I GSK 1648/21

I GSK 1648/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 933/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-29
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 4 art. 60 ust. 1
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające  rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ś. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 933/21 w sprawie ze skargi Ś. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 listopada 2020 r. nr 33/2020 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ś. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 933/21 oddalił skargę Ś. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 listopada 2020 r. nr 33/2020 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
I. Naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z dnia 13 marca 2017 r. nr 2017/891 (dalej: rozporządzenie 2017/891) w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie rozpoznania zarzutów skarżącej, tj.:
1) nierozpoznanie przez Sąd I instancji podniesionego przez skarżącą zarzutu błędnego zastosowania przez organy art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;
2) nierozpoznanie przez Sąd I instancji podniesionego przez skarżącą zarzutu błędnego zastosowania przez organy art. 77 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy skarżącej w ogóle przysługują jakiekolwiek płatności i czy wobec tego w ogóle zachodzi potrzeba stosowania środka zabezpieczającego interesy finansowe UE w postaci zawieszenia uznania, pomimo że w skardze skarżąca wskazała, że w chwili obecnej skarżącej nie przysługują płatności niezapłacone a jednocześnie przyznane prawomocnymi decyzjami administracyjnymi;
3) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które w ogóle nie rozważa zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA i uzupełnieniu skargi, zamiast czego roztrząsa zarzut, który był przedmiotem skarg i wyroków w innych takich samych sprawach, ale którego w niniejszym postępowaniu strona nie podnosiła, w konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie ma związku zarzutami podniesionymi przez Skarżącą i nie rozpoznaje choćby jednego spośród nich;
pomimo że w świetle orzecznictwa NSA, w sytuacji gdy skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, a zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
2. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 poprzez niedostrzeżenie przez WSA, iż zasadny jest podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nieustaleniu, czy skarżącej w ogóle przysługują jakiekolwiek płatności ze środków UE, które należałoby zabezpieczać środkiem zastosowanym zaskarżoną decyzją – zawieszeniem uznania / w konsekwencji poprzez oddalenie skargi przez WSA zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że z treści art. 60 ust 1 rozporządzenia 2017/891 wynika, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest istnienie płatności a w skardze do WSA skarżąca podniosła, że w chwili obecnej skarżącej nie przysługują płatności niezapłacone a jednocześnie przyznane prawomocnymi decyzjami administracyjnymi;
3. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez:
a) niedostrzeżenie przez WSA, iż organ II instancji naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z - wskazywanym przez skarżącą - naruszeniem przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., polegającym na przyjęciu przez organ II instancji, że zawiadomienie skarżącej skierowane przez organ I instancji dnia [...] września 2020 roku stanowiło zawiadomienie wymagane przez art. 10 § 1 k.p.a. i niezastosowaniu w tej sytuacji art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., podczas gdy zawiadomienie z [...] września 2020 r. było zawiadomieniem o wszczęciu a nie o zakończeniu postępowania, ponadto zawiadomienie to zostało wystosowane przed zebraniem dowodów w sytuacji gdy art. 10 § 1 k.p.a. wymaga zawiadomienia strony po zebraniu dowodów; ponadto zawiadomienie to nie określało terminu, w jakim Spółka miała prawo zapoznać się z aktami;
b) niedostrzeżenie przez WSA, iż zasadny jest podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. niezawiadomieniu skarżącej przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji odwoławczej, podczas gdy było to obowiązkiem organu II instancji;
- w sytuacji, gdy powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ uniemożliwiły skarżącej podniesienie w postępowaniu administracyjnym zarzutów podniesionych w skardze do WSA i w piśmie uzupełniającym skargę;
4. błędne zastosowanie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, pomimo że przewidziane w art. 15zzs(4) ust. 3 ww. ustawy przesłanki rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie były spełnione, ponieważ sale WSA w Warszawie są duże i wobec tego krotka rozprawa nie tworzyła zagrożenia dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie; ponadto, pełnomocnik skarżącej w chwili rozpoznania sprawy przez WSA był już zaszczepiony dwoma dawkami szczepionki, co również zmniejszało, jeśli nie eliminowało zagrożenia dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.
