznego pn. "Wspólnie tworzymy Europę - Contra Mundum ambasadorem kultury polskiej". Pismem z 16 lutego 2018 r. Stowarzyszenie zostało poinformowane o rozwiązaniu umowy dotacji nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. ze skutkiem natychmiastowym oraz na podstawie § 19 ust 2 umowy dotacji wezwane do zwrotu kwoty dotacji.
Z uwagi na to, że skarżąca nie dokonała wpłaty należności budżetu państwa we wskazanym terminie, zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", Minister zawiadomił stronę, że w dniu 9 maja 2019 r. na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), dalej "u.f.p." wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty należności budżetu państwa przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu rozliczenia umowy dotacji nr [...] z [...] sierpnia 2017 r.
Decyzją z [...] września 2020 r. Minister orzekł o zwrocie dotacji przekazanej na podstawie umowy dotacji nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. zawartej pomiędzy Ministrem Spraw Zagranicznych a Stowarzyszeniem "[...]" na realizację zadania publicznego pn. "Wspólnie tworzymy Europę - Contra Mundum ambasadorem kultury polskiej" i określił kwotę do zwrotu w wysokości 119 326,64 zł oraz termin, od którego nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych na dzień 11 sierpnia 2017 r. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2020 r.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, który wyrokiem z dnia z 13 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 379/21 ją oddalił. Sąd I instancji uznał, że organ rozważając odpowiedzialność za nienależyte wykonanie umowy uwzględnił przede wszystkim postanowienia umowy dotacji nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. na realizację zadania publicznego pn. "Wspólnie tworzymy Europę - Contra Mundum ambasadorem kultury polskiej", w której Zleceniobiorca - Stowarzyszenie "[...]" jest stroną ww. umowy i w ramach tej umowy zobowiązało się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na warunkach w niej określonych, a więc w zakresie szczególnych przepisów. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z § 12 ust. 1 umowy dotacji z 2 sierpnia 2017 r. MSZ sprawuje kontrolę prawidłowości wykonywania zadania publicznego przez Zleceniobiorcę w tym wydatkowania przekazanej dotacji oraz środków, o których mowa w § 3 ust. 4 niniejszej umowy. Kontrola może być przeprowadzona w toku realizacji zadania publicznego oraz po jego zakończeniu do czasu ustania obowiązku, o którym mowa w § 9 ust. 3 niniejszej umowy.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż, w świetle ustaleń stanu faktycznego, skarżąca nie dochowała należytej staranności i w pełni ponosi odpowiedzialność za nienależyte wykonanie zadania publicznego określonego postanowieniami umowy dotacji, również te wykonywane przez swoich podwykonawców. Na podstawie zawartej umowy dotacji to na zleceniobiorcy spoczywają podstawowe obowiązki wobec MSZ, takie jak realizacja i rozliczenie pod względem rzeczowym i finansowym zleconego zadania publicznego. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, iż w świetle art. 474 k.c. strona nie może powoływać się na to, że powierzyła podmiotowi trzeciemu realizację swojego zobowiązania i przez to nie odpowiada za jego działania, nawet jeżeli dołożyła wszelkich starań przy jego wyborze i wybrała profesjonalną firmę o nieposzlakowanej opinii.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U, z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 379/21, wydany w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zwrotu dotacji, utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia [...] września 2020 5 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 133 p.p.s.a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, dokonanie dowolnej i pobieżnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło Sąd do wywiedzenia pozaprawnego domniemania w kwestii ustalenia, że Stowarzyszenie nienależycie wykonało zadanie publiczne, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przekonania, że Stowarzyszenie wykorzystało udzieloną z budżetu państwa dotację niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo że Stowarzyszenie wykonało większość zadań wyznaczonych w Umowie dotacji, a sama dotacja była wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem, a odpowiedzialność w pozostałym zakresie za nienależyte wykonanie niniejszego zadania publicznego przejął podwykonawca zawierając umowę podwykonawczą na ww. zadanie ze skarżącym i nie wykonując jej należycie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że to Stowarzyszenie ponosi odpowiedzialność za nienależyte wykonanie zadania publicznego określonego postanowieniami umowy dotacji, pomimo że Stowarzyszenie dokonało wszelkich starań i zachowało staranność w wyborze podwykonawcy i nie mogło w żaden sposób wpłynąć na okoliczności, które doprowadziły do nieosiągnięcia wszystkich celów, które wynikały z umowy dotacji, a co więcej to firma P. Ltd. ponosi odpowiedzialność za zaniedbania wykonania zadania publicznego pn. Wspólnie tworzymy Europę - Contra Mundum ambasadorem kultury polskiej jako podwykonawca tego zadania, co jednocześnie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tejże sprawy;
3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art, 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaskarżonych decyzji, a w efekcie oddalenie skargi Stowarzyszenia "Trzy Kropki" w sytuacji, gdy decyzje te są obarczone wadami i zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do ich uchylenia przez Sąd I instancji.
