I GSK 1653/22

I GSK 1653/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Wach
Jacek Surmacz
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
III SA/Gd 805/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-05-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA del. Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 805/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 805/21 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądała jego uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. art. 174 pkt 2 i art. 58 ust. 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem,
2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.  4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i w wyniku tego odmowę płatności.
W ocenie Skarżącej, istotą sporu było uznanie, czy organ zasadnie wykluczył z płatności działkę rolną A o powierzchni 11,43 ha z uwagi na brak prowadzenia na niej działalności rolniczej. Na spornej działce prowadzona jest bowiem działalność rolnicza w zakresie wskazanym w art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) 1307/2013. Zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do uznania, że na działce rolnej A nie była prowadzona działalność rolnicza. W dniu kontroli 19 sierpnia 2020 r. nie przeprowadzono jeszcze   zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności. Obowiązek koszenia działki rolnej A miała raz w roku, w terminie od 15 czerwca do 30 września. Nie zostało uzasadnione twierdzenie, że znajdująca się na działce rolnej A roślinność wskazywała na początek procesu sukcesji wtórnej, a samo to wyrażenie nie zostało w decyzji wyjaśnione. Na działce tej działalność rolnicza była prowadzona, a organ dokonując wykładni pojęcia "działalność rolnicza" pominął część regulacji art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) 1307/2013 w zakresie odnoszącym się do działań minimalnych. Informowała organ, że usunięcia niepożądanej roślinności dokonuje późnym latem, aby nie doprowadzić do przesuszenia gruntu. Konieczne było rozważenie, czy rosnąca roślinność chwastowa jest na terenie działki A roślinnością niepożądaną oraz czy jej okresowe pojawienie się wyklucza na tej działce wypas. Dlatego w przekonaniu Skarżącej materiał dowodowy okazał się niewystarczający do przyjęcia, że  zakwalifikowanie do płatności na rok 2020 deklarowanego obszaru działki A stałoby w sprzeczności z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Organ nie wykazał w sposób dostateczny, aby sporne działki nie stanowiły użytku rolnego gospodarstwa rolnego oraz że nie były wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Postępowanie dowodowe nie powinno być ograniczone tylko do wyników przeprowadzonej na miejscu kontroli. Organ uznał, że złożone w odwołaniu oświadczenie było niewystarczające do podważenia wyników kontroli i powołał się na charakter tego dokumentu. W decyzji nie zawarto oceny przydatności raportu z kontroli do ustalenia zakresu powierzchni przeznaczonej pod uprawę roślin pastewnych. Skarżąca nie brała w niej udziału i nie miała możliwości niezwłocznego odniesienia się do stwierdzanych w jej toku okoliczności. Wskazane naruszenia powinny skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W kontrolowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw nieważności postępowania sądowego, o których mowa w 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta podlegała zatem rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej, której analiza wykazała, że nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo, sformułowane w niej zarzuty nie spełniały wymagań konstrukcyjnych wynikających z przepisów art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. w zakresie prawidłowego sporządzenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, co znacznie ograniczyło zakres kontroli, jakiej poddano wyrok Sądu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności wymagało zwrócenia uwagi, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ponieważ nie miał podstawy ani powodów do ich stosowania. Powołane regulacje prawne określają podstawy kasacyjne, na których mogą być oparte zarzuty środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z nim, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w § 1 art. 58 p.p.s.a. (omyłkowo oznaczonego w zarzucie jako "ust. 1") określono przypadki niedopuszczalności skargi, w których sąd administracyjny obowiązany jest odrzucić skargę. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, aby takie okoliczności zachodziły, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ich w ramach kontroli przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani w granicach wynikających z dyspozycji art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Jedynym powołanym w pierwszej podstawie kasacyjnej przepisem proceduralnym, który mógłby zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, był art. 134 § 1 p.p.s.a., ale zarzut ten został wadliwie skonstruowany i nie został dostatecznie uzasadniony. Regulacja ta stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W skardze kasacyjnej nie wykazano ani potencjalnego sposobu naruszenia tego przepisu postępowania, ani nie wykazano, że uchybienie jego dyspozycji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w granicach sprawy, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., odnosi się do elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, która została poddana jego kontroli. Oznacza ono, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.
