I GSK 1682/21

I GSK 1682/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Surmacz
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1015/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 15 ust. 3, art. 21 ust. 2
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 4, art. 5
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1015/20 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr OB/155/2020 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1015/20 oddalił skargę T. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: ARiMR lub organ) z 7 kwietnia 2020 r., nr OB/155/2020 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie złożonych przez stronę wniosków dowodowych podczas, gdy przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest: posiadania przez G. Sp. z o.o. (dalej: spółka) statusu grupy producentów rolnych, posiadania przez stronę statusu członka tej grupy producentów rolnych, zawarcia pomiędzy stroną a spółką umowy kontraktacji dot. ziemniaków skrobiowych, osiągnięcia przez stronę w 2019 r. celów udzielania wsparcia bezpośredniego do uprawy ziemniaków skrobiowych, a jednocześnie nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę strony, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ I instancji uchybił obowiązkowi niezwłocznego poinformowania strony o stwierdzonym braku zawarcia umowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich z podmiotem, który w przedmiocie swojej działalności nie ma zarejestrowanego kodu PKD 10.62.Z "wytwarzanie skrobi i wytworów skrobiowych" i niezwłocznego poinformowania strony o skutkach nieusunięcia tego braku w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, podczas gdy był to okres przed 25 czerwca 2019 r., w którym strona mogła jeszcze złożyć kompletny wniosek i uzyskać wsparcie bezpośrednie; uchybienie to skutkowało odmową przyznania stronie płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych w całości, podczas gdy (gdyby organ I instancji prawidłowo wypełnił swoje obowiązki) strona mogła ona uzyskać pomoc finansową w zmniejszonej wysokości.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) błędne niezastosowanie art. 4 lit. a) i art. 5 pkt. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (dalej: rozporządzenie 1305/2013) oraz pkt 13 Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie WPR do 2020 r.: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi (2011/2051(INI)) (2012/C 390 E/06) przyjmując, że stronie należy odmówić przyznania płatności związanej do powierzchni upraw ziemniaków skrobiowych, pomimo tego, że swoim zachowaniem strona zrealizowała cele tego wsparcia a zatem zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa materialnego powinna być jej przyznana płatność;
b) błędną wykładnię, co przejawiało się w mylnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 7a § 1 k.p.a. przyjmując, że umowa kontraktacji zawarta pomiędzy stroną a spółką nie spełnia warunku określonego w tym przepisie, co skutkowało odmową przyznania stronie płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Istota sporu w sprawie dotyczy oceny zasadności odmowy przez organy przyznania płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych w sytuacji, gdy na wezwanie organu o uzupełnienie wniosku w przedmiocie przedstawienia umowy spełniającej warunki określone w art. 15 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich (wniosek złożony 30 maja 2019 r.) rolnik dostarczył organowi umowę kontraktacji ze spółką, która oświadczyła, że jej działalność obejmuje wytwarzanie skrobi lub wyrobów skrobiowych (PKD 10.62.Z). Na dzień 26 czerwca 2019 roku spółka nie miała uwidocznionego w odpisie KRS wskazanego wyżej przedmiotu działalności Nie jest przy tym kwestionowane, że wpis dotyczący tej konkretnie sfery działalności spółki został dokonany przez sąd rejestrowy w dniu 12 lipca 2019 r.
Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnosi, że Sąd I instancji nie przeprowadził wszystkich wnioskowanych dowodów, które miały prowadzić do ustalenia, że spółka z którą zawarto umowę kontraktacji posiadała status grupy producentów rolnych, a skarżący jest członkiem tej grupy. Wskazuje ponadto, że organ zaniechał niezwłocznego poinformowania strony o stwierdzonym braku zawarcia umowy, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Dla rozpoznania tych zarzutów znaczenie mają unormowania prawne dotyczące tak warunków uzyskania wsparcia, jak i obowiązujących w toku rozpoznawania wniosku o płatność terminów oraz obowiązków organów. Należy przy tym wskazać, że w zakresie tej pierwszej kwestii (tj. warunków wsparcia) sformułowany został zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną interpretację art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Jego zdaniem z przepisu tego "nie wynika obowiązek, aby na dzień podpisania umowy, o której mowa w tym przepisie, podmiot zobowiązany do odebrania ziemniaków skrobiowych musiał mieć wpisaną taką działalność do KRS. Do dnia zakończenia postępowania przez organ I instancji w rejestrze przedsiębiorców ukazał się wpis dotyczący zmiany umowy spółki G. Sp. z o.o., zgodnie z którym przedmiot jej działalności został uzupełniony o działalność uwzględniającą kod PKD 10.62.Z" (s. 8 skargi kasacyjnej).
Z powyższego przedstawienia wynika korelacja zarzutów procesowych oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego z pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Są one niezasadne.
