I GSK 17/20

I GSK 17/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2056/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-03
I GZ 143/19 - Postanowienie NSA z 2019-05-14
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 151, art. 170, art. 171, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocka-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 2056/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 października 2018 r. nr DIR-IX.7343.31.2018.MP.4 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2056/18 oddalił skargę A. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ) z dnia 24 października 2018 r., nr DIR-IX.7343.31.2018.MP.4 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1) Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oparcie decyzji na wybranych dowodach z pominięciem pozostałego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego opartą na niekompletnym materiale dowodowym, a także poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wynikający przede wszystkim z braku dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, co spowodowane było m.in. nieuwzględnieniem żądania Strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy; naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miało istoty wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie przepisu art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia i uzasadnienie wyroku z powołaniem na dowody, których brak jest w aktach przedmiotowej sprawy, tj. w szczególności na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 262/18, zeznaniach Z. L., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I SA/Bd 707/17 oraz piśmie Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]; naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 133 § 1 p.p.s.a. miało istoty
wpływ na wynik sprawy;
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 76 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż kopia pisma Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] oraz wydruk wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I SA/Bd 707/17 stanowią w niniejszym postępowaniu dokumenty urzędowe oraz nieprawidłowe rozszerzenie zakresu związania treścią tych dokumentów, w sytuacji, gdy istota związania wynikającego z mocy urzędowej dotyczy wyłącznie sentencji, a nie uzasadnienia, a także (jeżeli organ przyjął moc urzędową powołanych dokumentów) pozbawienie Strony możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu; naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miało istoty wpływ na wynik sprawy;
d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej poprzez brak bezpośredniego przeprowadzenia postępowania dowodowego i uniemożliwienie Stronie wypowiedzenia się, co do dowodów źródłowych, a także poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało naruszenie § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz wskazania na jakikolwiek związek przyczynowy pomiędzy rzekomym naruszeniem a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej uzasadniającą orzeczenie o zwrocie środków dofinansowania; naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miało istoty wpływ na wynik sprawy.
2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zobowiązanie Strony do zwrotu środków, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w tych przepisach przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;
b) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1994 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 210 s. 25) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem Strony do zwrotu środków pomimo braku wystąpienia nieprawidłowości i nieuprawdopodobnienia spowodowania przez Beneficjenta szkody w ogólnym budżecie UE;
c) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 6 k.p.a, w zw. z art. 95 ust. 1 i 2 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w przyjętym stanie prawnym instytucji pełnomocnictwa udzielonego przez Z. L. oraz brak uwzględnienia skutków prawnych wynikających z ustanowienia pełnomocnika.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Zatem NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, w przypadku zaś zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy samo przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz określenie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów.
Jako pierwsze rozpoznano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08).
Zarzuty wyartykułowane w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii postępowania dowodowego w sprawie, a także uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do dowodów źródłowych oraz brak wyjaśnienia na czym polegało naruszenie § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie, jak i brak wskazania na jakikolwiek związek przyczynowy pomiędzy rzekomym naruszeniem a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej (w ramach zarzutu pod lit. d).
Mając na uwadze wcześniejsze uwagi w przedmiocie wymogów stawianych autorowi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutów: 1) naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. (wskazanego w ramach zarzutu w pkt 1 pod lit. b petitum skargi kasacyjnej), gdyż brak jest jego uzasadnienia; 2) braku wyjaśnienia na czym polegało naruszenie § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz wskazania na jakikolwiek związek przyczynowy pomiędzy rzekomym naruszeniem a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE (wskazanego w ramach pkt. 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej oraz na s. 26 -28 jej uzasadnienia), ponieważ zarówno nie sformułowano w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów p.p.s.a. pod adresem Sądu (korespondującymi z tym zarzutem nie są wskazane przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., gdyż są to przepisy wynikowe), jak i nie podjęto próby wykazania istotności wpływu wskazywanego uchybienia na wynik sprawy; 3) uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do dowodów źródłowych (wskazany w ramach zarzutu zawartego pod lit. d), z uwagi na to, iż w uzasadnieniu nie podjęto próby wykazania istotności tego ewentualnego uchybienia na wynik sprawy, poprzestając w istocie na twierdzeniu, że strona nie miała możliwości wypowiedzi "co do dowodów stanowiących podstawę przyjętych za własne ustaleń" oraz, że taki sposób prowadzenia został zanegowany przez TSUE (v. s. 10-11 skargi kasacyjnej). Wskazać także należy na pewną wadliwość konstrukcji trzeciego oraz czwartego zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez brak należytego skonkretyzowania przepisów z art. 76, art. 8 i art. 10 k.p.a., które miały być naruszone. Regulacje te składają się z kilku jednostek redakcyjnych (przepisów), zatem autor skargi kasacyjnej powinien był wskazać naruszone jego zdaniem przepisy.
Powyższy stan rzeczy ograniczył możliwy (w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a.) zakres rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sformułowanych zarzutów procesowych.
Przechodząc do oceny merytorycznej tych zarzutów podkreślić należy, że ich skuteczność zależy od wykazania, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji oparł się na ustaleniach dokonanych przez organy i dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy albo znanych Sądowi z urzędu. Dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji WSA wskazał na związek znajdujących się w aktach sprawy treści pisma (jego kopii) Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z [...] sierpnia 2017 r. z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 707/17. W przywołanym wyroku wydanym w sprawie ze skargi kontrahenta skarżącej kasacyjnie stwierdzono, że skarżąca (wskazana jako strona umowy zawartej ze skarżącą kasacyjnie w niniejszej sprawie) "jedynie firmowała swoim nazwiskiem działalność gospodarczą prowadzoną przez zięcia", który z kolei jest bratem męża skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznając słuszność przyjęcia przez organ, że nastąpiło naruszenie warunków jednoznacznie sformułowanej umowy o dofinansowanie, a w szczególności jej § 11 ust. 6 pkt 4 (w brzmieniu: "Beneficjent nie może dokonywać zakupu towarów, usług lub robót budowlanych od podmiotów powiązanych z nim osobowo lub kapitałowo. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między Beneficjentem, a wykonawcą, polegające na pozostawaniu w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności w wyborze wykonawcy, w szczególności pozostawanie w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa, lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli."), a także że dla rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczności dopuszczenia wnioskowanych przez stronę dowodów, przywołał także znany mu ówcześnie nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 262/18. Wyrokiem tym oddalono skargę skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie w przedmiocie podatku od towarów i usług za miesiące od grudnia 2013 r. do maja 2014 r. oraz od czerwca do listopada 2014 r. Rozpoznawana sprawa dotyczyła kwestii podatkowych umowy zawartej przez skarżącą kasacyjnie a jej kontrahentem, która to umowa była przedmiotem oceny także w niniejszej sprawie. Sąd w wyroku tym podzielił stanowisko odnośnie oceny powiązań pomiędzy skarżącą kasacyjnie a jej kontrahentem zaprezentowane w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy (sygn. akt I SA/Bd 707/17) zapadłym uprzednio w sprawie kontrahenta skarżącej kasacyjnie.
Skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach, których brak jest w aktach niniejszej sprawy. Wskazuje także, że wadliwie przyjęto, iż znajdujące się w aktach kopia pisma Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z [...] sierpnia 2017 r. oraz wydruk wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt I SA/Bd 707/17 stanowią dokumenty urzędowe. Ponadto, jej zdaniem, nastąpiło nieprawidłowe rozszerzenie zakresu związania treścią tych dokumentów, gdyż istota związania dotyczy wyłącznie sentencji (a nie uzasadnienia).
Ocena powyższych zarzutów - wyartykułowanych pod lit. b) oraz c) pkt 1) petitum skargi kasacyjnej - wymaga wstępnego odnotowania, że przywoływany przez Sąd I instancji wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt I SA/Ol 262/18 zapadły w sprawie skarżącej kasacyjnie jest już prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny dnia 28 lutego 2023 r. wyrokiem o sygn. akt I FSK 2069/18 oddalił bowiem skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez skarżącą kasacyjnie także w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok nie narusza prawa. W aktach sprawy znajdowała się kopia pisma Naczelnika Warmińsko- Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (jego oryginał wpłynął do Banku Gospodarstwa Krajowego - podmiotu, z którym skarżąca kasacyjnie zawarła umowę o dofinansowanie) oraz wydruk wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I SA/Bd 707/17. Sąd I instancji uznał, że skoro oryginał pisma znajduje się w BGK to oznacza, że "oryginał pisma znajduje się w aktach postępowania dotyczących zwrotu dofinansowania." Jednocześnie przywołując pogląd NSA zawarty w wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2842/15, dodatkowo uargumentował możliwość uznania za dokument kopii pisma urzędowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kopia dokumentu może stanowić dowód w postępowaniu. Zaś jego moc dowodowa podlega każdorazowej ocenie w kontekście całości materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie kopia pisma została oceniona w kontekście treści uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt I SA/Bd 707/17, z którym korespondowała, a także z uwzględnieniem, że jego oryginał znajdował się w posiadaniu podmiotu, który zawarł umowę o dofinansowanie ze skarżącą kasacyjnie. W odniesieniu zaś do wydruku przywołanego powyżej wyroku WSA w Bydgoszczy (znajdującego się w aktach sprawy) oraz przywołanego dodatkowo przez Sąd I instancji, obecnie już prawomocnego, wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt I SA/Ol 262/18 należy zauważyć, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednakże mając na uwadze, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy zawarte w uzasadnieniu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza taki stan prawny jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (tak m.in. wyroki NSA: z 3 grudnia 2021 r. sygn. III FSK 4400/21, z 28 października 2022 r., sygn. III FSK 778/22).
