I GSK 8/22

I GSK 8/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1219/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-30
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2046
art. 25a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1219/20 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 czerwca 2020 r. nr BON.III.5224.158.4.2017.MW w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz I. Z. 2700 (dwa tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1219/20, w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 1 czerwca 2020 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z 27 października 2017 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał I. Z., wykonującej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "K." I.Z., zwrot w terminie 14 dni o dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: styczeń-grudzień 2008 r., styczeń-grudzień 2009 r., styczeń-kwiecień 2010 r., czerwiec-wrzesień 2010 r., listopad-grudzień 2010 r., styczeń-grudzień 2011 r., styczeń-październik 2012 r., w łącznej kwocie 27 261 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dni wskazanych w sentencji decyzji do dnia wpłaty na rachunek Funduszu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona, posiadając ustalone prawo do renty rodzinnej od 1 lipca 2004 r. i ubiegając się o refundację składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy, nie spełniła warunku z art. 25a ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji).
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 1 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że strona jako uprawniona do renty rodzinnej nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym emerytalnym i rentowym po ustaleniu prawa do renty. Skarżąca dobrowolnie odprowadzała składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdzić wobec tego należało, że strona nienależnie pobrała refundację składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za ww. okresy z uwagi na dobrowolny, a nie obowiązkowy charakter tych składek.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie dochodzenia zwrotu środków stanowiących pomoc publiczną (należności z tytułu nienależnie pobranej refundacji) przyjmuje się 10-letni okres przedawnienia, co wynika z art. 15 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. U. DE L Nr 83 z dnia 27 marca 1999 r.), który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego i ma bezpośrednie zastosowanie zarówno do państwa członkowskiego, beneficjenta pomocy, jak i do osób trzecich. Natomiast przerwanie terminu przedawnienia nastąpiło 4 września 2017 r. – na skutek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości.
Uchylając powyższe decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy, orzekając o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych kwot z tytułu refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, nieprawidłowo ustaliły okres przedawnienia roszczeń.
Sąd I instancji przypomniał, że z treści art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869; dalej: u.f.p.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659), wynika, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych. W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowo, co stanowi niepodatkowe należności budżetowe. W ocenie Sądu, środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, których zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej: o.p.).
W zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy zatem odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
Zdaniem WSA, odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 o.p. w rozpoznawanej sprawie oznacza, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc. Jednocześnie, ze względu na to, że ustawa o finansach publicznych weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r., termin przedawnienia należności przekazanych przed tą datą należy liczyć od daty wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. A zatem należności te, zdaniem Sądu, uległy przedawnieniu z upływem 31 grudnia 2014 r.
Sąd wskazał zatem, że organ ponownie powinien zbadać kwestię przedawnienia roszczeń z tytułu refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, uwzględniając powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie przez NSA, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku wyjaśnienia – wobec wskazań co do oceny materiału dowodowego wyrażonego w wyroku – innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- art. 15 ust. 1 w. zw. z art. 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 659/1999 w zw. z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 25c ust. 11 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie wynikającego z niego dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności w przypadku dochodzenia zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą,
- art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 67 § 1 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że określony nim termin przedawnienia miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,
- art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 w zw. z art. 2 pkt 10 i 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 362, 2 ze zm.) w zw. z art. 25c ust 5 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że za dzień przyznania pomocy i rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia uznaje się dzień faktycznej wypłaty pomocy, podczas gdy za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym wnioskodawca nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym, tj. z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne (art. 25c ust. 5 ustawy o rehabilitacji), który to dzień stanowi jednocześnie początek biegu terminu przedawnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA zarzut ten nie jest zasadny.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
W tym miejscu warto przytoczyć orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do tego, w jaki sposób należy rozumieć naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i czego w istocie zarzut naruszenia tego przepisu może dotyczyć.
W wyroku z 22 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1439/22, NSA stwierdził, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z kolei z wyroku NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1300/21, wynika, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w ocenie NSA, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem nie ulega wątpliwości, że Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Także uzasadnienie wyroku spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu spray, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Podobnie, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy, zatem jeśli jest wskazany w podstawie kasacyjnej – powinien dla swej skuteczności zostać powiązany z innymi przepisami, które w sprawie zostały naruszone. Bez powołania tych innych przepisów, które wskazują istotę naruszenia przepisów w sprawie, nie sposób stwierdzić naruszenia ww. przepisu wynikowego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).
W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii przedawnienia dochodzenia zwrotu pomocy publicznej na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przekazanej pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26a ustawy o rehabilitacji). Sąd I instancji przyjął, że należy stosować odpowiednio przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej, a zatem okres przedawnienia wynosi 5 lat. Natomiast według organu, bezpośrednie zastosowanie powinien mieć art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego, a więc termin przedawnienia wynosi 10 lat, zaś przepisy Ordynacji podatkowej nie znajdują zastosowania.
