I GSK 1683/14

I GSK 1683/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Lidia Ciechomska- Florek
Marzenna Zielińska /przewodniczący/
Zofia Borowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 657/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-06-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 231 poz 1702
art. 1 ust. 1 pkt 3 lit. c;
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 97 poz 963
art. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą
Dz.U.UE.L 2009 nr 186 poz 1 art. 49 ust. 4 akapit 2
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji  wywozowych do produktów rolnych (wersja przekształcona).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 657/14 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wnioskowanie o nienależną refundację wywozową oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 657/13, oddalił skargę K. S. C. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu wnioskowania o nienależną refundację wywozową.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. e/, art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 633 ze zm.; dalej: ustawa o ARR) w zw. art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), art. 48 ust. 1 lit. a/ oraz art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 186 z 17 lipca 2009 r., ze zm., str. 1-58; dalej: rozporządzenie nr 619/2009) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – nałożył na K. S. C. S.A. z siedzibą w T. karę w kwocie 151.619,00 zł z tytułu wnioskowania o nienależną refundację wnioskiem WPR1 nr [...] oraz zobowiązał Spółkę do zapłaty tej kwoty w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca [...] grudnia 2005 r. w związku z wywozem cukru do Republiki Kirgiskiej, złożyła wniosek o refundację wywozową. Spółka przedłożyła dokumenty transportowe, a także kirgiską deklarację celną z [...] grudnia 2005 r. Na podstawie powyższych dokumentów i rachunku spółki Agencja Rynku Rolnego wypłaciła [...] marca 2006 r. refundację wywozową do tego towaru.
Następnie Minister wyjaśnił, że warunkiem wypłaty refundacji było, w myśl przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. U. L. nr 102 z 17.4.1999 str. 11, dalej: rozporządzenie nr 800/1999), wykazanie spełnienia wymogu określonego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia (art. 16 ust. 3 rozporządzenia 612/2009) poprzez przedstawienie, w wymaganym terminie, kirgiskiego dokumentu celnego potwierdzającego dokonanie przywozowych formalności celnych umożliwiających wprowadzenie towaru do obrotu w tym kraju. Wypłata refundacji została dokonana po złożeniu kirgiskiej deklaracji celnej z [...] grudnia 2005 r., z której wynikało, iż wymóg dotyczący przywozu cukru określony w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999 (art. 16 ust. 3 rozporządzenia 612/2009) został spełniony. Jednakże przeprowadzona przez ARR weryfikacja dokumentów ujawniła nieprawidłowość polegającą na przedłożeniu w ARR nieautentycznego dokumentu celnego będącego podstawą wypłaty refundacji. Deklaracja celna o tym samym numerze identyfikacyjnym jak deklaracja złożona przez Spółkę, uzyskana z kirgiskiej administracji celnej, nie potwierdza spełnienia warunku ustalonego ww. art. 16 ust. 3 rozporządzenia 612/2009.
W związku z powyższym decyzją z [...] listopada 2013 r. Prezes ARR ustalił wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez ARR spółce do wniosku WPR1 nr [...] w wysokości 303.237 zł i zobowiązał Spółkę do zwrotu ustalonej kwoty wraz z należnymi odsetkami oraz umorzył postępowanie w zakresie ustalenia nienależnej refundacji wywozowej do 53.000 kg cukru wypłaconej Spółce do ww. wniosku. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999) łącznie ze zwrotem kwot nienależnie otrzymanych beneficjent zobowiązany jest do zapłaty kary stosowanej na podstawie art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 800/1999). Sankcja ta jest traktowana jako autonomiczny akt stosowania prawa, który w ramach systemu refundacji umożliwia w większym stopniu zabezpieczenie interesów finansowych Wspólnoty. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu refundacji wywozowych sankcje należy stosować bez względu na subiektywny aspekt winy (motyw 58 preambuły do rozporządzenia nr 612/2009).
Minister wyjaśnił, że przesłanką wszczęcia przedmiotowego postępowania (zastosowania kary wynikającej z art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009) było złożenie przez eksportera wniosku o refundację wyższą niż refundacja stosowana, który ponosi odpowiedzialność za skutki nieprawidłowości związane z wnioskowaną refundacją.
Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że przeprowadzona przez ARR weryfikacja kirgiskiej deklaracji celnej z [...] grudnia 2005 r. doprowadziła do wniosku, że jest ona nieautentyczna. Dokonano w niej bowiem nieuprawnionej zmiany typu deklaracji w polu nr 1 z "IM-1" na "IM-40" oraz zmiany kodu procedury celnej w polu nr 37 "710034" na "400000". W konsekwencji deklaracja ta nie może stanowić podstawy do wypłacenia przez ARR refundacji wywozowej. Wynika z tego, że wywożony towar nie został objęty procedurą dopuszczenia do swobodnego obrotu na terenie Kirgistanu. Brak jest również dowodów potwierdzających, że towar dotarł do innego miejsca przeznaczenia niż kraj przeznaczenia wskazany w zgłoszeniu wywozowym. Wobec braku dowodów potwierdzających prawo do refundacji, Spółka nie spełniła wymogów art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009, których spełnienie uprawnia do uznania wypłaconej przez ARR refundacji wywozowej za prawidłową. Tym samym wypłaconą refundację uznano za nienależnie pobraną, a stwierdzone na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji nieprawidłowości wiążą się z koniecznością zastosowania sankcji na podstawie art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009, tj. obok zwrotu kwot otrzymanych nienależnie nakładana jest kara.
Minister podkreślił, że kwestia zwrotu refundacji nienależnie wypłaconych i kwestia stosowania sankcji są względem siebie autonomiczne, nie mają akcesoryjnego charakteru, co wynika z pkt 58 i 59 preambuły rozporządzenia nr 612/2009.
Minister – odnosząc się do zarzutu przedawnienia, o którym mowa w art. 49 ust. 4 lit. b/ rozporządzenia nr 612/2009 – wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 4 lit. b/ rozporządzenia nr 612/2009 obowiązek zwrotu nienależnej refundacji nie ma zastosowania, jeżeli okres, który upłynął między dniem zawiadomienia beneficjenta o ostatecznej decyzji o przyznaniu refundacji a dniem przekazania beneficjentowi przez władze krajowe lub wspólnotowe pierwszej informacji o rodzaju nienależnej płatności, jest dłuższy niż cztery lata. W przedmiotowej sprawie płatność refundacji została zrealizowana przez ARR 3 marca 2006 r., natomiast 14 grudnia 2005 r. do ARR wpłynął wniosek WPR1 nr [...]. Pierwszym pismem informującym Spółkę o nieprawidłowości było pismo ARR z [...] lutego 2007 r. oraz z [...] października 2008 r. Doręczenie ww. pism potwierdzają pisma Spółki z [...] listopada 2008 r. i z [...] grudnia 2008 r. stanowiące reakcję na pisma ARR. Zatem okres jaki upłynął między przyznaniem refundacji a dniem przekazania Spółce informacji o rodzaju nienależnej płatności, nie jest dłuższy niż cztery lata. Tym samym w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 49 ust. 4 lit. b/ rozporządzenia nr 612/2009.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że aby uzyskać refundację eksporter musi spełnić określone warunki (art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 612/2009). Jednym z tych warunków jest dokonanie przywozu towaru do kraju przeznaczenia w terminie 12 miesięcy od dnia przyjęcia zgłoszenia wywozowego (art. 16 ust. 1). W myśl art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 – produkt uważa się za przywieziony, jeśli formalności celne, w szczególności te, które dotyczą pobrania należności przywozowych w państwie trzecim zostały dokonane. Jednocześnie w pkt 20 preambuły do rozporządzenia nr 612/2009 podkreśla się, że dokonanie przywozowych formalności celnych polega w szczególności na uiszczeniu stosowanych należności przywozowych, aby produkt mógł zostać wprowadzony do obrotu w danym państwie trzecim. Ponadto eksporter winien w określonym terminie przedstawić wybrany przez siebie dowód dokonania przywozowych formalności celnych. Rodzaje dowodów określone zostały w art. 17 rozporządzenia nr 612/2009 (m.in. dokumenty celne, świadectwa rozładunku i przywozu).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wybrała i złożyła w Agencji Rynku Rolnego (ARR) w wymaganym terminie dokument celny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 612/2009, tj. kirgiską deklarację celną importową (nr [...] z [...] grudnia 2005 r., nr druku [...]).
Jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że złożony w ARR dokument był nieautentyczny. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z wnioskami organów, że Służby Celne Republiki Kirgistanu w sposób niewątpliwy wykazały, że dokument jest falsyfikatem. Przede wszystkim świadczy o tym opinia Państwowego Ośrodka Ekspertyz Sądowych przy Ministerstwie Sprawiedliwości Republiki Kirgiskiej z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Z opinii tej wynika, że dokument przedstawiony przez skarżącą, tj. kopia deklaracji celnej towarów nr [...] nosi znamiona zmian pierwotnej treści poprzez wytarcie dwóch cyfr w rubryce "1 Typ deklaracji" o dwóch pierwszych oraz dwóch ostatnich cyfr w rubryce "37 Procedura" i nadrukowanie w ich miejscu znaków "4" i "0" w rubryce "1 Typ deklaracji" oraz "4", "0", "0" i "7" w rubryce "37 Procedura", a także pełne dodrukowanie tekstu rubryki "47 Wyliczenie podatków i opłat celnych" oraz "48 Odroczenie płatności". Wizerunki odcisków pieczęci i stempla nr [...] "K." na kopii zostały wykonane przy pomocy montażu. Usunięcie pierwotnych zapisów i montażu wizerunków odcisków pieczęci i stempla nr 001 SSE "K." dokonano nie na dostarczonej kopii, a na zeskanowanym wizerunku. Tekst dodrukowano na kopii pośredniej. Wynika z powyższego, że towar wyeksportowany do Kirgistanu nie został zgłoszony do procedury dopuszczenia do obrotu (pole nr 1 i 37 typ deklaracji "IM-40, kod procedury celnej "4000"), tylko do procedury wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego (pole nr 1 i 37 typ deklaracji "IM-71", kod procedury celnej "7100"). Natomiast zastosowanie procedury wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego nie potwierdza dokonania formalności celnych w zakresie pobrania należności przywozowych i nie daje formalnej oraz merytorycznej podstawy dla rozliczenia wypłaconej refundacji wywozowej.
Powyższe ustalenia dotyczące przedłożenia nieautentycznego dokumentu spowodowały konieczność weryfikacji odnoszącej się podstawy do uzyskania refundacji. Zatem wypłacona skarżącej spółce refundacja, na podstawie przedstawionego przez nią nieautentycznego dokumentu celnego, była refundacją nienależną i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 podlega zwrotowi wraz z odsetkami.
Sąd I instancji nie zgładził się z zarzutami, iż przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło jednoznacznie, z uwagi na nieustalenie winnych "rzekomego fałszerstwa", że skarżąca przedstawiła nieprawdziwą deklarację celną. Zdaniem Sądu wymieniona wyżej opinia Państwowego Centrum Ekspertyz Sądowych oraz wcześniejsze pisma kirgiskich służb celnych (np. z 29.10.2009 r., z 2.07.2011 r.) - przy braku przeciwstawnych dowodów, niewątpliwie wskazują, że skarżąca przedstawiła do wniosku o refundację sfałszowany wywozowy dokument celny, który nie został potwierdzony przez oficjalne władze Republiki Kirgistanu. Przedmiotowa deklaracja nie mogła zatem stanowić podstawy do wypłaty refundacji wywozowej. Tym samym Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne dla sprawy okoliczność i zdarzenia zostały wyjaśnione i wprost wskazują na odpowiedzialność skarżącej, której co najmniej można przypisać winę nieumyślną, tj. niedbalstwo – o czym mowa niżej.
Sąd I instancji stwierdził, że złożenie nieprawdziwej kirgiskiej deklaracji celnej oznaczało – w myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość, która spowodowała nieuzasadniony wydatek z Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej w postaci nienależnie wypłaconej refundacji wywozowej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 tiret 1 rozporządzenia nr 2988/95 – każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 – w przypadku stwierdzenia, że w celu przyznania refundacji wywozowej eksporter złożył wniosek o refundację wyższą od refundacji stosowanej, refundacja należna w przypadku danego wywozu jest refundacją stosowaną do produktów faktycznie wywiezionych, zmniejszoną o kwotę odpowiadającą:
a) połowie różnicy między refundacją wnioskowaną a refundacją stosowaną do wywozu faktycznie dokonanego;
b) podwójnej różnicy między refundacją wnioskowaną a refundacją stosowaną, w przypadku gdy eksporter umyślnie dostarczył fałszywych informacji.
