I GSK 1691/22

I GSK 1691/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I SA/Rz 264/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-06-02
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 5a ust. 7 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Tarnobrzega od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 264/22 w sprawie ze skargi Miasta Tarnobrzega na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 1 marca 2022 r. nr VII/535/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Tarnobrzega na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 264/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Miasta Tarnobrzega na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 1 marca 2022 r., nr VII/535/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej na 2022 rok.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą z 1 marca 2022 r., Nr VII/535/2022 stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 29 grudnia 2021 r., Nr LIV/543/2021 w sprawie budżetu miasta Tarnobrzega na rok 2022 w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku w kwocie 1.560.000,00 zł na finansowanie zadania pod nazwą "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne". W ocenie organu nadzoru wskazany projekt został wybrany do realizacji z naruszeniem § 7 pkt 8 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r., Nr XI/110/2019 w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega oraz art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.). W punkcie II uchwały Kolegium RIO ustaliło budżet miasta Tarnobrzega w części dotkniętej nieważnością ustalając :
1. wydatki majątkowe w dziale 600 rozdziale 60015 § 6050 w wysokości 10.451.936,75 zł, obejmujące wydatki na projekt zgłoszony w ramach budżetu obywatelskiego pod nazwą "Wykonanie chodnika przy ul. [...]" w wysokości 180.000 zł,
2. wydatki majątkowe w dziale 600 rozdziale 60016 § 6050 w wysokości 9.582.563,25 zł,
3. wydatki majątkowe w dziale 600 rozdziale 60017 § 6050 w wysokości 40.000 zł,
4. wydatki majątkowe w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 w wysokości 1.602.650,00 zł, obejmujące wydatki na projekt zgłoszony w ramach budżetu obywatelskiego pod nazwą "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb [...]" w wysokości 615.000,00 zł.
W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru stwierdził, że wydatki na sfinansowanie projektu "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne" zostały zamieszczone w uchwale budżetowej sprzecznie z powołanymi przepisami pomimo, że w głosowaniu projekt uzyskał najwięcej głosów. Z ustaleń organu wynika, że 31 sierpnia 2021 r. w ramach budżetu obywatelskiego został złożony projekt pn. "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne" w ramach "projektów dużych". Szacunkowe koszty projektu określono w na kwotę w wysokości 1.560.000,00 zł. Z zapisów w "Wycenie projektów obywatelskich na rok 2022" załączonej do pisma z 11 października 2021 r. skierowanego przez Naczelnika Wydziału Techniczno - Inwestycyjnego i Drogownictwa do Naczelnika Wydziału Organizacji i Partycypacji Społecznej w zakresie projektu, wynika, że Wydział Techniczno - Inwestycyjny i Drogownictwa Urzędu Miasta Tarnobrzega pozytywnie zaopiniował projekt, lecz o innej nazwie tj. "Miejskie ciągi piesze - przyjazne i bezpieczne", z adnotacją, że "koszty realizacji tego projektu przekraczają założony budżet dla projektów dużych" (tj. 1.563.443,27 zł) oraz że "wnioskodawca wyraził zgodę na modyfikację zakresu".
Zdaniem organu nadzoru, po modyfikacji projekt w znaczny sposób odbiega od projektu pierwotnie złożonego 31 sierpnia 2021 r. Dokonano całkowitej zmiany projektu, nie określono zakresu wykonywanych prac w poszczególnych osiedlach Tarnobrzega przy poszczególnych ulicach (jak to miało miejsce w pierwotnym projekcie), a jedynie określono wysokość środków na poszczególne osiedla na niesprecyzowane zadania o nazwach "remont (budowa, przebudowa) osiedlowych ciągów pieszych". Takie zadanie nie określa wprost na czym ma polegać realizacja tych zadań, czy będą to remonty istniejących odcinków chodników, czy budowa nowych ciągów pieszych i w jakim zakresie. Wynika z powyższego, że o przeznaczeniu środków na remont (wydatek bieżący) lub budowę/przebudowę (wydatek majątkowy) będzie decydować Prezydent Miasta Tarnobrzega, a nie mieszkańcy w drodze głosowania na projekt.