Zgodnie ze znajdującym w sprawie zastosowanie art. 15 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność związana do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych jest przyznawana rolnikowi:
1) jeżeli zawarł:
a) umowę na uprawę ziemniaków skrobiowych, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia podmiotowi, którego przedmiot działalności obejmuje wytwarzanie skrobi lub wyrobów skrobiowych, określonej ilości ziemniaków skrobiowych z określonej powierzchni gruntów, a podmiot ten zobowiązuje się te ziemniaki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i wyprodukować z nich skrobię lub wyroby skrobiowe, lub
b) umowę z:
- grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub
- organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671, z późn. zm.), której jest członkiem, lub
- zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości ziemniaków skrobiowych z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te ziemniaki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te ziemniaki na produkcję skrobi lub wyrobów skrobiowych;
2) do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1 lit. a) lub b).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po pierwsze, w świetle ustawowego unormowania warunków uzyskania płatności odnoszącego się do istnienia stosownych umów nie ma wątpliwości, że dana umowa musi być już zawarta na datę składania wniosku, o czym świadczy użycie – w stosunku do ubiegającego się o płatność rolnika sformułowania – czasownika dokonanego ("zawarł umowę"), który wskazuje na zakończenie czynności.
Po drugie, ze sformułowań (w tym czasownikowych) użytych na określenie cech podmiotów, z którymi rolnik (już) zawarł umowę, w postaci: "podmiot, którego przedmiot działalności obejmuje wytwarzanie skrobi lub wyrobów skrobiowych", "grupa producentów rolnych, której rolnik jest członkiem", "organizacja producentów uznana na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, której jest członkiem", "zrzeszenie organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem" – jasno wynika, że owa cecha podmiotu (np. to że jego działalność obejmuje wytwarzanie skrobi lub wyrobów skrobiowych), z którym rolnik zawarł umowę zasadniczo powinna istnieć w dniu zawarcia umowy. Można byłoby oczywiście dopuszczać sytuację, w której ziszczenie się ww. danej cechy podmiotu ma miejsce w okresie pomiędzy datą złożenia wniosku o płatność a ostatecznym terminem na złożenie wniosku oraz wszelkich dokumentów z nim związanych - sytuacja jednak taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Niekwestionowane jest bowiem, że ostateczny termin na złożenie wniosków wraz z dokumentami (w tym stosowaną umową), które miały wskazywać na kwalifikowalność pomocy – na mocy art. 13 ust. 1 zdanie ostatnie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 15 maja 2019 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. poz. 913) – upływał 25 czerwca 2019 r. Termin zaś ten nie podlega przywróceniu (art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich).
Mając na uwadze powyższe, skoro z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że zdarzenia w postaci:
a) zarówno zmiany umowy spółki, z którą rolnik zawarł umowę kontraktacji, a która dotyczyła rozszerzenia jej działalności o przedmiot wymagany dyspozycją art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich,
b) jak i nadania ww. spółce statusu grupy producentów rolnych
- nastąpiły po upływie ostatecznego terminu na złożenie wniosku o płatność wraz z dokumentami, tj. po 25 czerwca 2019 r. (miało to miejsce - odpowiednio – [...] lipca 2019 r. oraz po [...] października 2019 r.), to nie mogły zostać uwzględnione ani przez organy ani przez Sąd I instancji. To ustalenie powoduje nieskuteczność zarzutu z pkt 1.a petitum skargi kasacyjnej.
Wobec dotychczasowych ustaleń nie ma znaczenia w sprawie podnoszona przez autora skargi kasacyjnej kwestia niepowiadomienia przez organ o braku w postaci braku zawarcia umowy, o której mowa art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach bezpośrednich. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tym zakresie Sąd I instancji dokonał prawidłowych ustaleń. Strona została wezwana do uzupełnienia braków niezwłocznie (tj. w tym samym dniu, w którym złożyła wniosek o płatność) i uzupełniła brak dołączając umowę kontraktacji – jak się dopiero później okazało (tj. po upływie ostatecznego terminu na składanie wniosków wraz ze stosowna dokumentacją) – zawartą z podmiotem, którego działalność została rozszerzona o PKD 10.62.Z już po dopuszczalnej dacie składania wniosków.
Wobec powyższego na uwzględnienie nie mógł zasługiwać zarzut sformułowany w pkt 2.a) petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego, że jest on błędny konstrukcyjnie, bowiem skarżący kasacyjnie przy pomocy zarzutu naruszenia prawa materialnego próbuje podważyć okoliczności faktyczne, to dodatkowo wskazywane regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 nie mogły znaleźć bezpośredniego zastosowania, ponieważ są adresowane do państw członkowskich, które ustawowo regulują ramy realizacji celów i priorytetów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, w tym w postaci ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez uznanie że Sąd dokonał w sposób nieprawidłowy kontroli legalności działania organów administracji publicznej i oddalił skargę skarżącego, należy stwierdzić, biorąc pod uwagę powyższe wywody dotyczące wskazań Sądu I instancji, że zarzut ten nie jest zasadny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).