Z kolei art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 stanowi, że bez uszczerbku dla obowiązku uiszczenia kwoty ujemnej na podstawie art. 48 ust. 5, beneficjent zwraca kwoty nienależnie otrzymane, łącznie z karą stosowaną na podstawie art. 48 ust. 1 i odsetkami obliczonymi za okres, który upłynął między płatnością i zwrotem.
Według Sądu I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organy obydwu instancji słusznie wywiodły, że to eksporter, który złożył wniosek o refundację ponosi odpowiedzialność za skutki nieprawidłowości związane z wnioskowaną refundacją.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła K. S. C. S.A. w T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a..) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że "wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i zdarzenia zostały wyjaśnione i wprost wskazują na odpowiedzialność skarżącej" i wydanie wyroku przez Sąd I instancji pomimo niewyjaśnienia należycie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim okoliczności i zdarzeń mających wpływ na odpowiedzialność Spółki;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i w konsekwencji tego błędne zaakceptowanie stanowiska organów administracji, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 80 k.p.a., przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajduje zastosowanie w sprawie zakończonej wyrokiem WSA;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 rozporządzenia Rady (WE, EuroAtom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95) poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 i uznanie za prawidłowe stanowiska organów administracji, zgodnie z którym działanie Spółki związane z wywozem cukru do Republiki Kirgistanu stanowi nieprawidłowość, a wypłacona Spółce refundacja została pobrana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia kary na Spółkę;
4) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 612/2009 poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 612/2009 i bezpodstawne przyjęcie, że do działań Spółki związanych z wywozem cukru do Republiki Kirgistanu ma zastosowanie wyrażone w tym przepisie domniemanie, że "działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjentowi.''
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu środka prawnego.
Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez NSA skargi od wyroku WSA w W. w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej (sygn. akt V SA/Wa 655/14).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli instancyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, jest zdeterminowany granicami środka zaskarżenia. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie, a jedynie w świetle podniesionych zarzutów.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta w przeważającej części na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że powołana na tę okoliczność argumentacja, odnosząca się do ustaleń w zakresie kirgiskiej deklaracji celnej, nie dowodzi jeszcze o tym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Natomiast, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W stanie sprawy organ był zobowiązany, w świetle przepisów prawa unijnego i krajowego, do kontroli prawidłowości realizacji przez beneficjenta przyznanej mu refundacji wywozowej z tytułu wywozu cukru poza obszar celny Wspólnoty, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie do orzeczenia o jej zwrocie oraz nałożenia kary pieniężnej. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie narusza wspomnianych wcześniej reguł postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał ustaleń z uwzględnieniem materiału dowodowego uzyskanego w ramach pomocy prawnej od kirgiskich władz państwowych. Z przesłanych dokumentów wynika, że przedłożone przez beneficjenta deklaracje celne mające potwierdzić wywóz cukru poza obszar celny Wspólnoty zostały sfałszowane.
Deklaracja celna o tym samym numerze identyfikacyjnym jak deklaracja złożona przez Spółkę, uzyskana z kirgiskiej administracji celnej, nie potwierdza spełnienia warunku ustalonego w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009, ze względu na inne zapisy w polu nr 1 i nr 37 odpowiednio – typ deklaracji "IM-71", kod procedury celnej "7100" – procedura wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego (a nie procedura dopuszczenia do obrotu).
Opisana nieprawidłowość miała kluczowe znaczenie dla załatwienia sprawy. Potwierdzała ona brak wymaganego przepisami prawa dokumentu, z którego wynikałoby, że cukier został wywieziony poza obszar celny Wspólnoty, a także, że został wprowadzony do swobodnego obrotu na terytorium Republiki Kirgiskiej lub innego kraju trzeciego.
