I GSK 1683/21

I GSK 1683/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1674/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-22
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 217
art. 4 i 27 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1674/20 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od G.P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1674/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływany jako Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 6 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego, decyzją z 25 kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łowiczu ( dalej powoływany także jako Kierownik Biura) przyznał skarżącemu pomoc w wysokości 100.000,00 zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w tym zrealizowania biznesplanu w terminie przewidzianym w biznesplanie, lecz nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, w szczególności m.in. zrealizowania działań, o których mowa w biznesplanie. Pierwszą ratę pomocy wypłacono skarżącemu w dniu 8 listopada 2016 r.
Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej powoływany także jako Dyrektor Oddziału, organ pierwszej instancji) poinformował skarżącego o terminach zobowiązań wynikających z decyzji Kierownika Biura z dnia 25 kwietnia 2016 r.
W dniu 15 listopada 2019 r. skarżący złożył wniosek o płatność drugiej raty pomocy w wysokości 20.000,00 zł. W tym samym dniu zwrócił się również z prośbą o zmianę biznesplanu polegającą na zmianie rodzajów odbytych szkoleń, struktury upraw, wielkości stada, wartości poniesionych kosztów oraz roku docelowego.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść przepisów § 22 pkt 4 oraz § 27 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operację typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 759, ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz wskazał, że skoro środki z tytułu wypłaty pierwszej raty pomocy przelano skarżącemu w dniu 8 listopada 2016 r., to okres 3 lat na realizację biznesplanu upłynął w dniu 8 listopada 2019 r., co prowadzi do przyjęcia, że wniosek o zmianę założeń biznesplanu z dnia 15 listopada 2019 r. został złożony po terminie.
Decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy ww. decyzję z 22 czerwca 2020 r., w całości podzielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiany założeń biznesplanu są możliwe w trakcie jego realizacji, a wniosek o płatność drugiej raty pomocy składa się po zakończeniu realizacji biznesplanu. W sprawie nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w § 27 ust. 1 rozporządzenia, tj. warunek złożenia wniosku o zmianę biznesplanu w trakcie jego realizacji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego. Odwołując się do treści § 23 i § 27 rozporządzenia stwierdził, że wniosek o zmianę biznesplanu w zakresie rzeczowym, jak i w zakresie wydłużenia terminu jego realizacji z 3 do 4 lat od wypłaty pomocy – można założyć w czasie realizacji biznesplanu w okresie nie dłuższym niż 3 lata od wypłaty pomocy. Ponadto z treści § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że do wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu należy załączyć zmieniony biznesplan wraz z podaniem przyczyn uzasadniających planowane zmiany. Planowanych, czyli dopiero zamierzonych, projektowanych w przyszłości, a nie już dokonanych (zrealizowanych). Dodatkowo za takim rozumieniem omawianych przepisów przemawia to, że przyznana pomocy musi być przeznaczona na inwestycje określone w biznesplanie, a więc nie może być wydawana w dowolny sposób. Z takim sposobem wydatkowania mamy do czynienia w sytuacji przeznaczenia przyznanej pomocy na cele inne niż określone w zatwierdzonym biznesplanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli beneficjent chce przeznaczyć uzyskaną kwotę pomocy na inną inwestycję niż wskazaną w biznesplanie załączonym do wniosku, to najpierw musi zwrócić się do organu o wyrażenie zgody, gdyż jest to zmiana warunków na jakich pomoc została udzielona. Nie ma zatem, w świetle omawianych przepisów rozporządzenia, możliwości udzielenia przez organ wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu, w sytuacji gdy rolnik zrealizował już inwestycję inną niż określoną w zatwierdzonym biznesplanie. Oznacza to, że zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące wykładni § 23 ust. 1 i § 27 ust. 1 rozporządzenia są nieusprawiedliwione.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że obowiązujące w sprawie regulacje prawne nie pozwalają na uznanie za trafnej tezy jakoby dopuszczalne było samowolne dokonanie zmiany biznesplanu (bez akceptacji organu) już po zrealizowaniu inwestycji różniącej się od tej przewidywanej w pierwotnym biznesplanie. W ocenie sądu dopuszczenie takiej możliwości wskazywałoby na swoistą fikcyjność kontroli organów nie tylko w zakresie założeń biznesplanu, ale i w zakresie jego faktycznej realizacji. Zdaniem sądu pierwszej instancji nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a także zarzuty natury procesowej. Organy podjęły w toku postępowania niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zebrały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w sposób prawidłowy, co znalazło swój wyraz w zapadłych decyzjach, spełniających wszystkie wymogi określone w k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej powoływana jako p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego tj.:
a) § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek ustalenia, że wniosek o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu został złożony po terminie realizacji biznesplanu, pomimo że powinno zostać uznane, że został złożony w terminie, a ewentualnie poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że samo złożenie wniosku musi nastąpić w opisanym tam okresie (przed terminem realizacji), podczas gdy treść przepisu wskazuje, że jedynie sama zmiana ma dotyczyć okresu realizacji biznesplanu,
b) § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie podczas, gdy przepis ten dotyczył zupełnie innego przedmiotu niż dotyczący wniosku o zmianę biznesplanu, tj. kwestii wypłaty drugiej raty pomocy,
c) art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie wykładni przepisów wykonawczych prawa krajowego bez uwzględnienia konieczności techniki ich wykładni w zgodzie z prawem pierwotnym UE, tu w świetle zgodności z zasadą proporcjonalności.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., ew. art. 4 i 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020) polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów polegającymi m.in. na: braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z pominięciem części decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 czerwca 2018 r. nr 00253/16/z/18 o wyrażeniu zgody na zmianę założeń biznesplanu i wynikającej z niej okoliczności, że wydłużony został okres realizacji biznesplanu do 4 lat, a co najmniej niewyjaśnienie, że skarżący mógł zostać co do tego wprowadzony w błąd,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozważeniu przez WSA wszystkich zarzutów skargi oraz na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej na rzecz organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie przywołane wyroki dostępne w bazie CBOSA: Błąd! Nieprawidłowy odsyłacz typu hiperłącze.).
Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący składając w dniu 15 listopada 2019 r. wniosek o zmianę do biznesplanu, w tym o wydłużenie jego realizacji (zmianę roku docelowego) uczynił to skutecznie, tzn. z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami rozporządzenia. Na tym tle, skarżący formułował zarzuty odnoszące się zarówno do przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idący zarzut - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stwierdzenie przez sąd odwoławczy trafności tego zarzutu zwykle prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do istoty sprawy).
Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09).
W niniejszej sprawie, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. W jego motywach sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz zamieścił należyte jej wyjaśnienie. Z jego treści w sposób jednoznaczni wynika z jakich względów WSA w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Od prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wymaga się odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie zarzucił nierozważanie wszystkich zarzutów skargi – w szczególności związanych z treścią decyzji z 25 czerwca 2018 r. o wyrażeniu zgody na zmianę biznesplanu, jednakże skarżący nie wykazał jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie powyższego zarzutu ogranicza się jedynie do zacytowania fragmentu uzasadnienia jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, co również jest zabiegiem nieprawidłowym, uniemożliwiającym pełne ustosunkowanie się sądowi kasacyjnemu do tak sformułowanego zarzutu. Tym niemniej przyjąć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnosząc się z kolei do zarzutu z pkt 2a petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., ew. art. 4 i 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu, przypomnieć należy, że konstruowanie zarzutu w oparciu o szereg przepisów – nawet jeżeli regulują one powiązane treściowo zagadnienia – za każdym razem wymaga od autora skargi kasacyjnej szczególnej ostrożności. Jego uzasadnienie musi bowiem przyjąć strukturę, z której jasno będzie wynikało, którego przepisu dotyczy dana część wywodu skargi kasacyjnej. Niedochowanie tego wymogu oznaczałoby bowiem konieczność domyślania się przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z danych przepisów został naruszony. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 847/22, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddają się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek.
Powyższy zarzut w istocie skarżący ograniczył jedynie do niepełnego ustalenia przez organy stanu sprawy, w tym pominięcie części decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 25 czerwca 2018 r., o wyrażeniu zgody na zmianę biznesplanu i wydłużenia na jej podstawie okresu realizacji biznesplanu do 4 lat, dlatego też jedynie w powyższym zakresie został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący nie wskazał jakie to inne okoliczności, nie uwzględnione przez organy i sąd pierwszej instancji miały zostać ustalone, a które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut w takim kształcie należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wbrew stanowisku skarżącego nie można przyjąć, że powoływana w skardze kasacyjnej decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z 25 czerwca 2018 r. wyrażająca zgodę na zmiany w biznesplanie odnosiła się do okresu jego realizacji. Analizując jej treść należy stwierdzić, że zmieniała ona jedynie zakres przedmiotowy biznesplanu (rezygnacja z krajowego systemu jakości i wprowadzenie innowacyjnego produktu - rzepaku), o czym świadczy nie tylko samo rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie ale również wniosek skarżącego oraz dołączony do wniosku zmieniony biznesplan. W powyższym wniosku o zmianę biznesplanu skarżący w żadnym fragmencie nie wspomina o wydłużeniu okresu jego realizacji, zaś w dołączonym do wniosku biznesplanie skarżący nie dokonał zmian w zakresie roku docelowego jego realizacji. Wskazany przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragment ze str. 2 tejże decyzji był jedynie zacytowaniem przepisu, na podstawie którego organ dokonał zmiany w biznesplanie a nie treścią samego rozstrzygnięcia, dlatego też wbrew stanowisku skarżącego nie można mówić, że powyższą decyzją skarżący mógł zostać wprowadzony w błąd co do okresu realizacji biznesplanu. Przeczy temu również treść pisma Dyrektora Oddziału ARiMR z 9 lipca 2019 r., w którym poinformowano skarżącego o obowiązku podjęcia określonych zobowiązań w konkretnych terminach wynikających z decyzji Kierownika Oddziału z 25 kwietnia 2016 r.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w pkt 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej.