II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 poprzez niedostrzeżenie przez WSA, iż zasadny jest podniesiony przez skarżącą zarzut zawieszenia przez organy uznania skarżącej niezgodnie z art. 60 ust 1. rozporządzenia 2017/891, pomimo że:
a) organy nie ustaliły, czy skarżącej w ogóle przysługują jakiekolwiek płatności ze środków UE, a w świetle orzecznictwa SN naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ma miejsce również w przypadku, gdy orzeczenie nie zawiera ustaleń faktycznych odnoszących się do przesłanek stosowanej normy prawa materialnego;
b) treść art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 zawiera koniunkcję ("Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów"), co zgodnie z zasadami logiki wyklucza możliwość zawieszenia uznania w sytuacji braku płatności;
c) z treści art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 wynika obowiązek ustalenia przez organ, czy organizacji przysługują jakiekolwiek płatności ze środków UE, także dlatego, że nie da się zawiesić czegoś (płatności), co nie istnieje (nie przysługuje);
d) wskazywany w orzecznictwie NSA cel instytucji zawieszenia uznania, tj. zabezpieczenie interesów UE nie pozwala na rozszerzające stosowanie sankcji z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891, tj. zawieszenie uznania także w sytuacji nieistnienia płatności na rzecz organizacji;
e) nieustalenie, czy organizacji przysługują jakiekolwiek płatności oznacza nieustalenie, czy istnieją płatności będące przedmiotem postępowania przygotowawczego (karnego), a tylko istnienie takich płatności umożliwia zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891;
f) organy nie ustaliły i nie wskazały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wskazywane w obu decyzjach postępowanie przygotowawcze odnosi się do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, a tylko taki przedmiot dochodzenia (zarzutu) umożliwia zastosowanie art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Przed dokonaniem oceny zgłoszonych zarzutów kasacyjnych wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia, że zaistniały przesłanki do zawieszenia uznania organizacji producentów w myśl art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 oraz poprawności postępowania organów oraz Sądu I instancji. Zaznaczenia przy tym wymaga, że nie kwestionowano, iż w sprawie wszczęte zostało śledztwo w przedmiocie doprowadzenia, w celu osiągniecia korzyści majątkowej, do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie m.in. przez skarżącą kasacyjnie spółkę.
W pierwszej kolejności, jako najdalej idący rozpoznano zarzut zgłoszony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach pierwszoplanowo wskazano na naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (w powiązaniu z regulacjami procesowymi oraz art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2017/891) i podniesiono nierozpoznanie wszystkich z zarzutów skarżącej oraz "sporządzenie uzasadnienia wyroku, które w ogóle nie rozważa zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA i uzupełnieniu skargi, zamiast czego roztrząsa zarzut, który był przedmiotem skarg i wyroków w innych takich samych sprawach".
Zarzut jest częściowo wadliwy konstrukcyjnie, ponieważ art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza zakres dokonywanej przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymagane elementy uzasadnienia orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy skarżąca kasacyjnie podnosząc kwestię nierozpoznania wszystkich z zarzutów skargi, nie zarzuca jednocześnie braków uzasadnienia orzeczenia w tym względzie (w postaci nieprzedstawienia zarzutów, które zostały zgłoszone sądowi). Stan taki powoduje częściową nieskuteczność omawianego zarzutu. Niezależnie od tego ustalenia nieskuteczność ocenianego zarzutu wynika także z braków wymaganego, w odniesieniu do naruszeń procesowych, uzasadnienia. Jak wstępnie wskazano, autor skargi kasacyjnej powinien uprawdopodobnić istotność wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, a zatem na zapadłe w danej sprawie rozstrzygnięcie. Niewystarczające są same ogólnikowe twierdzenia (niepoparte skonkretyzowaną argumentacją), że nierozpoznanie zarzutów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy sądowoadministracyjnej (v. s 8 skargi kasacyjnej).
Niezależnie od tego, że zarzut z pkt I.1. nie poddawał się ocenie merytorycznej, Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał wyjaśnienie, że przywołany w ramach rozpoznawanego zarzutu art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przywołanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani ich podstawą prawną.