Organ nadzoru wskazał, że na karcie do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego zamieszczono jednak pierwotnie złożony projekt o nazwie "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne", którego koszty wykonania przekraczały założony budżet dla projektów dużych. Z tych względów projekt powinien być odrzucony i nie poddany pod głosowanie w ramach budżetu obywatelskiego, ponieważ szacunkowy koszt realizacji przekracza maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów (tj. § 7 pkt 8 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego). Pomimo wskazania nieprawidłowości stanowiącej istotne naruszenie prawa, Rada Miasta Tarnobrzega nie usunęła nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, dlatego organu nadzoru stwierdził nieważność uchwały budżetowej w powyższej części, ustalając jednocześnie budżet miasta Tarnobrzega w części dotkniętej nieważnością. Przy wyborze kolejnych projektów do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego, Kolegium RIO wzięło pod uwagę projekty, których koszt szacunkowy jest zgodny ze złożonymi w ramach budżetu obywatelskiego i które spełniają wymogi uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego.
W skardze na powyższą uchwałę Miasto Tarnobrzeg wniosło o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 4 i ust.7 u.s.g., przez:
1) bezpodstawną eliminację suwerennej decyzji mieszkańców Tarnobrzega podjętej w bezpośrednim głosowaniu nad projektami budżetu obywatelskiego w zakresie wyboru projektu pod nazwą: "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne", w sytuacji gdy rzeczony projekt uzyskał najwyższą liczbę ważnie oddanych głosów mieszkańców (projekt zwycięski), jednocześnie spełniając wszelkie wymagania, zarówno formalne, jak i merytoryczne, ustalone uchwałą w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega, w szczególności nie przekraczając przewidzianej puli środków finansowych;
2) usunięcie z uchwały budżetowej wydatków zaplanowanych na sfinansowanie w/w zwycięskiego projektu (pod nazwą: "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne"), pomimo jednoznacznego normatywnego zakazu usuwania lub zmiany w stopniu istotnym w uchwale budżetowej zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego,
3) ustalenie budżetu Miasta Tarnobrzega przez ujęcie w nim wydatków na dwa projekty w ramach budżetu obywatelskiego, które nie uzyskały w głosowaniu kolejno największej liczby ważnie oddanych głosów, tj. projekt pod nazwą: "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb [...]", który uzyskał trzecią w kolejności liczbę ważnie oddanych głosów, a także projekt pod nazwą: "Wykonanie chodnika przy ul. [...]", który uzyskał szóstą (ostatnią) w kolejności liczbę ważnie oddanych głosów - co stanowi rażące naruszenie § 24 ust. 3 do 5 uchwały nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i akcentując, że z przedstawionych przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega dokumentów dotyczących budżetu obywatelskiego na 2022 r. nie wynika, by projekt "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne" w ogóle został poddany ocenie, mimo że w świetle postanowień uchwały jest ona obligatoryjna dla każdego zgłoszonego projektu. Ocenie poddany ocenie został projekt o innej nazwie, tj. "Miejskie ciągi piesze - przyjazne i bezpieczne" i o odmiennym zakresie robót (obejmującym m.in. przebudowę lub remont kładki na jednym z osiedli, co nie było przewidziane w projekcie "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne") i w wielu pozycjach nie wskazującym konkretnych zadań. Z oceny wynika, że "Koszty wykonania przekraczają założony budżet dla projektów dużych. Wnioskodawca wyraził zgodę na modyfikację zakresu - opinia pozytywna". Powyższy projekt nie spełniał wymogów formalnych w zakresie określenia kosztów składowych części projektu - zawierał jedynie koszty ogółem bez wyszczególnienia kosztów sporządzenia projektów budowlanych i kosztów wykonania ciągów pieszych, co jest niezgodne z treścią załącznika nr 1 do uchwały. Zdaniem organu, projekt "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne" w wersji poddanej pod głosowanie nie zawierał żadnych modyfikacji zadań i ich kosztów w stosunku do projektu "Miejskie ciągi piesze - przyjazne i bezpieczne", uznanego za przekraczający koszty przewidziane dla dużego projektu. Dlatego, Kolegium RIO ustaliło budżet w zakresie wydatków na projekty, których koszt szacunkowy jest ustalony zgodnie z zasadami i projekty spełniają pozostałe wymogi określone uchwałą, tj. na projekt "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb [...]" w kwocie 615.000 zł oraz na projekt "Wykonanie chodnika przy ul. [...]" w kwocie 180.000 zł. Ujęte w tych projektach dane pozwalały na przyjęcie, że spełniają wymogi wynikające z § 11 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 1, 2 i 5 uchwały.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę wskazując, że obowiązek przestrzegania uchwalonej przez gminę procedury wyboru projektów w ramach budżetu obywatelskiego wynika z art. 5a ust.4 u.s.g., a wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności m.in. wymogi formalne projektów i zasady ich oceny, określa rada gminy w formie uchwały (art. 5a ust.7 u.s.g.).
Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że projekt pod nazwą "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne" został wybrany do realizacji z naruszeniem przepisów uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r., Nr Xl/110/2019. w sprawie budżetu obywatelskiego. W myśl § 2 pkt 1 tej uchwały, przez budżet obywatelski rozumie się środki pieniężne budżetu Miasta Tarnobrzega przeznaczone na realizację zadań wybranych przez mieszkańców Miasta Tarnobrzega w trybie określonym niniejszą uchwałą. W uchwale określono też, że w ramach budżetu obywatelskiego realizowane są wyłącznie projekty, których przedmiot mieści się w katalogu zadań własnych miasta i które zostały wybrane w oparciu o zasady ustalone w niniejszej uchwale (§ 6 ust. 1). Zgodnie z w § 7 uchwały, do budżetu obywatelskiego nie mogą być zgłaszane m.in.:
- projekty wymagające ponoszenia nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia posiada tytuł prawny (pkt 2),
- zakładające wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Miasto Tarnobrzeg nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (pkt 5),
- których szacunkowy koszt realizacji przekracza maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów (pkt 8).
W myśl § 6 ust.1 uchwały, finansowaniu z budżetu gminy podlegają wyłącznie projekty wybrane zgodnie z zasadami określonymi w tej uchwale. Jeśli projekt zasady te naruszał, to nie powinien być poddany pod głosowanie.
Z rozdziału 3 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega w sprawie budżetu obywatelskiego wynika, że ocenę zgłoszonych projektów do budżetu obywatelskiego przeprowadza Prezydent przy pomocy właściwych komórek organizacyjnych urzędu, zaś ocena uwzględniająca to kryterium obejmuje w szczególności sprawdzenie wysokości kosztów szacunkowych każdego złożonego projektu, w przedziale określonym dla właściwej kategorii projektów. Jeżeli projekt zawiera braki nadające się do usunięcia, Prezydent wzywa zgłaszającego do jego uzupełnienia w terminie 3 dni roboczych od dnia wysłania wezwania na adres poczty elektronicznej zgłaszającego. W przypadku, gdy analiza projektu wskazuje, że projekt jest niewykonalny, komórka Urzędu dokonująca analizy zwraca się do wnioskodawcy z propozycją wprowadzenia zmian. Modyfikacja zgłoszenia, może być dokonana wyłącznie za zgodą wnioskodawcy.
Zdaniem Sądu zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały budżetowej z powodu naruszenia przepisów uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego, w szczególności § 7 pkt 8, zgodnie z którym do budżetu obywatelskiego nie mogą być zgłaszane projekty, których szacunkowy koszt realizacji przekracza maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów.
Sąd zwrócił uwagę, że 31 sierpnia 2021 r. do realizacji zgłoszono m.in. projekt pn. "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne", ale jego koszty wykonania, zgodnie z adnotacją na karcie oceny, sporządzoną przez pracowników Urzędu Miasta Tarnobrzega, przekraczały założony budżet dla projektów dużych. Nie kwestionując uprawnienia zgłaszającego do modyfikacji zakresu projektu (tzn. nie wiadomo, kto dokonał tej modyfikacji i w jakim zakresie), 8 października 2021 r. został złożony kolejny projekt pn. "Miejskie ciągi piesze – przyjazne i bezpieczne", choć otrzymał podobną nazwę, nie wskazuje, że jest modyfikacją projektu pn. "Miejskie chodniki – przyjazne i bezpieczne". Oba projekty różni m.in. zakres rzeczowy i szczegółowość.
WSA podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że projekty poddane pod głosowanie muszą spełniać wymagania określone w uchwale w sprawie budżetu, a zakres danych dotyczących każdego projektu powinien umożliwić weryfikację spełnienia tych wymagań. Oznacza to, że z projektu powinno wynikać m.in., w jakim miejscu (miejscach) ma być realizowany projekt, tak by ocenić, czy będzie to miało miejsce na gruntach, do których gmina ma tytuł prawny i nie nastąpi naruszenie interesów osób trzecich. Jak bowiem wyżej wskazano, do budżetu obywatelskiego nie mogą być zgłaszane projekty m.in. naruszające prawa osób trzecich, zakładające wytworzenie infrastruktury poza obszarem miasta, czy zakładające wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, do której Miasto Tarnobrzeg nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (§ 7 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego). Pewien stopień szczegółowości projektu umożliwi wreszcie weryfikację przedstawionego zakresu rzeczowego i szacowanych kosztów wykonania projektu. Brak tych wszystkich informacji, ich nadmierna ogólnikowość, sprawia, że to nie mieszkańcy, a organ wykonawczy gminy miałby decydować ostatecznie o sposobie wydatkowania środków z budżetu obywatelskiego.
Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie budżetu obywatelskiego Sąd podzielił wątpliwości organu nadzoru, że w istocie nie wiadomo, czy zostały zgłoszone dwa odrębne projekty, a jeśli tak, to który z nich został poddany ocenie, a następnie głosowaniu, czy nastąpiła modyfikacja pierwszego projektu. Z tych względów istniały podstawy do przyjęcia, że pod głosowanie został poddany projekt "Miejskie chodniki – przyjazne i bezpieczne", którego szacunkowy koszt wykonania przekraczał założony budżet dla tego typu projektów.
W związku z tym zasadnie uznał organ nadzoru, że projekt został wybrany z naruszeniem zasad określonych w uchwale Nr Xl/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega w sprawie budżetu obywatelskiego, a w konsekwencji jego finansowanie nie powinno być uwzględnione w uchwale budżetowej, co wynika wprost z treści art. 5a ust. 4 u.s.g.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazał, że podjęcie przez mieszkańców gminy decyzji o wyborze danego projektu nie sprawia, że wadliwy projekt staje się zgodny z prawem. Oczywiście głosowanie dotyczy wyboru projektu, a nie kwoty, za jaką zostanie zrealizowany, a mieszkańcy często nie wiedzą, jaki jest rzeczywisty koszt projektu, wybierają projekt spośród poddanych pod głosowanie, kierując się osobistymi preferencjami, ale przy założeniu, że wszystkie projekty spełniają odpowiednie wymagania określone w przepisach. Nie można więc obarczać mieszkańców odpowiedzialnością za dokonany wybór, ani zarzucać organowi nadzoru "bezpodstawnej eliminacji suwerennej decyzji mieszkańców" w sytuacji, gdy istniały uzasadnione powody, aby zakwestionować przedstawienie projektu pod głosowanie. Wskazanie natomiast w uchwale innych projektów do sfinansowania było konsekwencją usunięcia projektu pn. "Miejskie chodniki - wygodne i bezpieczne". Organ nadzoru uwzględnił przy tym preferencje mieszkańców umieszczając w budżecie projekty spełniające wymagania określone w uchwale w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega, które kolejno zdobyły największą liczbę głosów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zakaz usuwania lub zmiany w ustawie budżetowej zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego nie dotyczy działań organu nadzoru, wykonywanych w zakresie jego właściwości rzeczowej na podstawie art. 11 ustawy o r.i.o.
Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 5a ust. 4 i ust.7 u.s.g. oraz § 24 ust. 3 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego, przez umieszczenie w budżecie wydatków na dwa projekty, które nie zdobyły największej ilości głosów. W myśl § 24 ust. 3 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego, na podstawie wyników głosowania ustala się listę rankingową projektów dla każdej kategorii projektów, o których mowa w § 8 ust.1. Jednakże, jak wyżej wskazano, o przeznaczeniu środków budżetowych decyduje lista rankingowa, ale wyłącznie tych projektów, które spełniają wymogi określone przepisami.
W ocenie Sądu, Kolegium RIO uzasadniło sposób zaplanowania wydatków w miejsce wydatków dotyczących zakwestionowanego projektu wskazując, że wzięto pod uwagę projekty, których koszt szacunkowy jest zgodny z kosztami założonymi w ramach budżetu obywatelskiego i które spełniały wymogi uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego. Strona skarżąca miała możliwość samodzielnego dokonania zmian w budżecie, ponieważ w trakcie postępowania nadzorczego Kolegium RIO w uchwale z 1 lutego 2022 r. wskazało na sposób usunięcia tych nieprawidłowości, przez zaplanowanie wydatków na inne "projekty duże", ale gmina z tej możliwości nie skorzystała.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu nadzoru co do naruszenia przez uchwałę budżetową art. 5a ust. 7 u.s.g., przepis ma charakter kompetencyjny, stanowi delegację dla podjęcia przez radę gminy uchwały określającej wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego i taka uchwała została przez Radę Miasta Tarnobrzega podjęta, a organ nadzoru – wojewoda, jej nie zakwestionował. Kolegium RIO nie sprecyzowało zresztą, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu.