4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, poprzez wyrażenie w nim jedynie aprobaty dla stanowiska organu administracji, bez przeprowadzenia pełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i braku podania dokładnych podstaw oraz wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd 1 instancji uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii, co nie pozwała na zbadanie poprawności rozumowania Sądu I instancji w ww. zakresie.
II. naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 169 ust. 1 pkt 1) i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.), dalej "u.f.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na błędnym uznaniu, że dotacja udzielona z budżetu państwa została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem przez skarżącego, dlatego winna ulec zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, pomimo że Stowarzyszenie wykonało większość zadań wyznaczonych w Umowie dotacji, a sama dotacja była wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem w ramach realizacji zadania publicznego pn. "Wspólnie tworzymy Europę - Contra Mundum ambasadorem kultury polskiej", a jednie niewywiązanie się podwykonawcy, doprowadziło do niezrealizowania ww. zadanie publicznego w całości, a zatem skarżący wykorzystał dotację zgodnie z jej przeznaczeniem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
a) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;
b) o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
c) o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny. rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dotacja udzielona z budżetu państwa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem przez Wnioskodawcę. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów procesowych przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżące stowarzyszenie w złożonej skardze kasacyjnej takiego związku nie wykazało.
Na wstępie za niezasadny należało uznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej ww. naruszenie polega na wadliwym sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, poprzez wyrażenie w nim jedynie aprobaty dla stanowiska organu administracji, bez przeprowadzenia pełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i braku podania dokładnych podstaw oraz wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii, co nie pozwała na zbadanie poprawności rozumowania Sądu I instancji w ww. zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedmiotowy zarzut nie został rozwinięty, istotnie ograniczając możliwość odniesienie się do niego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolując ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji nie pozwolił sobie na żadne domysły lub domniemania, lecz dokonał rzetelnej oceny opartej na dowodach. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. m.in. uchwałę NSA z 15.02. 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Sąd szczegółowo wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że wykonawca będący skarżącym, posługujący się osobami trzecimi w celu powiększenia swojego potencjału ponosi wynikające stąd konsekwencje i nie może przerzucać tego ryzyka na zamawiającego, zasłaniając się tym, że wykonanie zobowiązania zlecił komuś innemu. Wyjaśnił, dlaczego dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem przez wnioskodawcę i dlatego winna ulec zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami.
Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23, tamże).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.
Za niezasadne należało uznać zarzuty błędnej wykładni a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaskarżonych decyzji.
W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w którym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został wyjaśniony. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nie orzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., I OSK 1147/20, tamże). Celem ustanowienia tego zakazu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akty II OSK 961/16, tamże).
Ustalenie co jest "niekorzystne" dla strony należy rozpatrywać bardzo indywidualnie i dla konkretnego podmiotu w danej sprawie. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde takie orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2014/16, tamże). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że Sąd zastosował inne kryteria kontroli niż kryterium legalności, a tym bardziej nie wskazano tych innych kryteriów, którymi rzekomo miał kierować się Sąd rozpoznając niniejszą sprawę. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby polegać wyjście przez Sąd poza zakres rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a należy uznać za nieuzasadniony, a nawet gołosłowny.