Wobec powyższego należy wstępnie wyjaśnić, że według przepisów ustawy o rehabilitacji podmiotem, który gromadzi środki przeznaczone na rehabilitację społeczną i zawodową osób niepełnosprawnych oraz nimi dysponuje i kontroluje ich wydatkowanie jest PFRON. PFRON jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Jako państwowy fundusz celowy PFRON tworzy z innymi podmiotami, wskazanymi w ustawie, sektor finansów publicznych (art. 9 pkt 7 u.f.p.). Zaliczenie do sektora finansów publicznych zobowiązuje PFRON do stosowania pewnych uniwersalnych zasad gospodarki finansowej określonych w u.f.p., w zakresie rachunkowości, planowania i sprawozdawczości (m.in. art. 1 pkt 3 i pkt 10, art. 29 ust. 1 oraz art. 40-44 u.f.p.), a w związku z tym dokonywania rozliczeń dofinasowania według reguł jak dla niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w znowelizowanym art. 60 u.f.p., z którego wprost wynika, że przychody państwowych funduszy celowych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Uszczegółowienie to, odnoszące się z formalnoprawnego punktu widzenia do stanów prawnych powstałych po wejściu w życie noweli z 2017 r., tj. od 28 kwietnia 2017 r., nie przeszkadza w tym, aby do tego momentu środki PFRON były tak samo traktowane. Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 46 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten zawiera katalog źródeł przychodu PFRON, z którego wynika, że PFRON jest zasilany środkami pieniężnymi pochodzącymi ze źródeł krajowych, w tym z dotacji z budżetu państwa oraz innych dotacji i subwencji. Skoro tak, to do spraw nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji powinny mieć zastosowanie nie tylko przepisy k.p.a., k.c. oraz k.p. (art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), lecz także przepisy u.f.p. oraz w zw. z art. 67 ust. 1 tej ustawy – odpowiednio przepisy działu III o.p. Wypada zauważyć, że przepisy o rehabilitacji nie wykluczają co do zasady zastosowania w postępowaniach regulowanych tą ustawą przepisów o.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu unormowanym ustawą o rehabilitacji powinno się dopuścić, podobnie jak w postępowaniu unormowanym przepisami u.f.p., poddanie niektórych zagadnień prawny regulacji k.p.a., a innych o.p. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przepisy k.p.a., k.c. i k.p. stosuje się w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy o rehabilitacji. Zatem, jeśli uwzględni się treść art. 45 ust. 1-4 ustawy o rehabilitacji oraz wypływające z jego treści implikacje, to za prawidłowe należy uznać stanowisko co do tego, że w sprawie obliczenia terminu przedawnienia zobowiązań, o których mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (środki PFRON wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub ustalone w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami) powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. – wprowadzający 5-letni termin przedawnienia zobowiązań.
Wobec treści pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia 659/1999 był przedmiotem wykładni TSUE. Jednakże przywołanie w skardze kasacyjnej wyrok w sprawie T-366/00 Scott S.A. v Komisja Wspólnot Europejskich, który zdaniem organu potwierdza pogląd, że w stosunku do beneficjenta ma bezpośrednie zastosowanie art. 15 ww. rozporządzenia, a więc 10 lat przedawnienia, nie było trafne. Wyrok ten został bowiem uchylony przez TSUE wyrokiem z 23 października 2010 r. (C-290/07P). Natomiast w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17 TSUE zajął stanowisko, zgodnie z którym w braku uregulowań Unii w zakresie terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jej odzyskanie musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym (pkt 108). W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 109). Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (110). Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 89-92 niniejszego wyroku, oceny te odnoszą się również do uprawnień i obowiązków krajowych organów administracji (111). Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (112). Tymczasem w świetle orzecznictwa przywołanego w punkcie poprzednim stosowanie w drodze analogii, w okolicznościach takich jak okoliczności w postępowaniu głównym, dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 nie może zostać uznane za możliwe do przewidzenia w wystarczający sposób dla podmiotu takiego jak Eesti Pagar (113). Natomiast sama okoliczność, że przepisy krajowe w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy, pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy, w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem, niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (114).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 447/19, motyw 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ma istotne znaczenie dla poszczególnych wymagań prawnych przewidzianych w treści tego rozporządzenia, a w szczególności art. 15. Dodać należy, że bez znajomości motywów, realizacja oraz sens i cel wielu wymagań rozporządzenia może prowadzić do licznych błędów w stosowaniu konkretnych przepisów. Natomiast motyw ten nie stanowi samoistnej podstawy uzasadniającej dobór w przepisach krajowych rozwiązań prawnych o jak najdłuższym okresie przedawnienia.
Jeżeli zatem chodzi o art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, powołane wyżej orzeczenie TSUE w sprawie C-349/17 nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że adresatem uregulowanego tym przepisie terminu przedawnienia jest Komisja, a nie organy krajowe, w tym PFRON.
Wzmiankowany wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 marca 2019 r. C-349/17. został wydany w trybie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE), czyli tzw. pytań prejudycjalnych. Co do zasady wykładnia prawa wspólnotowego dokonana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE (dawniej art. 234 TWE) wiąże tylko sąd krajowy, który skierował dane pytanie prawne i to tylko w konkretnej sprawie, bowiem brak jest wyraźnego przepisu, nadającego tym orzeczeniom moc powszechnie obowiązującą. Tym niemniej orzeczenia wstępne Trybunału są swoistymi precedensami o charakterze konkretnym, wiążącym i prawotwórczym (por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 520).
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w odniesieniu do środków przekazanych za okresy sprawozdawcze od października do grudnia 2012 r. oraz od maja do grudnia 2013 r., stanowiących środki publiczne jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 1-8 u.f.p., znajduje zastosowanie przepis art. 67 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
W sprawie należy zatem odpowiednio zastosować, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 o.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym w niniejszej sprawie strona nabyła prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Termin dochodzenia roszczenia w zakresie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy od października do grudnia 2012 r. upłynął 31 grudnia 2017 r., natomiast za okresy od maja do grudnia 2013 r. upłynął 31 grudnia 2018 r. W dacie orzekania przez organ odwoławczy, tj. 25 kwietnia 2019 r. upłynął zatem wskazany w art. 70 § 1 o.p. 5-letni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń. W konsekwencji postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków za ww. okresy powinno podlegać umorzeniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).