Kluczowa w sporze jest prawidłowość zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891, co podnosi spółka w zarzucie II petitum skargi kasacyjnej. W tym względzie - jakkolwiek nie wyartykułowano tego wprost - kwestionowana jest także poprawność wykładni ww. regulacji (powoływane w petitum skargi kasacyjnej treści regulacji i jej znaczenia oraz uzasadnienie odnoszące się do rozumienia przepisu - v. s. 15-17 skargi kasacyjnej). Ocenę merytoryczną w tym przedmiocie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że nie mógł tą oceną być objęty zarzut w zakresie w jakim dotyczy kwestionowania ustaleń faktycznych, co ma miejsce w ramach lit. a), e) i f) ww. tego zarzutu. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych oraz prawidłowości prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Skarżąca kasacyjnie w zakresie rozumienia przywołanej regulacji podnosi dwie kwestie, mianowicie: 1) że użyta w art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 koniunkcja w sformułowaniu "zawieszają płatności i uznanie organizacji" oznacza, że przesłanką zawieszenia uznania jest istnienie/przysługiwanie organizacji płatności (objętej rozporządzeniem 1308/2013); 2) przesłanka zawieszenia w związku z zarzutem oszustwa nie dotyczy jakichkolwiek płatności, a tylko płatności objętej rozporządzeniem 1308/2013.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007 (v. m.in. wyroki NSA: z 17 listopada 2021 r., I GSK 803/21; z 19 stycznia 2022 r., I GSK 1140/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Wcześniej obowiązujące rozporządzenie wykonawcze 543/2011 ustanawiało szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Artykuł 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891, który został zastosowany w sprawie uzupełnia zaś postanowienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013. Regulacje zawarte w art. 230 tego ostatniego aktu wskazują jakie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 stosuje się nadal (ust. 1) oraz określa m.in. że odesłania do rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 odczytuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 231 ust. 2 rozporządzenia 1308/2013: wszystkie programy wieloletnie przyjęte przed dniem 1 stycznia 2014 r., po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia nadal podlegają stosownym przepisom rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów, co - jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną - skutkowało pozostawieniem w mocy części przepisów rozporządzenia wykonawczego 543/2011, w tym regulujących przyznanie pomocy.
Mając powyższe na względzie nie można podzielić argumentacji Spółki. Prowadzenie bowiem postępowania w związku z zarzutem oszustwa dotyczy jakiejkolwiek płatności dla uznanej grupy producentów objętej pomocą unijną. Nie ma także racji Spółka twierdząc, że przesłanką zawieszenia uznania organizacji jest aktualne istnienie/przysługiwanie płatności na jej rzecz. Po pierwsze wskazać należy, że przez pojęcie "zawieszenia" w odniesieniu do płatności, o którym mowa w art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 należy rozumieć zarówno wstrzymanie danej wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas, jak też wykluczenie (na przyszłość) możliwości przyznania określonej płatności. Po drugie, zawieszenie płatności oraz (i) zawieszenie uznania to - niezależnie od użytej w ww. przepisie koniunkcji - to dwie różne instytucje, co wynika z istoty uznania organizacji producenckiej oraz istoty płatności jako takiej. Uznanie za organizację producentów bowiem ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie i wiąże się z określonym statusem grupy producentów/organizacji. Sama płatność zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie oraz czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje poddane w wątpliwość w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Reasumując, zawieszenie uznania organizacji producentów nie jest uzależnione od tego czy organizacji tej aktualnie przysługują jakiekolwiek płatności objęte regulacjami unijnymi. Także nieuzasadnione jest zarzucanie, w kontekście przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891.
W kontekście powyższego - niezależnie od braków uzasadnienia skargi kasacyjnej (polegającego na zaniechaniu uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy w znaczeniu wcześniej wyjaśnionym) - skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego podniesiono nieustalenie czy spółce przysługują jakiekolwiek płatności z budżetu UE.
Niezasadne są zarzuty zgłoszone w pkt I.3. oraz w pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie poddawały się one ocenie merytorycznej z uwagi na braki ich uzasadnienia w zakresie niezbędnego wykazania (uprawdopodobnienia), że zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego stwierdzenia NSA za potrzebne uznał wyjaśnienie, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś nie wskazano. Zauważyć także należy, że strona została poinformowana o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Nawet postanowienie o dołączeniu do akt sprawy dodatkowych dowodów zostało doręczone
Spółce z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania. Z kolei podnoszony w ramach zarzutu z pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej przepis art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. W orzecznictwie, które skład orzekający NSA w pełni podziela, wskazuje się że powyższe normy, dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (v. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 1165/21 dodając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma też charakteru absolutnego. Wskazać także należy na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).