I GSK 1644/18

I GSK 1644/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /sprawozdawca/
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący/
Hanna Kamińska
Symbol z opisem
6553
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2746/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-02-16
Skarżony organ
Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 18 par. 1 pkt 6a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 613
art. 8, art. 30 par. 1, 3, 4, 5, art. 55, art. 62 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2013 poz 50
art. 36
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 1a pkt 13, art. 66 par. 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2746/16 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie proporcjonalnego rozliczenia wpłaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w P. na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2746/16, który na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: " p.p.s.a." oddalił skargę [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "[A]", "Skarżąca", "Spółka", "Strona skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR") z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Poznaniu (dalej: "Dyrektor ARR") z [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie rozliczenia dokonanej w dniu [...] kwietnia 2016r. wpłaty w wysokości 265.701,60 zł na koszty upomnienia nr [...] z [...] lutego 2016 r., a następnie rozliczenia jej proporcjonalnie tj. kwoty 261.598,37 zł na poczet należności głównej wynikającej z decyzji Dyrektora ARR z [...] listopada 2015r. nr [...] o odpowiedzialności płatnika w związku z uchybieniem obowiązkowi określonemu w ustawie, utrzymanej w mocy decyzją Prezesa ARR z [...] stycznia 2016r. oraz kwoty 4.091,63 zł na poczet odsetek.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją Dyrektora ARR z [...] listopada 2015r. nr [...], orzeczono o odpowiedzialności płatnika podmiotu skupującego [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P., tytułem niewpłacenia na rachunek bankowy organu w terminie określonym w art. 36 ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U.2013.50 ze późn.zm.) dalej " u.o.r.m ", "ustawa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych" lub "ustawa o rynku mleka" opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym 2014/2015 kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych. Zgodnie z treścią decyzji Spółka zobowiązana była do zapłaty należności w kwocie 275.407,50 zł z tytułu opłaty oraz 1.050,62 zł części odsetek wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi od dnia 21.11.2015 r. do dnia zapłaty całego zadłużenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARR w dniu [...] stycznia 2016r. wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ARR.
W związku z powyższym i brakiem wpłaty należności z tytułu w/w decyzji, w dniu [...] lutego 2016 r. wystawiono upomnienie nr [...].
W dniu [...] lutego 2016r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na te decyzję Prezesa ARR nr [...] z [...] stycznia 2016 r. orzekającą o odpowiedzialności Skarżącej jako płatnika na podstawie przepisów ustawy z dnia 19997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613, ze zm.), dalej: "O.p." lub "Ordynacja podatkowa" .
W dniu [...] kwietnia 2016r. Spółka dokonała wpłaty kwoty 265.701,60 zł, a jednocześnie przesłała pismo informujące, że przekazana opłata wyrównawcza odzyskana od dostawcy "[B]" Sp. z o.o. w kwocie 279.603,50 zł zostanie pomniejszona o opłatę komorniczą należną od wierzyciela. Zatem, jak zaznaczył organ z obowiązku strona wywiązała się częściowo, gdyż dokonana wpłata w kwocie 265.701,60 zł nie pokryła w całości należnego zobowiązania.
W związku z powyższym, Dyrektor ARR postanowieniem z [...] czerwca 2016r. nr [...] wpłatę dokonaną w dniu [...] kwietnia 2016r. w wysokości 265.701,60 zł zaliczył na koszty upomnienia nr [...] z [...] lutego 2016r., a następnie rozliczył ją proporcjonalnie tj. kwotę 261.598,37 zł na poczet należności głównej wynikającej z decyzji Dyrektora ARR z [...] listopada 2015r. oraz kwoty 4.091,63 zł na poczet odsetek.
Po rozpoznaniu zażalenia, Prezes ARR postanowieniem z [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów złożonego zażalenia, że podmiotowi skupującemu nadano funkcję płatnika i wierzyciela, co do egzekucji obowiązku od dostawcy, ale odpowiada on za własne działanie (bądź zaniechanie działania) związane z wykonywaniem przez niego ustawowych obowiązków płatnika, a nie za zobowiązanie osoby trzeciej (podatnika).
Prezes ARR podkreślił, że traktowanie podmiotu skupującego, jako płatnika jest rozpatrywane łącznie na podstawie zarówno art. 8 Ordynacji podatkowej jak i art. 36 ustawy o rynku mleka. O tym, czy dany podmiot jest płatnikiem, przesądzają zadania, jakie wykonuje, bez względu na to, czy w przepisach go kreujących wyraźnie tak określono. Kluczowe znaczenie ma w tym względzie art. 15 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z 30 marca 2004 r. (Dz.U.UE.L.2004.94.22 ze zm.) dalej: "rozporządzenie nr 595/2004", który czyni podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko za ich przekazanie na rachunek bankowy oddziału Agencji. Art. 36 ust.6 u.o.r.m. daje podmiotowi skupującemu upoważnienie do żądania w drodze egzekucji administracyjnej wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ustalającej w stosunku do dostawcy hurtowego wysokość należnej opłaty. Nadanie podmiotowi skupującemu przymiotu płatnika w ocenie organu odwoławczego miało na celu usprawnienie poboru opłat i zapobieżenie możliwości uchylania się od ich płacenia przez dostawców hurtowych.
Prezes ARR nie podzielił poglądu skarżącej, że jest ona tylko inkasentem w rozumieniu art. 9 Ordynacji podatkowej, jedynie pośredniczącym w przekazywaniu podatku, gdyż z woli ustawodawcy wierzycielem w stosunku do dostawcy pozostaje podmiot skupujący, a nie Agencja Rynku Rolnego. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że Spółka była tylko pełnomocnikiem, działającym w imieniu Agencji i na jej rzecz. A twierdzenia Spółki o powstaniu stanu "nadzwyczajnego wzbogacenia" jej kosztem nie znajdują uzasadnienia, gdyż organ wszelkie opłaty wyrównawcze zgodnie z przepisami przekazuje do budżetu UE.
Sąd I instancji rozpoznając skargę Strony na powyższa decyzję uznał, iż jest ona bezzasadna. Co do zarzutów Strony skarżącej w zakresie obowiązku wniesienia opłaty wyrównawczej za dostawcę hurtowego, iż wypełniała tylko obowiązki inkasenta, a nie płatnika, Sąd I instancji stwierdził, że kwestia ta była badana przez WSA w Warszawie, w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, który w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 606/16 oddalił skargę na decyzję Prezesa ARR z [...].01.2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...]11.2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 595/2004 dostawca hurtowy jest obowiązany przed 1 października do wniesienia podmiotowi skupującemu opłaty ustalonej w stosunku do niego w drodze decyzji. Z tego przepisu wynika, że podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów.
Sąd I instancji podzielił stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 606/16, który uznał, że zasadnie organ przyjął, że do podmiotu skupującego muszą znaleźć zastosowanie przepisy dot. płatnika ( art. 8 O.p.) a nie inkasenta ( art. 9 Op), a także że zasadne jest stanowisko organu, iż Skarżąca jako podmiot uczestniczący w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka, w oparciu o przepisy ustawy o organizacji rynku mleka oraz rozporządzenia Komisji WE 595/2004 zobowiązana była do wpłacenia należnej kwoty na rachunek Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy przed dniem [...] października 2015 r.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo organ przyjął, że skarżąca nie mogła potrącić na swoją rzecz wniesionej opłaty komorniczej, którą zobowiązana była uiścić wszczynając postępowanie egzekucyjne wobec dostawcy hurtowego. Nie była bowiem pośrednikiem między dostawcą hurtowym a Agencją, a podmiotem zobowiązanym jako płatnik na podstawie art. 30 § 1 i 2 O.p. znajdującym zastosowanie na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o rynku mleka.
Rozliczenie wniesionej wpłaty częściowej nastąpiło w oparciu o art. 55 § 2 oraz art. 62 § 1 O.p. Skarżąca zresztą, jak wyżej wskazano, nie kwestionuje samego rozliczenia pod względem rachunkowym, ale tylko w zakresie zasady swojego zobowiązania do wniesienia opłaty wyrównawczej za dostawcę hurtowego.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną [A] Sp.z o.o. w P., w której Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Podniesiono zarzut nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na okoliczność, że skład sędziowski który orzekał w niniejszej sprawie rozstrzygał uprzednio - w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 606/16 - w oparciu o ten sam zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy, a ty samym ten sam skład sędziowski orzekał dwukrotnie w tej samej sprawie pod względem merytorycznym.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a.w związku z art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 1, 2, 3 i 6 u.o.r.m. w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 574),
2) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) w związku z art. 79, art. 81 ust. 1 i 3, art. 84 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 roku ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") - zwane dalej "rozporządzenie nr 1234/2007";
3) art. 145 § 1pkt 1 ppkt a) w związku z art. 8, art. 9, art. 30 § 1, § 2 i § 5 O.p.
4) art. 145 § 1pkt 1 ppkt a) w związku z art. 66 § 3 w związku z art. 1 a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151),dalej "u.p.e." i tym samym błędne uznanie, że to Skarżący był zobowiązany ponieść opłatę komorniczą w związku z wszczęciem egzekucji przeciwko Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu [B] sp. z o.o. jako dostawcy hurtowemu i w konsekwencji nie mógł równowartości tej opłaty komorniczej potrącić z należnością wobec Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, z dniem 1 września 2017 r. stał się stroną niniejszego postępowania na mocy art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., co nakazywało rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 193 zd. drugie p.p.s.a., odniósł się wyłącznie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wobec czego, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany do wskazania konkretnych przepisów prawa oraz wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie i dodatkowo, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego – wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to rozstrzygnięcie w sprawie byłoby inne.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, CBOSA). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, które dla potrzeb rozpatrywanej sprawy nie mogły mieć w znacznej części znaczenia.
Jeżeli chodzi o formalne wymogi skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co do zasady zostały one spełnione. Co do powołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż chodzi o art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., na który wskazuje argumentacja skargi kasacyjnej.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa ARR w przedmiocie rozliczenia, dokonanej przez Skarżącą kasacyjnie wpłaty w dniu [...] kwietnia 2016 r. w wysokości 265.701,60 zł stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem.
Rozpoznając sprawę w granicach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie znajduje usprawiedliwienia.
W pierwszej kolejności należy rozpoznać najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w ramach procesowej podstawy kasacyjnej tj. nieważności postępowania o której mowa w art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na zarzut Strony, że Sąd który orzekał w niniejszej sprawie rozstrzygał uprzednio - w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 606/16 - w oparciu o ten sam zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy, a ty samym ten sam skład sędziowski orzekał dwukrotnie w tej samej sprawie pod względem merytorycznym.
Zgodnie z 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na podstawę wyłączenia sędziego określoną w art.18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Takie brzmienie powyższego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015.658). Ustawodawca dokonał zmiany przepisu art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a., ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Jednym z celów tej zmiany było usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i zabezpieczenie sprawnego niezagrożonego przewlekłością przebiegu postępowania. Zatem art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której ten sam sędzia czy ci sami sędziowie brali udział w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a następnie nadzwyczajnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 85/16, także: Marta Romańska Komentarz do art. 18 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, źródło - LEX, Andrzej Kabat Komentarz do art. 18 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, źródło - LEX), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego w sprawie brak było podstaw prawnych do wyłączenia z mocy samej ustawy sędziów będących członkami składu orzekającego przy wydaniu prawomocnego wyroku z dnia z 16 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 606/16.
Żadna z tych spraw nie była rozpoznawana w trybie zwykłym i nadzwyczajnym, a takiej sytuacji dotyczy przepis art.18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zachodzi też tożsamość spraw w znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym w sprawie objętej niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem prowadzonym pod sygnaturą V SA/Wa 606/16. Ich elementem wspólnym jest wyłącznie element podmiotowy - adresatem decyzji wydanych w obu sprawach jest Skarżąca.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 415/13 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 925/15., zgodnie z którym pojęcie "sprawa" użyte w art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a. należy rozumieć w jej znaczeniu materialnym. Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, której wystąpienie determinuje konieczność wyłączenia sędziego, należy badać te właśnie elementy. Innymi słowy chodzi tu o tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. (por. uchwała 7 sędziów NSA w W. z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA 2001 Nr 1, poz. 7, wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10 i z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10, a także postanowienia NSA: z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11 i z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 471/13).
W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy faktycznej i prawnej. Tym samym chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a.
Z tych względów nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania.
Odnosząc się do materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż z uwagi na ich komplementarny charakter, podniesionych w petitum skargi kasacyjnej w pkt 1) - 4), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne odniesienie się do powyższych zarzutów.
Na wstępie należy odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1614/18 oddalił skargę kasacyjną [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2017 r., sygn. akt VSA/Wa 606/16 w przedmiocie odpowiedzialności jako płatnika podmiotu skupującego [A], tytułem niewpłacenia na rachunek bankowy organu w terminie określonym w art. 36 ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych.
W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643).
Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, LEX nr 2169060). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z dnia 25 luty 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, LEX nr 1447198 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I FSK 328/15, LEX nr 2107116).
Moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2380/15, LEX nr 2299244, także J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).
Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12, LEX nr 1769605).
Z powyższego wynika, iż mimo, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżony przez [A] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wyrok WSA w Warszawie dotyczy rozliczenia wpłaty dokonanej przez Skarżącą kasacyjnie, którą organ rozliczył na podstawie art. 55 oraz art. 62 § 1 O.p. proporcjonalnie na koszty upomnienia, należność główna i odsetki, to z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą przede wszystkim odpowiedzialności Skarżącej kasacyjnie jako płatnika w rozumieniu art.8 O.p., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, związany jest w świetle art.170 p.p.s.a., rozstrzygnięciem tej kwestii w powołanym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1614/18. W wyroku tym zostało przesądzone, iż Skarżąca kasacyjnie jako podmiot skupujący w rozumieniu przepisów u.o.r.m. jest płatnikiem w rozumieniu art.8 O.p. z tytułu niewpłacenia na rachunek bankowy organu w terminie określonym w art. 36 ust. 3 u.o.r.m, opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym 2014/2015 kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ale też w pełni podziela motywy rozstrzygnięcia wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1614/18, które przedstawi niżej jako własne.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, ustawa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie zdjęła ciężaru odpowiedzialności z producentów, którzy zgodnie z jej postanowieniami mają obowiązek uiszczania opłaty wyrównawczej. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 36 u.o.r.m , opłaty te egzekwują podmioty skupujące, bezpośrednio od producenta, który przyczynił się do powstania nadwyżki. Dopiero w razie nieściągnięcia opłaty od producenta mleka, przenoszona jest odpowiedzialność na podmiot skupujący. Natomiast podmiot skupujący posiada regres w stosunku do producenta, gdyż podmiot ten jest upoważniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej, obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 art. 36 u.o.r.m.
W myśl art. 36 ust. 1 u.o.r.m. w odniesieniu do dostawców hurtowych, właściwi miejscowo dyrektorzy oddziałów terenowych Agencji do dnia 15 września, na podstawie informacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 5:
1) dokonują rozliczenia wykorzystania kwot indywidualnych przysługujących na dany dzień roku, według stanu na ostatni dzień roku kwotowego;
2) ustalają, w drodze decyzji, po uwzględnieniu krajowego współczynnika realokacji, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1, wysokości należnych opłat;
3) przesyłają do podmiotów skupujących, także w wersji elektronicznej, zbiorcze informacje o wysokości należnych opłat.
2. Dostawca hurtowy, w terminie określonym w art. 15 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 załącznika, jest obowiązany do wniesienia podmiotowi skupującemu opłaty ustalonej w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2.
3. Opłatę, o której mowa, w ust. 2, podmiot skupujący jest obowiązany przekazać na rachunek bankowy terenowego oddziału Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę dostawcy hurtowego w terminie określonym w art. 15 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 załącznika.
4. Jeżeli dostawca hurtowy nie przekazał podmiotowi skupującemu w całości opłaty, o której mowa w ust. 1 pkt 2, podmiot skupujący może rozłożyć opłatę na raty.
5. Decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu.
6. Upoważnionym do żądania wykonania, w drodze egzekucji administracyjnej, obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest podmiot skupujący wskazany w tej decyzji.
Mając na względzie przytoczoną wyżej regulację, należy wskazać, że podmiot skupujący ma określone przepisami prawa uprawnienia polegające m.in. na możliwości dochodzenia należnej opłaty w drodze egzekucji administracyjnej. To ten podmiot został upoważniony do żądania wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o ustaleniu należnej opłaty skierowanej do dostawcy hurtowego, w przypadku gdy dostawca hurtowy nie wniesie ustalonej w stosunku do niego opłaty dobrowolnie. Stosownie do postanowień ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych uprawnień wymienionych w art. 36 ust. 6, nie posiadają organy ARR. Rozwiązanie to stanowi implementację prawa unijnego na grunt prawa krajowego, gdyż zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające , w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawie art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego rozporządzenia. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że to podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów. Zatem art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia czyni podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko – jak wywodzi skarżąca - za ich przekazywanie na rachunek bankowy właściwego organu. Jak już wyżej wskazano, na gruncie prawa krajowego art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, czyni podmioty skupujące odpowiedzialnymi za wniesienie opłaty wyrównawczej, którą powinien wnieść dostawca hurtowy i którą dobrowolnie oraz w terminie, dostawca hurtowy nie wniósł. Przy czym należy podkreślić, że organ administracji nie ma prawa żądania wykonania decyzji ustalającej opłatę od dostawcy hurtowego. Na gruncie ustawodawstwa polskiego podmiotom skupującym przyznano szerokie uprawnienia, co prowadzi do wniosku, że systemowo pobór należności realizowany jest w oparciu o dwupłaszczyznowe zestawienie uprawnień i obowiązków: 1) pomiędzy organem administracji pełniącym funkcję organu podatkowego a podmiotem skupującym (płatnikiem); 2) pomiędzy płatnikiem a podatnikiem (dostawcą hurtowym). W konsekwencji przyjętego na gruncie krajowym uregulowania rola, organu sprowadza się do ustalenia w drodze decyzji odpowiedzialności podmiotu skupującego za niewykonanie obowiązku pobrania i uregulowania na rachunek organu opłaty wynikającej z przekroczenia kwot indywidualnych przez dostawców hurtowych, od których to podmiot skupujący opłaty te ma obowiązek pobrać lub wyegzekwować.
Zasadnie, zatem przyjął Sąd I instancji, że do podmiotu skupującego muszą znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące płatnika (art. 8 O.p.), a nie inkasenta (art. 9 O.p.). Uznanie podmiotu skupującego jako płatnika wynika z zarówno z art. 8 O.p., jak i 36 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, gdyż o tym czy dany podmiot jest płatnikiem decyduje treść nałożonych przez przepisy prawa uprawnień i obowiązków oraz ich analiza. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio a nie wprost, co na gruncie rozpatrywanej sprawy oznacza, że należy zbadać jakie zadania i uprawnienia ma podmiot skupujący i porównać je do praw i obowiązków płatnika i inkasenta.
Kluczowe znaczenie w tej kwestii mają postanowienia art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 oraz art. 36 ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Wskazany przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia, czyni podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko przekazywanie na rachunek bankowy właściwego organu. Natomiast art. 36 ust. 6 ustawy przyznaje wyłącznie podmiotowi skupującemu upoważnienie do żądania w drodze egzekucji administracyjnej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji ustalającej w stosunku do dostawcy hurtowego wysokość należnej opłaty. Skarżąca spółka nie pełniła roli pośrednika między dostawcą hurtowym, a organ administracji nie był podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 30 § 1 i 2 O.p. Skarżąca jako podmiot skupujący, uczestniczący w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka, w oparciu o przepisy ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, była zobowiązana do wpłacenia należnej opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem kwoty mlecznej. Dlatego do niej winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące płatnika, a nie inkasenta, ponieważ płatnik odpowiada także za podatek niepobrany.
Natomiast zgodnie z art. 30 § 4 O.p. organ ma obowiązek wydania decyzji o odpowiedzialności płatnika określającej wysokość niepobranego lub pobranego a niewypłaconego podatku, gdy stwierdzi, że płatnik nie wykonał obowiązków wynikających z art. 8 O.p.
W tym miejscu należy wskazać, że zasada ponoszenia odpowiedzialności przez płatnika jest wyłączona w przypadku niedobrania daniny publicznej z winy podmiotu zobowiązanego, o czym stanowi art. 30 § 5 O.p. Zatem płatnik nie ponosi odpowiedzialności wówczas, gdy podatek nie został pobrany z winy podatnika. Za pobranie podatku odpowiada tylko płatnik. Odpowiedzialność płatnika wyłącza jedynie wina podatnika. W doktrynie przyjmuje się, że działanie zawinione przez podatnika, którego skutkiem jest niedobranie podatku przez płatnika, to np. sfałszowanie lub ukrycie danych faktycznych rzutujących na wysokość podstawy opodatkowania lub stawki podatkowej (zob. komentarz do art. 30 § 5 O.p., Cezary Kosikowski, Leonard Etel, Jacek Brolik, Rafał Dowgier, Piotr Pietrasz, Mariusz Popławski, Sławomir Presnarowicz, Wojciech Stachurski, Ordynacja podatkowa, Komentarz LEX, wyd. V, Warszawa 2013). Na podstawie art. 36 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych płatnik posiada zbiorcze dane dotyczące należnych opłat i ma instrumenty do przymusowego wykonania decyzji nakładającej należne opłaty. Płatnik jako profesjonalista ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Tym samym o winie samego podatnika będzie mowa wówczas, gdy płatnik nie miał żadnych instrumentów, aby ustalić dane stanowiące podstawę naliczenia należnej opłaty. To, że dostawca hurtowy nie uiścił płatnikowi stosownej opłaty jest jedynie okolicznością faktyczną, równoznaczną z niedobraniem należnej opłaty, która to okoliczność w świetle art. 30 § 4 O.p. obliguje organ do wydania decyzji stwierdzającej odpowiedzialność płatnika. Należy mieć na uwadze to, że konstrukcja opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych różni się od konstrukcji zobowiązań podatkowych. Dlatego też przepisy Ordynacji podatkowej tych opłat stosuje się odpowiednio, tj. z uwzględnieniem specyfiki tej opłaty, bowiem podmiot skupujący ma odpowiednie instrumenty prawne do wyegzekwowania należnej opłaty. Natomiast ustalenie, czy podmiot, od których płatnik miał pobrać podatek, zapłacił ten podatek w prawidłowej wysokości jest istotne na etapie wykonania decyzji o odpowiedzialności płatnika, a nie na etapie orzekania o niej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2018 r.,V SA/WA 869/18). W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu podatkowego jest wyłącznie stwierdzenie tego, że płatnik nie wykonał nałożonych ustawą obowiązków, określając zarazem ich wymiar finansowy. Natomiast kwestia, czy płatnik będzie zobowiązany do faktycznej zapłaty podatku, jest zagadnieniem zupełnie odrębnym od decyzyjnego określenia wysokości należności z tytułu niepobranego lub pobranego a niewpłaconego podatku. Jeżeli podstawą rozstrzygnięcia organów podatkowych i Sądu I instancji były przesłanki wymienione w art. 30 § 1, 3 i 4 O.p., z czego podstawową okolicznością istniejącą obiektywnie i badaną było to, czy płatnik wykonał obowiązki określone w art. 8 O.p., to trudna sytuacja podatnika (życiowa, materialna, zagrożenie egzystencji, zdrowotna) nie może mieć wpływu na obowiązek orzeczenia o odpowiedzialności tego płatnika (zob. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II FSK 1446/11).
Na zakończenie rozważań należy dodać, że mimo zmiany przepisów ustawodawca nie zmienił statusu podmiotów skupujących, jakkolwiek poprzez uchylenie przepisów dotyczących uprzedniego pobierania zaliczek na poczet opłat wyrównawczych w przypadku potencjalnego przekroczenia kwot mlecznych, doszło do utrudnienia wywiązywania się podmiotów skupujących z obowiązku przekazania na rzecz właściwego organu należnych opłat wyrównawczych. Sytuacja podmiotu skupującego będącego płatnikiem w świetle art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004, po 23 maja 2012 r. na skutek zmiany ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, różni się jedynie tym, że zwolniono go z obowiązku pobierania zaliczek na poczet opłaty wyrównawczej, natomiast nie zwolniono go z obowiązku pobierania tych opłat. Z treści art. 36 ustawy wynika bowiem, że zarówno przed jak i po jej zmianie w 2012 r., dyrektorzy oddziałów Agencji dokonywali ustalenia tych opłat.
Mając powyższe na uwadze, nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art.66 § 3 u.p.e. w związku z art. 1 a pkt 13 u.p.e. Przesądzenie bowiem, iż Skarżąca jako podmiot skupujący, jest płatnikiem w rozumieniu art.8 O.p. z tytułu niewpłacenia na rachunek bankowy organu w terminie określonym w art. 36 ust. 3 u.o.r.m, opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym 2014/2015 kwoty krajowej, zobowiązuje organ, do rozliczenia uiszczanych przez [...] należności na podstawie art. 55 § 2 O.p.
Zgodnie z tym przepisem jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Z tych względów, nie jest możliwe tak jakby oczekiwała Skarżąca kasacyjnie, potrącenie przed przekazaniem na rachunek bankowy organu, opłaty komorniczej, jaką zobowiązana była ponieść na podstawie art. 66 § 3 w związku z art. 1 a pkt 13 u.p.e. Art. 55 § 2 O. p., którego zastosowanie w sprawie nie zostało zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej, nie przewiduje w stosunku do płatnika, takiej możliwości. Natomiast rozważania kto powinien ponosić opłatę o której mowa w art.66 § 3 u.p.e. nie mogły podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na to, że wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Dalsze więc rozważania w tej kwestii uznać należało za bezprzedmiotowe.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).