Stąd też, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przedmiotowych decyzji, a jego legalność nie powinna budzić uzasadnionych wątpliwości, skoro pochodzi w zasadniczej części od kirgiskich władz państwowych i został uzyskany w ramach międzypaństwowej pomocy prawnej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
Natomiast wnosząca skargę kasacyjną, poza ogólnikową argumentacją, nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dokumentów, które podważałyby ich wiarygodność.
Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie znajduje on również oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 – dalej ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą) określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. Według art. 2 pkt 5 ww. ustawy obrót towarami z zagranicą oznacza przywóz towarów pochodzących z kraju trzeciego na obszar celny Wspólnoty lub wywóz towarów do kraju trzeciego z obszaru celnego Wspólnoty niezależnie od sposobu ich przemieszczania przez granicę, a także związane z tym nadawanie upoważnień podmiotom dokonującym takiego obrotu w zakresie towarów rolno-spożywczych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 13 tejże ustawy określenie "kraj trzeci" oznacza kraj niebędący członkiem Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie z treści ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wynika, że ma ona zastosowanie m.in. do spraw, w których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji (art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103.
Z powyższych uregulowań wynika zatem, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą stanowią uzupełnienie regulacji zawartych w prawie wspólnotowym w zakresie odnoszącym się do obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Taki wniosek wynika też z uzasadnienia projektu omawianej ustawy, w którym podkreślono, że jej celem jest umożliwienie wykonywania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących obrotu towarami z krajami trzecimi (druk sejmowy nr 2704, Sejm RP IV kadencji). Nie oznacza to jednakże, jak sugeruje skarżąca, że przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą dotyczy jedynie postępowań administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8a, art. 25 i art. 39a tej ustawy.
Prawem wspólnotowym, o którym stanowi art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, jest m.in. rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. UE L 2009.186.1 – dalej rozporządzenie 612/2009), które zastąpiło poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L. 102 z 17.04.1999, s. 11).
Powołane rozporządzenie nr 612/2009 ustanawia wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych na określone produkty. Przewiduje m.in. wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy rozporządzenia nr 612/2009 zasadniczo zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące uprawnienia do refundacji, jak również zwrotu nienależytej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację nienależną (tytuły II, IV). Jednakże przepisy rozporządzenia nr 612/2009 nie zawierają szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nałożenia kar pieniężnych, gdyż realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, gdyż przepisy tej ustawy, co wyraźnie wynika z jej art. 4, uzupełniają regulacje wspólnotowe. Powyższy wniosek wynika także z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Otóż art. 7 ust. 1 ustawy o ARR stanowi, że jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przepisem szczególnym (czyli odrębnym) w stosunku do powołanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o ARR jest właśnie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, który wskazuje w jakim zakresie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami.
Natomiast przepis art. 11 ustawy o ARR określa jedynie jakie zadania realizuje Agencja, przy czym w ust. 1 pkt 5 tego przepisu wskazano, że Agencja m.in. prowadzi postępowanie w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Z kolei z art. 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy wynika, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej a także kar administracyjnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5e. Jednakże materialnoprawne przesłanki zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej łącznie z karą pieniężną zostały uregulowane w tytule IV rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia nr 612/2009. Te ostatnio powołane przepisy prawa wspólnotowego nie określają szczegółowych zasad postępowania mającego na celu określenie kwoty nienależnie wypłaconej oraz nałożenia kary pieniężnej w związku z przyznaną i wypłaconą refundacją wywozową w oparciu o udzielone uprzednio pozwolenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Stosowne zasady postępowania zostały zatem uregulowane w art. 4 tej ostatnio wymienionej ustawy w zakresie dotyczącym obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanym na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, tak jak w art. 11 tejże ustawy określono jakie przepisy postępowania znajdują zastosowanie w zakresie odnoszącym się do środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą.