Wobec prawomocnego ustalenia w wyroku WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 707/17, faktu prowadzenia działalności kontrahenta skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie przez brata jej męża, Sąd I instancji poczynił prawidłowe ustalenia. Natomiast przywołanie przez niego dodatkowo, ówcześnie nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt I SA/Ol 262/18 (obecnie prawomocnego), stanowiło odzwierciedlenie ustaleń znanych sądowi z urzędu. Na tle wskazanych przez WSA obydwu wyroków podkreślenia wymaga, że fakt znany sądowi z urzędu - którym może być inne orzeczenie sądu - stanowić może element danego stanu faktycznego (v. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 826/15).
Wobec powyższych ustaleń niezasadny jest zarzut sformułowany w pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut braku bezpośredniego przeprowadzenia postepowania dowodowego (zawarty w ramach zarzutu z lit. d). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednakże organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (art. 78 § 2 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zatem zaaprobował prawidłowość postępowania w sprawie, wskazując że organy dokonały oceny zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Wobec powyższych ocen, a w konsekwencji niepodważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego już prima facie jako nieuzasadniony jawi się zarzut sformułowany o charakterze prawa materialnego wyartykułowany w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługuje on także na uwzględnienie z przyczyn formalnych, bowiem autor skargi kasacyjnej w jego ramach kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne (v. ss. 18-20, 24 skargi kasacyjnej) oraz nie odwołuje się do wskazania na czym polegało naruszenie przywołanych w petitum skargi przepisów tak Konstytucji RP, jak i przepisów ustawowych.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutu wyartykułowanego w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a odnoszącego się do niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. wskazać należy, że jego uzasadnienie dotyczy głównie okoliczności faktycznych sprawy (v. ss. 17-18, 22-25 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, że brat męża beneficjentki jest jej powinowatym drugiego stopnia, a stara się wykazać, że w sprawie nie doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie (w tym jej § 11 ust. 6), ponieważ w sprawie nie był kwestionowany fakt wyboru najkorzystniejszej oferty oraz nietrafne jest wykazywanie istnienia ewentualnego konfliktu interesów.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie wcześniejsze ustalenia dotyczące ustaleń faktycznych, a także brzmienie przywołanych w ramach tego zarzutu przepisów u.f.p. wskazuje, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane są z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie NSA za utrwalony uchodzi pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym o naruszeniu procedur w rozumieniu tego przepisu świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych, tj. także wynikających z umowy między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem (zob. np. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r., sygn. I GSK 1607/18 i powołane tam orzecznictwo; z 3 czerwca 2022 r., sygn. I GSK 872/19). Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie będąca beneficjentem zobowiązała się – w myśl § 11 ust. 6 pkt 4 zawartej umowy o dofinansowanie – do respektowania, że: "Beneficjent nie może dokonywać zakupu towarów, usług lub robót budowlanych od podmiotów powiązanych z nim osobowo lub kapitałowo. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między Beneficjentem, a wykonawcą, polegające na pozostawaniu w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności w wyborze wykonawcy, w szczególności pozostawanie w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa, lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.", to tym samym zaistnienie w sprawie po stronie kontrahenta powinowactwa w linii bocznej w stosunku do skarżącej kasacyjnie (co nie zostało zakwestionowane w ramach ustalonego stanu faktycznego) powodowało naruszenie procedury ciążącej na skarżącej kasacyjnie. Tym samym stanowiło naruszenie art. 184 ust. 1 u.f.p. i konieczność zastosowania przez organ dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co Sąd I instancji słusznie zaaprobował.
Dokonując oceny zarzutu wyrażonego w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w pierwszej kolejności zauważyć należy – co jest istotne w kontekście dalszych wywodów – że adresatem przywołanej regulacji jest państwo członkowskie (w rozpoznawanej sprawie: Rzeczpospolita Polska). Zgodnie z powołaną regulacją "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W świetle tej definicji szkoda w budżecie UE nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, iż miała miejsce nieprawidłowość wystarczy bowiem istnienie ryzyka, czy też zagrożenia, że szkoda ta powstanie. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku. Z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem zasad prawa unijnego lub krajowego, w tym zasad określonych – tak jak była już o tym mowa – w zawartej umowie o dofinansowanie. (por. np. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., sygn. II GSK 841/16; z 7 kwietnia 2017 r., II GSK 1984/15; 18 stycznia 2017 r., sygn. II GSK 342/16; por. także pkt 40 wyroku TSUE z 8 czerwca 2023 r., C-545/21, www.eur-lex.europa.eu). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z dotychczasowych ustaleń, doszło do naruszenia obowiązujących beneficjenta (skarżącą kasacyjnie) procedur, które zapewnić miały racjonalność wydatkowania środków pochodzących z zasobów publicznych. Skarżąca kasacyjnie (beneficjent) dokonując wyboru kontrahenta, który powiązany był z nią osobowo (czego nie podważono) nie tylko naruszyła obowiązujące ją procedury wydatkowania uzyskanych środków, ale także doprowadziła do zaistnienia co najmniej zagrożenia wystąpienia szkody w budżecie UE. W takim stanie ustalenia poczynione przez Sąd I instancji w tym przedmiocie, nie naruszają prawa.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).