Reasumując WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nadzoru było prawidłowe, a pewne niedostatki w zakresie uzasadnienia nie były na tyle istotne, aby wymagały usunięcia zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Miasta Tarnobrzega, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
1) art. 5a ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.g. w zw. § 7 pkt 2, 5 i 8 uchwały Nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega przez bezpodstawną eliminację projektu zgłoszonego do budżetu obywatelskiego pod nazwą: "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne", w sytuacji gdy projekt uzyskał w głosowaniu najwyższą liczbę ważnie oddanych głosów mieszkańców (projekt zwycięski), jednocześnie spełniając wszelkie wymagania, zarówno formalne, jak i merytoryczne ustalone uchwałą Nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega, w szczególności nie przekraczając przewidzianej puli środków finansowych, czy też wyłączającego realizację projektu na gruntach, co do których Miasto Tarnobrzeg nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i co do których miałoby ponosić nakłady na nieruchomości stanowiące własność osób trzecich,
2) § 24 ust. 3 do 5 uchwały nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega przez ustalenie budżetu Miasta Tarnobrzega i ujęcie w nim wydatków na dwa projekty w ramach budżetu obywatelskiego, które nie uzyskały w głosowaniu kolejno największej liczby ważnie oddanych głosów (§ 24 ust. 3 przedmiotowej uchwały), tj. projekt pod nazwą: "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb [...]", który uzyskał trzecią w kolejności liczbę ważnie oddanych głosów, a także projekt pod nazwą: "Wykonanie chodnika przy ul. [...]", który uzyskał szóstą (ostatnią) w kolejności liczbę ważnie oddanych głosów.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie z 2 czerwca 2022 r., oraz uchwały Nr VI1/535/2022 z 1 marca 2022 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr LIV/543/2021 Rady Miasta Tarnobrzega z 29 grudnia 2021 r. w sprawie uchwały budżetowej na 2022 r., zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego za dwie instancje według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W związku z brakiem podniesienia przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do omówienia zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy przede wszystkim, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Skarżący kasacyjnie w ramach omawianej podstawy kasacyjnej wytknął natomiast Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 5a ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.g. w zw. § 7 pkt 2, 5 i 8 uchwały Nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega przez bezpodstawną eliminację projektu zgłoszonego do budżetu obywatelskiego pod nazwą: "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne", w sytuacji gdy projekt uzyskał w głosowaniu najwyższą liczbę ważnie oddanych głosów mieszkańców (projekt zwycięski) oraz § 24 ust. 3 do 5 uchwały nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega przez ustalenie budżetu Miasta Tarnobrzega i ujęcie w nim wydatków na dwa projekty w ramach budżetu obywatelskiego, które nie uzyskały w głosowaniu kolejno największej liczby ważnie oddanych głosów (tj. § 24 ust. 3 przedmiotowej uchwały).
Opisany wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku. Z uwagi na treść tego zarzutu ponownego podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega, w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, że skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnej wykładni wskazywanych przez niego przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu pierwszej instancji w niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i płynących stąd konsekwencji, tj. ocenę, że zaistniały podstawy do eliminacji z budżetu Miasta Tarnobrzega ustalonego na 2022 rok projektu zgłoszonego do budżetu obywatelskiego pod nazwą: "Miejskie chodniki - przyjazne i bezpieczne" w sytuacji, gdy zdaniem strony projekt uzyskał w głosowaniu najwyższą liczbę ważnie oddanych głosów mieszkańców (projekt zwycięski), jednocześnie spełniając wszelkie wymagania, zarówno formalne, jak i merytoryczne ustalone uchwałą Nr XI/110/2019 Rady Miasta Tarnobrzega z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta Tarnobrzega, w szczególności nie przekraczając przewidzianej puli środków finansowych, czy też wyłączającego realizację projektu na gruntach, co do których Miasto Tarnobrzeg nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i co do których miałoby ponosić nakłady na nieruchomości stanowiące własność osób trzecich, jak również ocenę, że projekt pod nazwą: "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb [...]", który uzyskał trzecią w kolejności liczbę ważnie oddanych głosów, a także projekt pod nazwą: "Wykonanie chodnika przy ul. [...]", który uzyskał szóstą (ostatnią) w kolejności liczbę ważnie oddanych głosów, były projektami znajdującymi się najwyżej na liście rankingowej projektów obywatelskich spełniających wymogi określone przepisami.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny.
Skoro zaś podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).