Wbrew stanowisku skarżącego, organy prawidłowo przyjęły, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 15 listopada 2019 r. o zmianę biznesplanu polegającą m.in. na wydłużeniu jego realizacji i zmiany roku docelowego został złożony po terminie.
Zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji w zakresie warunków, o których mowa w § 22 pkt 4, w tym wydłużenie okresu jego realizacji. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się zmieniony biznesplan wraz z podaniem przyczyn uzasadniających planowane zmiany. Jednocześnie w myśl § 22 pkt 4 rozporządzenia, beneficjent powinien zrealizować biznesplan w terminie przewidzianym w biznesplanie, lecz nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy. Z przedstawionych regulacji wynika, że istnieje możliwość wystąpienia o zmianę biznesplanu z tym, że wniosek taki winien być złożony w terminie 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy.
Pojęcie "wydłużyć" odnoszące się do okresu, to synonim słów przedłużyć, prolongować. Przedłużyć w rozumieniu słownika języka polskiego, to powiększyć długość czegoś, zrobić coś dłuższym, przeciągnąć okres trwania okres trwania czegoś, okres ważności czegoś (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 768). Prolongować zaś w rozumieniu słownika języka polskiego, to przedłużać, przesuwać, odraczać termin ważności, płatności, wykonania czegoś (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 754).
Zaprezentowane stanowisko przekonuje, że nie ma skutecznej możliwości wydłużenia terminu, który już upłynął, inaczej rzecz ujmując zakończył swój bieg. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż nie można skutecznie przedłużyć terminu, który już wyekspirował (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt III SA 2803/99, opubl. RPP 2002/4/37 oraz wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 312/14). Przedłużyć można tylko taki termin, który jeszcze nie upłynął (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt I FPS 2/16). Warto też wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym zauważono, że skuteczne przedłużenie terminu do zwrotu podatku możliwe jest jedynie przed jego wyekspirowaniem. Próba przedłużenia terminu po upływie terminu przedłużenia nie będzie skuteczna. Jeśli bowiem termin już upłynął, to nie ma czego przedłużać (por. wyrok TK z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt K 16/07, OTK-A 2008/8/136).
Stwierdzić zatem należy, że wydłużyć pewien okres można jedynie w przypadku, gdy okres ten jeszcze nie upłynął. Nie można wydłużyć terminu, który już zakończył swój bieg. Wobec tego wydłużenie okresu realizacji biznesplanu w myśl § 27 ust. 1 ww. rozporządzenia może nastąpić jedynie w przypadku, gdy okres ten jeszcze nie upłynął. Termin ten musi być otwarty, musi trwać. Nie można przedłużyć terminu, który już wyekspirował.
W okolicznościach stanu faktycznego sprawy wypłata pierwszej raty pomocy finansowej skarżącemu nastąpiła 8 listopada 2016 r., zatem 3-letni termin na zrealizowanie biznesplanu mijał w dniu 8 listopada 2019 r. Skarżący kasacyjnie wniosek o zmianę biznesplanu złożył zaś w dniu 15 listopada 2019 r., a więc po upływie 3 letniego terminu zakreślonego przez prawodawcę.
W związku z powyższym nie można w okolicznościach faktycznych sprawy uznać, że skarżący kasacyjnie spełnił warunki do uzyskania pozytywnej decyzji w postaci zgody na zmianę założeń biznesplanu. Podkreślić należy, że zmiana założeń biznesplanu może nastąpić jedynie w wyniku wyrażenia na taką zmianę zgody przez właściwy w tej sprawie organ, który wcześniej zaakceptował założenia biznesplanu beneficjenta, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Odnośnie zarzutu naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenia zgodzić się należało ze skarżącym, że przepis ten nie stanowił podstawy wniosku o zmianę biznesplanu, jednakże ani organy ARiMR ani sąd pierwszej instancji nie stwierdziły, że miał on zastosowanie w sprawie. Przytoczenie jego treści miało jedynie na celu wykazanie, że skarżący w swych czynnościach i twierdzeniach jest niekonsekwentny, bowiem w tym samym dniu - 15 listopada 2019 r. - wystąpił z wnioskiem o wpłatę drugiej raty pomocy, który można złożyć po realizacji biznesplanu i w tym samym dniu złożył wniosek o zmianę biznesplanu, który to wniosek można złożyć jedynie w trakcie jego realizacji. Tym samym ani organy ani sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, § 23 ust. 1 rozporządzenia nie stosowały w niniejszej sprawie.
Z kolei zarzut podniesiony w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należało uznać za nieskuteczny, bowiem w ogóle nie został uzasadniony zgodnie z wymogami art. 174 w związku z art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia tego zarzutu.
Tym samym postawione na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).