Skarżąca błędnie upatrywała naruszenia wymienionej regulacji w tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ. W podstawach kasacyjnych nie sformułowano jakichkolwiek dodatkowych zarzutów proceduralnych odnoszących się do ustaleń faktycznych i oceny dowodów, a więc odnośnie do postępowania wyjaśniającego, opartych na przepisach art. 145 p.p.s.a. i odnośnych przepisach regulujących postępowanie administracyjne przed organami Agencji. Poprzestano na stwierdzeniu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do uznania, że na działce rolnej A nie była prowadzona działalność rolnicza. Formułując taki zarzut Skarżąca nie uwzględniła, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie toczyło się tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), ale z modyfikacjami wynikającymi z ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182). Z art. 27 ust. 2 cyt. ustawy wynikało natomiast, że powinna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu wyjaśniającym, przedkładając dowody na okoliczności, z których wywodzi skutki prawne. To zatem na osobie wnioskującej o płatności ciążył obowiązek wykazania, że prowadzi na zadeklarowanej działce rolnej działalność rolniczą uprawniającą do uzyskania płatności, w tym w zakresie podejmowania działań minimalnych, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt iii) rozporządzenia (UE) 1307/2013. W sprawach dotyczących płatności nieuprawnione jest natomiast oczekiwanie, że udział strony wnioskującej o płatności ograniczony zostanie tylko do negowania ustaleń faktycznych organów, zwłaszcza gdy organ zgromadził już dowody, których ocena okazuje się dla strony niekorzystna. Odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do złożonego w toku postępowania wyjaśnienia na temat czasu dokonanego usunięcia niepożądanej roślinności nie zostało powiązane z żadnym przepisem proceduralnym, którego zarzut naruszenia można by przypisać Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca nie wskazała nawet, jakie zwierzęta mogłyby żywić się zidentyfikowaną przez inspektorów roślinnością chwastową. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów kasacyjnych i określania granic skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, także bez nawiązania do konkretnych przepisów proceduralnych, że nie oceniono w decyzji przydatności raportu z kontroli, w której nie brała ona udziału. Jak już zwrócono wyżej uwagę, w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) ciężar przedłożenia stosownych dowodów ciąży na osobie ubiegającej się o płatności. Skarżąca nie wykazała natomiast, aby stan faktyczny na gruncie był inny, aniżeli opisany w raporcie, albo że dokonana ocena raportu wykraczała poza granice wynikające z art. 80 k.p.a., czyli zasady swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy dostatecznie jasno wskazał, że zabiegi, jakich dokonano po dniu kontroli, którą przeprowadzono 19 sierpnia 2020 r., podczas której stwierdzono brak użytkowania rolniczego i początek sukcesji wtórnej od co najmniej dwóch sezonów wegetacyjnych, mające na celu przywrócenie działki do działalności rolniczej, wykraczały poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. Podczas oględzin 28 października 2020 r. stwierdzono pozostałości po karczunku drzew i krzewów, które nie stanowią zwykłych metod rolniczych, takich jak koszenie i zbieranie biomasy. Z kolei przepisy prawa nie wymagały obecności rolnika na gruncie podczas kontroli (por. przepisy art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, art. 51 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, przepisy art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a także art. 41 ust. 1 lit. e) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności).
Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii, z punktu widzenia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także ustalonego przez organy stanu faktycznego i oceny zgromadzonych dowodów. Swoje stanowisko w wystarczająco jasny i klarowny sposób przedstawił w uzasadnieniu wyroku. W kontekście argumentacji skargi kasacyjnej nie można było przyjąć, że uchylił się od kontroli zbadania legalności działalności organów administracji w sposób, który mógłby stanowić podstawę uwzględnienia zasadności zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.
