I GSK 17/21

I GSK 17/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Surmacz
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6553
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2354/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 50
art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2354/19 w sprawie ze skargi A w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 14 października 2019 r. nr 2/BIA/ZRK/2019/DG w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty krajowej mleka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w W. na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2354/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 14 października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty za przekroczenie kwot indywidualnych ustalonych dla dostawców hurtowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z przekroczeniem kwoty krajowej w roku kwotowym 2013/2014 Dyrektor OT Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku (ARR), obecnie Dyrektor OT KOWR w Białymstoku przesłał do skarżącej informację o wysokości należnej opłaty z której wynika, że należna opłata jaką strona zobowiązana była przekazać do Prezesa ARR, obecnie Dyrektora Generalnego KOWR przed dniem 1 października 2014 r. wynosiła 10 312 581,28 zł. Natomiast w związku z przekroczeniem kwoty krajowej w roku kwotowym 2014/2015, Spółdzielnia zobowiązana została przez Dyrektora OT ARR w Białymstoku do wniesienia należnej opłaty.
Jednocześnie z uwagi na wydanie przez Dyrektora OT KOWR w Białymstoku w dniu 5 lipca 2019 r. decyzji następnie utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 26 sierpnia 2019 r. wysokość należnej opłaty wzrosła o kwotę 2 726,71 zł.
W dniu 7 sierpnia 2019 r. do OT KOWR w Białymstoku wpłynął wniosek o stwierdzenie nadpłaty wynikającej z poniesionej w nadmiernej wysokości i odprowadzonej przez Spółdzielnię opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2013/2014 i 2014/2015, ustalonej dla dostawców hurtowych w łącznej wysokości 155 618,02 zł.
W dniu 5 września 2019 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Białymstoku wydał w stosunku do skarżącej decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty w wysokości 155 618,02 zł.
W dniu 17 września 2019 r. do Dyrektora OT KOWR w Białymstoku wpłynęło odwołanie od decyzji, złożone przez Spółdzielnię. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z dnia 14 października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że opłaty uiszczone przez skarżącą jako płatnika w ramach realizacji mechanizmu tzw. kwotowania mleka nie są podatkami w rozumieniu tzw. ustaw podatkowych, a podmiot skupujący uznany za płatnika opłaty nie jest podmiotem tożsamym z pojęciem płatnika na gruncie ustaw podatkowych. Brak jest również przestanek do samodzielnego obliczenia wynagrodzenia i odliczenia od wpłaconych przez płatnika kwot w ramach realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka, co stanowi w konsekwencji brak podstaw do żądania nadpłaty z tego tytułu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nadpłata to kwota nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Kwota jaką skarżąca wpłaciła tytułem należnej opłaty wyrównawczej nie przewyższała kwoty jaka była wymagana przepisami prawa. Obowiązek wpłaty opłaty wyrównawczej przez skarżącą wynikał bezpośrednio z brzmienia art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (w brzmieniu na dzień 2 października 2015 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 50) - dalej jako "ustawa o organizacji rynku mleka", nie zaś z innych przepisów mających charakter stricte podatkowy.
Sąd podkreślił, że podstawą wynagrodzenia, o którym mowa w art. 28 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.) - dalej "O.p.", są kwoty pobranych i wpłaconych na rzecz budżetu państwa podatków.
WSA zauważył, że wbrew treści skargi organ II instancji wskazał podstawę prawną wydanej decyzji opierając ją na treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw, art. 54 i 55 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KOWR oraz art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o KOWR. Utrzymując w mocy decyzję I instancji, za prawidłowe uznał w całości rozstrzygnięcie oparte m.in. na art. 75 § 4a O.p., art. 40 ustawy o organizacji rynku mleka, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 8691) – dalej jako "u.f.p." i art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak wskazania w sentencji decyzji organu II instancji przepisów wskazanych przez organ I instancji nie oznacza, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wziął tych przepisów pod uwagę.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I . naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej polegającą na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, prawnego, wadliwego uzasadnienia i wadliwej ocenie dowodów polegającego na przyjęciu mimo przeciwnych faktów i obowiązujących norm prawnych, iż :
- przyjęcie, że opłata wpłacona w określnym terminie przez stronę na rzecz organu nie jest pobrana na rzecz budżetu państwa ;
- przyjęcia, że opłata uiszczona przez stronę na rzecz organu nie jest podatkiem w rozumieniu ustaw podatkowych;
- przyjęcie stanowiska, że strona jako "podmiot skupujący uznany za płatnika składek nie jest podmiotem tożsamym z pojęciem płatnika na gruncie ustaw podatkowych."
Czego konsekwencją jest brak możliwości zastosowania do strony przepisów o wynagrodzeniu płatnika, czy inkasenta określone ustawą Ordynacja podatkowa.
to jest naruszenie następujących przepisów :
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) poprzez pominięcie jego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mimo wyartykułowania tego zarzutu w skardze.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 111 pkt. 1 i 15, art. 112 ust. 1 u.f.p. poprzez pominięcie tych norm prawnych przy ocenie prawnej niniejszej sprawy.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców ( Dz. U. z 2018 r. poz. 646) poprzez pominięcie ich przy ocenie prawnej niniejszej sprawy.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p oraz art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w aspekcie wyjaśnienie podstaw prawnych i nie odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów w co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. :
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8, 28 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 O.p. oraz art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) polegające na :
- dokonania błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów ( 28 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 O.p.) ich niewłaściwe zastosowania (art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8) w zw. z art. 40 ustawy o organizacji rynku mleka i w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez organ za nim przez Sąd, że przy należytym wykonaniu spoczywającego na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z obowiązujących w latach 2014-2015 przepisów prawa: ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) w szczególności art. 36 oraz powołanych powyżej przepisów O.p., opłaty nie są podatkami w rozumieniu ustaw podatkowych i że opłaty te nie są pobrane na rzecz budżetu państwa, co uniemożliwia stronie prawa do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa mimo, iż przepisy te stosuje się odpowiednio.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej i zupełnego braku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia przez sąd I instancji;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. i w zw. z art. 28, art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 2 O.p. poprzez brak ich zastosowania w niniejszej sprawie;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. w zw. art. art 111 pkt. 1 i 15, art. 112 ust. 1 pkt. 5 u.f.p. poprzez pominięcie tych norm prawnych przy ocenie prawnej niniejszej sprawy -niewłaściwe zastosowanie prawa.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z dnia 15 października 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że nie mogły być one skuteczne w odniesieniu do podnoszonego w ich ramach nieuwzględnienia przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny wskazywanych w zarzutach regulacji. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA wyjaśnił podstawy prawne dokonanej oceny prawnej, a to, że jest ona inna od oczekiwań strony (które popierała sporządzoną opinią prawną) nie świadczy o wadliwości uzasadnienia.
W ramach zarzutów procesowych podniesiono wadliwą ocenę dowodów oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przywołując pierwszoplanowo (oprócz przepisów o.p.) podstawy kasacyjne z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem w uzasadnieniu zarzutów brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tychże regulacji, co w kontekście wcześniejszych wyjaśnień odnośnie wymogów jakie spełniać winna skarga kasacyjna, uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej w tym zakresie. Podobnie ma się rzecz w odniesieniu do wskazywanych naruszeń przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. W tym wprawdzie przypadku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywane jest, że należy powołać przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - w szczególności art. 10 ust. 1 i 2 art. 11 ust. 1, art.12, art. 14. (k. 93, 96, 97), lecz nie ma ich wymaganego uzasadnienia. Nie można za uzasadnienie uznać "Podmiot prywatny staje się bezbronną ofiarą sytemu gdzie państwo, posiadające opłacany z podatków aparat fiskalny, przerzuca na ten podmiot swoje obowiązki i każę je wykonywać nawet bez pokrycia kosztów. Sądy administracyjne zaś, mając obowiązek stosowania prawa w oparciu o zasady słuszności, sprawiedliwości, dobrych obyczajów, rozstrzygania wątpliwości co do treści norm prawnej na korzyść przedsiębiorcy, w relacji państwo - obywatel, nie mogą takiego systemu sankcjonować" (k.97).
Ponadto są to wyłącznie twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, które oparte zostały (co wynika z treści uzasadnienia w tym zakresie) na wyniku argumentacji dotyczącej innych zarzutów. Należy ponadto podkreślić, że czynione w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 2 ust. 2, art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. czy art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie były przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, ani nie były w skardze do WSA wskazywane.
Skądinąd zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogły być skuteczne, ponieważ nie mogły być naruszone w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, dokonanych przez Sąd I instancji. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy WSA - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy.
W pozostałym zakresie wskazywane naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego, co wynika także z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tego względu stwierdzić należy, że zarzuty mają komplementarny charakter i powinny zostać rozpoznane łącznie. Należy podkreślić, że sporne zagadnienie było przedmiotem wcześniejszego orzecznictwa NSA – por. m.in. wyrok z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18 oraz z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1712/22, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w nich stanowisko. Pomimo obszernej argumentacji skargi kasacyjnej zagadnienie stanowiące jej materię można sprowadzić w gruncie rzeczy do kilku zasadniczych zagadnień prawnych.
Należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie spółdzielnia jako podmiot skupujący uczestniczyła w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka na podstawie przepisów rozdziału drugiego ustawy o organizacji rynku mleka. Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 94, str. 22 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 595/2004), które znajduje również zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające i w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawie art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego rozporządzenia. Bez uszczerbku dla stosowania art. 107-109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej państwa członkowskie mogą zdecydować, że płatność należnej kwoty związanej z 12-miesięcznym okresem rozpoczynającym się w dniu 1 kwietnia 2014 r. jest dokonywana w trzech rocznych, nieoprocentowanych ratach. Pierwsza roczna opłata, stanowiąca co najmniej 1/3 łącznej należnej kwoty, wpłacana jest do dnia 30 września 2015 r. Do dnia 30 września 2016 r. wpłacana jest kwota stanowiąca co najmniej 2/3 łącznej należnej kwoty. Łączna należna kwota zostaje uregulowana do dnia 30 września 2017 r. Państwa członkowskie zapewniają, by producenci byli beneficjentami takiego systemu płatności ratalnych. Z kolei, w myśl art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 595/2004 w przypadku niewywiązania się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obciążone odsetkami rocznymi, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zgodnie z załącznikiem 2, zwiększonym o jeden punkt procentowy.
Z powyższej regulacji wynika, że podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów (również opłat rozłożonych na raty), a w przypadku braku dokonania płatności opłaty wyrównawczej w terminie, są obowiązane od kwoty tej zapłacić odsetki. Przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 595/2004 czyni zatem podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko za ich przekazywanie na rachunek bankowy organu.
W sprawie nie budzi wątpliwości status samej skarżącej jako płatnika opłaty, co wynika z konstrukcji przytoczonych powyżej przepisów, jak również z jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych, odnoszącego się do stwierdzenia odpowiedzialności płatnika z tytułu opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty dostaw (por. wyroki NSA z 11 lutego 2020 r. I GSK 1648/18 oraz z 28 czerwca 2019 r. I GSK 273/18 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie podmiotu skupującego jako płatnika wynika z zarówno z art. 8 O.p., jak i 36 ustawy o organizacji rynku mleka, ponieważ o tym czy dany podmiot jest płatnikiem decyduje treść nałożonych przez przepisy prawa uprawnień i obowiązków oraz ich analiza.
Podkreśla się również, że konstrukcja opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych różni się od konstrukcji zobowiązań podatkowych. Dlatego też przepisy Ordynacji podatkowej do tych opłat stosuje się odpowiednio, tj. z uwzględnieniem specyfiki tej opłaty, ponieważ podmiot skupujący ma odpowiednie instrumenty prawne do wyegzekwowania należnej opłaty.
Istota sporu skarżącej kasacyjnie spółdzielni z organami w rozpatrywanej sprawie dotyczy istnienia podstaw do zastosowania względem skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w Ordynacji podatkowej (Rozdział 9 Nadpłata). Jak wspominano na wstępie motywów rozstrzygnięcia w kwestii tej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1640/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1712/22, stwierdzając, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 O.p. Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyroku, że przepisy prawa unijnego również nie przewidują możliwości zwrotu uiszczonej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej, ponieważ takiej podstawy nie stanowią art. 78 ust. 2 rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku, ani też art. 16a rozporządzenia nr 595/2004. Przepisy krajowe jak i unijne dotyczące kwotowania produkcji mleka nie stanowią zatem podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 Ordynacji podatkowej.
Reasumując należy stwierdzić, że przekazanie wpłat z tytułu opłaty wyrównawczej na konto budżetu państwa stanowi w istocie czynność materialno- techniczną, ponieważ po stronie państwa członkowskiego spoczywa na podstawie art. 78 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. o jednolitej wspólnej organizacji rynku, obowiązek transferu opłaty w wysokości 99% pobranych środków na rzecz Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). Środki te stanowią zatem w gruncie rzeczy dochód budżetu Unii Europejskiej i nie mogą być traktowane jako dochód budżetu państwa w rozumieniu ustawodawstwa krajowego (art. 28 § 1 O.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.f.p.), a zatem nie stanowią podstawy do zastosowania przepisów o nadpłacie (art. 72-80 Ordynacji podatkowej).
Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 72 § 1 pkt 1, art. 75 § 2 o.p. art. , art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka, art. 78 ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 16a rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004
Należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności działania organów orzekających w sprawie, rozpatrując sprawę w jej materialnoprawnych granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a), co doprowadziło do zasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie jej uwzględniania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub "c".
Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 pkt 1 lit. a, w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).