Pogląd, iż przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz ustawy o ARR, a także rozporządzenia nr 612/2009 (czy też obowiązującego wcześniej rozporządzenia nr 800/1999) nie wykluczają się wzajemnie, zaś art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 50/10 i z dnia 16 marca 2012 r., I GSK 51/10; z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 206/11 i z dnia 8 maja 2012 r., I GSK 233/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła decyzji, której przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej, co nastąpiło po tym, jak organ ustalił, że strona zawnioskowała o nienależną refundację wywozową na wywóz cukru do Republiki Kirgiskiej. Jak wynika z powyższych rozważań przedmiotowa sprawa dotyczy szeroko rozumianego obrotu towarowego z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Kwestia nałożenia kary pieniężnej jest ściśle powiązana z ustaleniem kwoty nienależnej refundacji. Oznacza to, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy rozporządzenia nr 612/2009, ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także przepisy k.p.a. ze stosownymi wyłączeniami przewidzianymi w powołanym art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.
Tym samym zarzut o nieuprawnionym zastosowaniu w sprawie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą należało uznać za chybiony.
Skoro w powołanym art. 4 ww. ustawy przyjęto, że przepisów art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, to trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do stosowania art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.
Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że gdyby hipotetycznie przyjąć, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, a nie przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, to z uwagi na treść tegoż przepisu brak byłoby podstaw do zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na których został oparty zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ARR wyłącza bowiem zastosowanie tychże norm prawnych. Tak więc sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, w sposób nawzajem się wykluczający, podważa również ich skuteczność.
Z powyższych względów zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędne zaakceptowanie nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i uznanie za nieprawidłowy wywóz przez Spółkę cukru do Republiki Kirgiskiej, co w pełni nie odpowiada ustawowym wymogom.
Z treści art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że jest on przepisem materialnym (określa cel regulacji oraz wprowadza definicję "nieprawidłowości"), a nie procesowym, a więc zarzut naruszenia tego przepisu (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) powinien być oparty na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., ewentualnie w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a nie jak przyjął autor skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wynika to z faktu wyraźnego rozdziału w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych na materialne (pkt 1) i procesowe (pkt 2). W każdym bądź razie jego niewłaściwe zastosowanie powinno wynikać z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a nie wykreowanego przez stronę na potrzeby skargi kasacyjnej, co miało miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.
Dodać też trzeba, że wskazany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: "W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (ust. 1). Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (ust. 2)."
Obligowało to wnoszącą skargę kasacyjną, stosownie do art. 176 p.p.s.a., do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która w jej ocenie została naruszona przez Sąd, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania właściwej podstawy kasacyjnej, czy też do jej poszerzania.
Na marginesie powyższych rozważań wypada jedynie zauważyć, że z argumentacji podniesionej w ramach tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej próbował w ten sposób zakwestionować przypisywane spółce nieprawidłowości w związku z wywozem cukru do Republiki Kirgiskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagało to jednak wskazania konkretnych okoliczności, popartych dowodami, jak też konkretnych przepisów procesowych, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według pierwszego z wymienionych przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem, wnosząca skargę kasacyjną powinna była wykazać, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według niedopuszczalnych kryteriów, lub też z przekroczeniem dopuszczalnych granic tej kontroli, w wyniku czego doszło do zastosowania niewłaściwego środka, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.
Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia nr 612/2009 działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjantowi.
Ustalenia w tym zakresie należą do sfery faktów. Tym samym kwestionując ustalenia w tym zakresie wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać konkretne przepisy procesowe, które jej zdaniem zostały naruszone, co miałoby doprowadzić w konsekwencji do podjęcia wadliwego orzeczenia, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Jak wcześniej zostało wykazane zarzut oparty na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okazał się nieskuteczny.
Natomiast wyrażone przez stronę stanowisko, co do braku podstaw przypisywania jej odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Trzeba bowiem podkreślić, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt, na jakim etapie i w wyniku jakich działań doszło do sfałszowania deklaracji celnej, która następnie została przedstawiona przez beneficjenta refundacji wywozowej do rozliczenia. Jak wynika bowiem z powołanego wcześniej przepisu, konsekwencje prawne, bez względu na okoliczności sprawy, obciążają beneficjenta.
W sprawie nie ma natomiast wątpliwości, że beneficjentem refundacji wywozowej była skarżąca spółka, a skoro tak, to wszelkie stwierdzone nieprawidłowości, które spowodowały lub mogły spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem, obciążają Spółkę.
Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na fakt rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 655/14, w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranej refundacji wywozowej (sygn. akt I GSK 1622/14).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.