Sąd drugiej instancji zauważa ponadto, że zaskarżony wyrok nie może naruszać przepisów p.p.s.a. w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej. Wynika to z tego, że art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. nie pozostają w żadnym związku, który warunkowałby zakres ich stosowania. Jedyny związek jaki istnieje między tymi przepisami jest tylko taki, że są to jednostki redakcyjne jednej ustawy, które może stosować sąd pierwszej instancji. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzać wniosków przyjętych w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył jednocześnie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wszak Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo przecież WSA nie uwzględnił skargi tylko ją oddalił. Zatem zarzut kasacyjny podnoszący tego rodzaju naruszenia należy uznać za nietrafny. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie dokonanej w nim oceny prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawach związanych z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym protokół kontroli pojazdu ma szczególne znaczenie z dwóch powodów.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a., który składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów). Natomiast autor skargi kasacyjnej w treści tych zarzutów, wskazał, że obejmuje on całe przepisy. Nie wiadomo zatem, która z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu stanowi przedmiot zarzutu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że właściwe i precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie precyzuje tego gdyż w ogóle nie odnosi się do tego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną ocenę, wskazał że pominięto stanowisko skarżącego z dnia 4 stycznia 2018 r . oraz z dnia 30 grudnia 2019 r oraz dowody przedstawione przez Skarżącego, w tym umowę zawartą z firmą P. Ltd. Nie wykazał przy tym istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Należy podkreślić że organ dokonując oceny nienależytego wykonania zadania publicznego określonego postanowieniami umowy dotacji wskazał w szczególności na nie dochowanie należytej staranności przez skarżącego przy podpisywaniu umowy z firmą P. Ltd. I że przekazana do akt sprawy umowa nie została podpisana przez ww. firmę. To że organ nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego nie oznacza że zostało ono pominięte.
W tym zakresie należy przypomnieć, że gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Należy wyjaśnić, że wynikający z procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących strony, lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w konkretnej sprawie zastosowanie.
Sąd I instancji również wyjaśnił dlaczego w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie kwestii wstępnych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W kontrolowanej sprawie zakończenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od wyniku toczącego się postępowania cywilnego przeciwko firmie P. Ltd. Wyrok sądu będzie miał znaczenie dla Stowarzyszenia jedynie w dochodzeniu ewentualnych roszczeń od podwykonawcy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 169 ust. 1 pkt 1) i ust. 6 przez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z treści powyższego przepisu wynika, że obejmuje on sytuacje, w których dotacja udzielona z budżetu państwa została wykorzystana przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Jak zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia nie tyle z wykonaniem innych zadań co niewykonaniem ich w ogóle.
Kluczowe znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy ma ustalenie czy przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem jest możliwe po pierwsze na podstawie analizy dokumentów na podstawie których została przyznana stronie dotacja a po drugie, na podstawie których ta dotacja została przez beneficjenta rozliczona. W niniejszej sprawie powyższe dokumenty zostały zgromadzone przez organ i poddane swobodnej ocenie, której to oceny skarżące kasacyjnie stowarzyszenie skutecznie nie podważyło. Organ oparł się w szczególności na umowie dotacji nr BDG-618/2017 z 2 sierpnia 2017 r. na realizację zadania publicznego pn. "Wspólnie tworzymy Europę - Contra Mundum ambasadorem kultury polskiej", w ramach której skarżący kasacyjnie zobowiązał się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na warunkach w niej określonych, a więc w zakresie szczególnych przepisów. Sąd I instancji trafnie zaakceptował wskazanie organu, że Stowarzyszenie opłaciło wszystkie wystawione przez firmę P. Ltd. faktury przyznając jednocześnie, że "firma nie wykonała praktycznie żadnego ze swoich obowiązków związanych z organizacją trasy koncertowej i wynikających z umowy podwykonawczej", a więc środki te nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zwrócił uwagę, że Istotne jest przy tym, że skarżący wiedząc, że realizacja projektu nie przebiegła zgodnie z zawartą z MSZ umową, złożył w dniu 27 grudnia 2017 r. sprawozdanie końcowe z realizacji zadania publicznego przedstawiając je w taki sposób, aby odnieść wrażenie, że projekt przebiegł bez większych zakłóceń. Po negatywnej wizycie weryfikacyjnej skarżący wyjaśniając sposób i faktyczny zakres rzeczowy realizacji zaplanowanych działań projektowych poinformował organ, że w związku z nieprawidłowościami w realizacji zadania publicznego odpowiedzialność ponosi podwykonawca impresariat w Wielkiej Brytanii, firma P. Ltd.
Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. O ewentualnych brakach w materiale dowodowym można byłoby przesądzić dopiero wówczas, gdyby skarżący wykazał (lub chociaż uprawdopodobnił), że zgromadzone dowody w sprawie nie są wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych sprawy. Cel taki nie może być osiągnięty w sytuacji, gdy skarżący "nie dostrzega" tych dowodów i ustaleń, które potwierdzają wersję wydarzeń niezgodną z jego stanowiskiem. Tymczasem podnoszone w tym zakresie zarzuty stowarzyszenia sprowadzały się w istocie rzeczy jedynie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego, nie podważyły zaś wiarygodności zgromadzonych w sprawie dokumentów i ich oceny przeprowadzonej przez organ a zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kwestię posłużenia się przez dłużnika osobami trzecimi w celu wykonania zobowiązania wynikającego z umowy reguluje art. 474 k.c. Zgodnie natomiast z art. 474 k.c.: dłużnik odpowiedzialny jest jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą zobowiązanie wykonywa, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza. Artykuł 474 k.c. wprowadza odstępstwo od ogólnej reguły, że dłużnik odpowiada za swoją winę. Ustawodawca nakłada na niego odpowiedzialność za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje zobowiązanie, jak i tych, którym powierza jego wykonanie. Dłużnik odpowiada za pomocników i wykonawców niezależnie od tego, czy osoby te wiedziały, że działały w interesie innej osoby niż dłużnik, a także czy działały za wynagrodzeniem, czy nieodpłatnie. Bez znaczenia jest także stosunek prawny, w jakim pozostawała z dłużnikiem osoba świadcząca na rzecz wierzyciela, w szczególności, czy wynikał z niego element podporządkowania, czy też nie. Przepis ten obejmuje odpowiedzialnością wszystkie osoby, którymi dłużnik posłużył się przy spełnianiu świadczenia. Nie ma tu jednak znaczenia, w jakim zakresie osoby te faktycznie uczestniczyły w spełnieniu świadczenia, jaki był stosunek prawny łączący z dłużnikiem, a nawet bez znaczenia pozostaje kwestia, czy stosunek prawny wiążące osoby trzecie z dłużnikiem był ważny. Nie jest również przesłanką odpowiedzialności to, czy te osoby działały za wynagrodzeniem, czy nieodpłatnie. Ważne jest tylko to, że brały jakikolwiek udział w spełnieniu świadczenia. Natomiast w zależności od treści ewentualnego stosunku prawnego łączącego dłużnika z osobą trzecią może mu przysługiwać roszczenie regresowe lub nie. Dlatego też w sprawie niniejszej Sąd I instancji za organem prawidłowo przyjął, że skarżący nie mógł zasłaniać się powierzeniem wykonania zadania podmiotowi trzeciemu (podwykonawcy) i przerzucić skutecznie na niego swojej odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania, stanowiącego realizację umowy dotacyjnej.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie, I Wydział Cywilny przeciwko firmie P. Ltd. z siedzibą w S., o sygn. akt [...]. Wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed NSA, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Kluczową przesłanką przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jest niezbędność dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowanie przez to nadmiernego przedłużenia postępowania. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, wymagające wyjaśnienia. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Należy uwzględnić, że nie przeprowadzanie co do zasady dowodów uzupełniających z dokumentów, podyktowane jest również tym że NSA jest sądem II instancji i ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego. Stąd też wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony (zob. np. wyrok NSA 22 listopada 2024, sygn. akt I GSK 1257/21, wyrok NSA z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/21, tamże).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.