Ponieważ Skarżąca nie zdołała podważyć prawidłowości ustaleń faktycznych, rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) 1307/2013, określającego definicję pojęcia "działalność rolnicza", musiało odbyć się w ramach ustaleń faktycznych wynikających z decyzji organów, które Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe. Przypomnieć przy tym należy, że naruszenie prawa materialnego, jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji) polega na mylnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że powyższy zrzut należało rozpoznać jako błąd subsumpcji, ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała argumentacji wskazującej, na czym miało polegać błędne zinterpretowanie przez Sąd powołanego przepisu.
Z ustaleń faktycznych wynikało, że w 2017 roku [...] podjęła 5-letnie zobowiązanie w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020), Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami NATURA 2000, Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże, data rozpoczęcia realizacji zobowiązania 15 marzec 2017 r., data zakończenia zobowiązania 14 marzec 2022 r., deklarując działkę rolną A (nr działki ewidencyjnej 171/1). Zgodnie z wymogami określonymi przez eksperta przyrodniczego dla wybranego pakietu, skarżąca miała obowiązek przestrzegania wymogu koszenia działki rolnej A raz w roku w terminie od 15 czerwca do 30 września. W dniu 19 sierpnia 2020 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, po zakończeniu której sporządzono raport. Kontrola wykazała nieprawidłowości - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 0,40 ha. Stwierdzono na działce istnienie zachwaszczeń, zadrzewień i zakrzaczeń. W dniu 28 października 2020 r. przeprowadzono oględziny działek referencyjnych w zakresie powierzchni MKO, z których sporządzono protokół pokontrolny gdzie stwierdzono, że na działce widać pozostałości po karczunku drzew i krzewów. Stwierdzona powierzchnia MKO wyniosła 10,23 ha. Na tej podstawie wywiedziono, że na wymienionej działce na dzień złożenia wniosku o płatności nie była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z wymogami i nie został spełniony warunek określony w § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.)
Strona nie spełniła powyższych wymogów, bowiem stan roślinności na wykluczonej powierzchni wskazywał, że działka była odłogowana przynajmniej od dwóch sezonów wegetacyjnych, a to oznacza, że na dzień złożenia wniosku o płatności na deklarowanej powierzchni (11,03 ha) nie była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z wymogami. Podstawę ustaleń faktycznych w tej kwestii stanowiła kontrola przeprowadzona przez inspektorów terenowych, obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności na rok 2020.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) 1307/2013, "działalność rolnicza" oznacza:
i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;
ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub
iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionych wyżej ustaleniach faktycznych, prawidłowo przyjęto, że na spornej działce nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) 1307/2013. Stwierdzony na działce stan roślinności wskazywał na brak znamion użytkowania rolniczego i początek procesu sukcesji wtórnej. Uzyskanie wnioskowanej płatności na rok 2020 wymagało wykonania na spornej działce zabiegów pielęgnacyjnych we wcześniejszym sezonie wegetacyjnym, zgodnie z podjętym zobowiązaniem RŚK. Skarżąca nie wykazała, aby z wymaganą regularnością wykonywała na tej działce zabiegi agrotechniczne, w tym koszenie niezbędne to tego, aby nie dopuścić do rozprzestrzenienia się chwastów oraz wzrostu samosiejek drzew. Starała się nawiązać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do dyspozycji art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt iii) rozporządzenia (UE) 1307/2013 i wskazanym tam "działań minimalnych" na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, ale sama nie zidentyfikowała działań, które mogła podjąć i faktycznie na tej działce podejmowała co najmniej jeden raz w roku. Nie wywiązała się więc z obowiązków określonych w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie przedstawiła żadnych możliwych do zweryfikowania dowodów.
Z podanych względów, skarga kasacyjna jako niezawierającą uzasadnionych podstaw, została przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalona.