I GSK 1633/22

I GSK 1633/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 19/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 19/22 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz M. N. 5150 (słownie pięć tysięcy sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 19/22 oddalił skargę M. N. (dalej "skarżący", "strona", "beneficjent", "producent") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] października 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a." w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2019 r., poz. 1505) po rozpatrzeniu odwołania M. N. (dalej "skarżący", "beneficjent", "strona", "producent") od decyzji nr [...] z [...] lutego 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. ustalił stronie nienależnie pobrane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 190 802,20 zł. W wyniku rozpoznania odwołania organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnił, że skarżący składając w dniu 6 czerwca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika ARiMR w Radomiu Nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zgodnie z którą jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień 1 marca 2005 r. i wynika z art. 23 rozporządzenia 1257/1999 WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspierania rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z 26.06.1999 z pożn. Zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Organ odwoławczy wyjaśnił, że 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte przez producenta w dniu 1 marca 2005 r. zostało wydłużone z dniem 1 marca 2007 r. o kolejne 5 lat w związku z faktem, że w złożonym w dniu 13 kwietnia 2007 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, czyli w trzecim roku realizacji podjętego w dniu 1 marca 2005 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego beneficjent dodał nowe działki ewidencyjne.
Powołując się na wyrok NSA z 14 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1777/15, Dyrektor ARiMR doszedł do wniosku, że możliwe jest uznanie, że rozpoczęte przez beneficjenta w dniu 1 marca 2005 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe w związku ze zwiększeniem deklarowanej powierzchni uległo wydłużeniu do dnia 29 lutego 2012 r. (kampanie 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 oraz 2011) bądź uznanie, że w związku ze zwiększeniem powierzchni deklarowanej w roku 2007 skarżący rozpoczął realizację "programu od dnia 1 marca roku w którym została wydana decyzja o przyznaniu pierwszej płatności w oparciu o nowy plan działalności rolnośrodowiskowej", tj. od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 29 lutego 2012 r. (kampanie 2007, 2008, 2009, 2010 oraz 2011). Podkreślił, że bezsprzecznie ustalono, że na działce rolnej S w roku 2009 beneficjent uchybił realizacji zadań w ramach pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 – uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności), tj. prowadził produkcję niezgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkującą nieodpowiednim stanem uprawy, a w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby. Przedmiotowe uchybienie zostało stwierdzone ponownie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Z uwagi na powyższe, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zawiesił beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2010. Podobna sytuacja dotyczyła roku 2011, kiedy to w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie strony (w dniach 22 listopada 2011 r., 23 listopada 2011 r. oraz 2 grudnia 2011 r., przeprowadzonej dla roku 2011), stwierdzono po raz kolejny, iż na działce rolnej S (położonej na działce ewidencyjnej nr [...]) beneficjent uchybił realizacji zadań w ramach pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 - uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności). Powyższe również skutkowało wydaniem decyzji przez organ I instancji (nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.) o zawieszeniu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 19/22 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że beneficjent, który dokonał zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, na których realizuje program rolnośrodowiskowy w trzecim roku bądź w późniejszych latach realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien sporządzić nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie którego ma realizować nowe zobowiązanie przez okres kolejnych pięciu lat, przy czym zwiększenia tego można dokonać nie później niż do dnia 15 marca 2007 r. W związku z powyższym w przypadkach zastosowania w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego § 5 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego następuje wydłużenie zobowiązania o kolejne 5 lat. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, realizujący 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w dniu 1 marca 2005 r., wydłużył zobowiązanie z dniem 1 marca 2007 r. (o kolejne 5 lat) w związku z tym, że w złożonym w dniu 13 kwietnia 2007 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 (trzeci rok), dodał nowe działki ewidencyjne, na których rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne wariant S02d01 – uprawy sadownicze w tym jagodowe. Składając korektę wniosku w dniu 12 czerwca 2007 r., beneficjent oświadczył, że został poinformowany o wydłużeniu realizacji programu rolnośrodowiskowego (strona 7 ww. wniosku) oraz zobowiązał się do realizacji programu do 2012 r. Przeprowadzone postępowanie wykazało, co jest bezsporne, że producent w roku 2010 i 2011 złożył wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006 z zaznaczonym polem "Wniosek kontynuacyjny", co niewątpliwie świadczy o świadomości skarżącego że realizował wydłużone przez siebie zobowiązanie. Zatem organ słusznie uznał, że § 17 ust. 1 pkt 1 oraz § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w powiązaniu z art. 29 ustawy o Agencji stanowią podstawę ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej za lata 2005-2009, a w konsekwencji wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu kwoty 190 802,20 zł. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, poddał go szczegółowej analizie, przywołał obowiązujące regulacje prawne, a zatem w przypadku jego pełnej akceptacji, nie zachodzi potrzeba jego powtarzania. Producent zwiększył powierzchnię zobowiązania w kampanii 2007, co w tej sytuacji spowodowało wydłużenie zobowiązania podjętego 1 marca 2005 r. do 29 lutego 2012 r.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany 12.05.2022 r. w sprawie VIII SA/Wa 19/22.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżący zwiększył powierzchnię użytków rolnych, w efekcie czego skarżący powinien był sporządzić nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie którego miał realizować wydłużone i zarazem nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez okres kolejnych pięciu lat, podczas gdy skarżący zwiększył powierzchnię użytków rolnych w drugim roku podjętego programu rolnośrodowiskowego, a tym samym winien był jedynie zmienić dotychczasowy plan działalności rolnośrodowiskowej w tym zakresie, przy czym WSA w Warszawie nie ustalił tak istotnej kwestii w tym zakresie, jak to, czy po 13.04.2007 r. skarżący w ogóle przygotował nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, obejmujący zwiększone powierzchnie i realizował go od 1.03.2007 r.,
2. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że do zwiększenia przez skarżącego powierzchni użytków rolnych doszło na skutek złożenia wniosku z 13.04.2007 r. o przyznanie płatności, podczas gdy zwiększenie powierzchni użytków rolnych jest możliwe tylko na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej złożonego do 15 marca w trzecim roku lub dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego , co wynika wprost z przepisów § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także treści ww. wniosku o przyznanie płatności, gdzie na ostatniej stronie rolnik oświadczył że już "posiada plan działalności rolnośrodowiskowej",
3. sprzeczność ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ponieważ WSA jednocześnie uznał, że skarżący 13.04.2007 r. "wydłużył zobowiązanie o kolejne 5 lat" i rozpoczął realizację "nowego powiększonego zobowiązania", gdy tymczasem niemożliwe jest uznanie w jednej sprawie wobec tego samego beneficjenta, aby wydłużył dotychczasowe zobowiązanie i zarazem podjął nowe zobowiązanie (będące w istocie tym wydłużonym dotychczasowym zobowiązaniem zmienionym wobec zwiększenia powierzchni użytków rolnych),
4. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że złożenie przez skarżącego w latach 2010-2011 "wniosków kontynuacyjnych" świadczy o jego świadomości realizacji wydłużonego (czy też nowego) zobowiązania, podczas gdy ani Sąd ani żaden z organów administracji publicznej nie przesłuchał skarżącego na tę okoliczność, a poza tym skarżący do tej pory co roku składa "wnioski kontynuacyjne", co przecież nie oznacza, że od 2005 r. uczestniczy w pięcioletnim programie rolnośrodowiskowym, regularnie wydłużanym bądź odnawianym o kolejnych 5 lat, zwłaszcza że w szablonach tych wniosków nie było innej opcji do zaznaczenia na okoliczność przedłożenia w kolejno następujących po sobie latach dla wniosku niepodlegającego zmianie lub uzupełnieniu,
5. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżący został poinformowany o wydłużeniu okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego w decyzji nr [...] z [...].01.2008 r. przyznającej płatność za 2007 r., podczas gdy w treści tej decyzji nie ma żadnej wzmianki na ten temat - w decyzji tej na str. 4 wskazano jedynie, że "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień I marca 2005 r.", a więc nie wynika z tego, że w 2007 r. skarżący wydłużył realizację podjętego 1.05.2005 r. pięcioletniego zobowiązania do końca lutego 2012 r.,
6. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego o przyznanie 3
) płatności z 13.04.2007 r. jest wnioskiem wydłużającym jego zobowiązanie do końca lutego 2012 r., podczas gdy z treści tego wniosku - vide rubryka XI. "Oświadczenia i zobowiązania" na str. 7 z 7 - wprost wynika, że skarżący zobowiązał się wyłącznie do "przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji", czyli licząc od 1.03.2005 r., zwłaszcza że w formularzu tym w żadnej części, rubryce czy fragmencie nie posłużono się zwrotem "wydłużenie o kolejne 5 lat" lub "kontynuacja o kolejne 5 lat", ani też "nowy pięcioletni program",
7. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżący własnoręcznie naniósł zmiany w formularzu wniosku z 13.04.2007 r. i jego korekcie z 12.06.2007 r. w zakresie lat trwania programu, a tym samym miał świadomość wydłużenia jego zobowiązania do końca lutego 2012 r., podczas gdy skarżący zakwestionował fakt własnoręcznego naniesienia tych zmian, a poza tym samo ich dokonanie (co najwcześniej mogło nastąpić 12.06.2007 r.) nie może świadczyć o "świadomości" skarżącego o wydłużeniu jego zobowiązania do końca lutego 2012 r. z momentem złożenia wniosku z [...] .04.2007 r., skoro ani z treści wniosku z 13.04.2007 r., ani z decyzji nr [...] wydanej [...].01.2008 r. przyznającej płatność za 2007 r. nie wynika, że rozpoczęty przez niego 1.03.2005 r. program rolnośrodowiskowy uległ przedłużeniu (ew. kontynuacji) albo przekształceniu w nowy program realizowany do końca lutego 2012 r.,
8. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że treść rubryki XII. "Uwagi wnioskodawcy" zawartej w korekcie z 12.06.2007 r. wniosku skarżącego z 13.04.2007 r. świadczy o świadomości skarżącego o wydłużeniu realizacji zobowiązania do końca lutego 2012 r., podczas gdy skarżący nie podpisał tej rubryki, zwłaszcza że obejmowała ona "uwagi" podyktowane mu przez pracownika ARiMR, który nie wyjaśnił mu skutków prawnych i praktycznych naniesienia tych uwag na korektę wniosku z 13.04.2007 r., w którym podobnych uwag nie umieszczono, natomiast w rubryce XI. "Oświadczenia i zobowiązania" korekty z 12.06.2007 r., która nie została wykreślona, a znajduje się powyżej podpisu beneficjenta, skarżący ponownie zobowiązał się do "przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji", czyli licząc od 1.03.2005 r.,
9. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nastąpiło na podstawie zawiadomienia Kierownika BP ARiMR w Radomiu nr [...] z [...].07.2013 r" podczas gdy z tego zawiadomienia nie wynika, w jakim zakresie i dlaczego płatności przyznane skarżącemu na mocy decyzji wydanych w jego sprawie w latach 2005-2011 (niewyeliminowanych dotychczas z obrotu prawnego) mają nieuzasadniony charakter, dlatego przyjąć trzeba, że do zawiadomienia skarżącego o ustaleniu kwot nienależnie pobranych doszło dopiero na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w Radomiu nr [...] z [...].02.2021 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (znak sprawy: [...]), jako że wcześniejsza decyzja nr [...] z [...].10.2013 r., na mocy której Kierownik BP ARiMR w Radomiu ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego,
10. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie przedawnił się w całości lub części wobec skarżącego, skoro 10-letni termin przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie dotyczy obowiązku płatności wynikającego z decyzji ustalającej nienależne płatności, wydanej na podstawie przepisów prawa (ustawy o ARiMR i rozporządzenia rolnośrodowiskowego), a nie wniosku rolnika o przyznanie płatności na dany rok, do czego odnosi się ww. akt unijny,
11. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do zwiększenia powierzchni użytków rolnych dochodzi wskutek złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, podczas gdy z kompleksowej analizy regulacji § 5 rozporządzenia wynika, że zmiany powierzchni użytków rolnych dokonuje się w planie działalności rolnośrodowiskowej, który stanowi podstawę wystąpienia z wnioskiem o płatności,
12. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zwiększenie powierzchni użytków rolnych w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powoduje wydłużenie tego zobowiązania o kolejne 5 lat, podczas gdy wniosek ten nie wynika z treści czy interpretacji (systemowej bądź funkcjonalnej) tej regulacji, która swym zakresem przedmiotowym odnosi się wyłącznie do "nowego planu działalności rolnośrodowiskowej", a nie nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, standardowo trwającego pięć lat
13. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że przekroczenie terminu oznaczonego w tym przepisie nie ma znaczenia dla skuteczności zwiększenia powierzchni użytków rolnych, podczas gdy termin ten ma charakter materialny, a jego przekroczenie musi skutkować bezskutecznością zmiany powierzchni użytków rolnych w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 5 zd. 2 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zwiększenie powierzchni użytków rolnych w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego każdorazowo skutkuje koniecznością opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie którego ma być realizowane nowe zobowiązanie przez okres kolejnych pięciu lat, podczas gdy z § 5 ust. 5 zd. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że przepis § 13 ust. 2 tego rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie do realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, a nie odpowiednie zastosowanie do realizacji nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a poza tym odpowiednie zastosowanie § 13 ust. 2 tego rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że realizacja programu rolnośrodowiskowego na podstawie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej następuje od 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej wynikającej z nowego planu (czyli dotyczącego zwiększonej powierzchni upraw rolnych), przy czym z żadnego z tych przepisów nie wynika, że nowy czy wydłużony program ma trwać dokładnie tyle, co pierwotnie podjęte zobowiązanie, czyli 5 kolejno następujących po sobie lat,
14. naruszenie prawa materialnego, tj. § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sporządzenie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej wiąże się z koniecznością realizowania programu rolnośrodowiskowego przez kolejnych 5 lat, ponieważ taka interpretacja tego przepisu ma charakter contra legem, zwłaszcza że z § 13 ust. 2 tego rozporządzenia nie wynika wcale, aby nowy plan działalności rolnośrodowiskowej koniecznie obejmował przyszłych, kolejno następujących po sobie 5 lat,
15. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17.05.1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 160, str. 80 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zobowiązanie się rolnika "do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat" jest równoznaczne z zobowiązaniem się rolnika do realizacji programu rolnośrodowiskowego "przez okres co najmniej pięciu lat", podczas gdy rzeczone rozporządzenie traktuje wyłącznie o ogólnych ramach wsparcia przyznawanego rolnikom, ergo - nie implikuje czasu trwania poszczególnych programów rolnośrodowiskowych, zwłaszcza że ustalanie okresu trwania danego programu leży w kompetencji państw członkowskich, a nie UE,
16. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17.05.1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 160, str. 80 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącego mogło zostać wydłużone - na podstawie tej regulacji - o dwa lata, podczas gdy w przepisie tym wyraźnie zaznaczono, że dłuższy (niż pięcioletni) okres dotyczy "szczególnych rodzajów zobowiązań", tj. takich, które mają wpływ na środowisko lub warunki utrzymania zwierząt w dłuższym niż 5 lat okresie, a do takich nie należy zobowiązanie podjęte przez skarżącego, a ponadto niniejsze rozporządzenie unijne miało zastosowanie do PROW realizowanego w Polsce wyłącznie w latach 2004-2006 i przestało obowiązywać z końcem grudnia 2006 r., zatem nie mogło stanowić podstawy prawnej jakiegokolwiek uprawnienia czy obowiązku skarżącego powstałego w 2007 r.,
17. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 141, str. 18 ze zm.) oraz art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30.11.2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 3 16, str. 65 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że po 1.01.2010 r. rozporządzenie nr 796/2004 mogło być stosowane do nienależnych płatności (nienależnie pobranych płatności), podczas gdy z ww. przepisów wprost wynika, że po 1.01.2010 r. rozporządzenie nr 796/2004 r. mogło być stosowane wyłącznie do "wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.", a więc nie mogło być stosowane do płatności wynikających z decyzji administracyjnej wydanej przez organ na mocy prawa (a nie na podstawie wniosku beneficjenta, czyli w trybie wnioskowym),
18. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w (
7 j rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 141, str. 18 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uczestnicząc w programie rolnośrodowiskowym w latach 2005-2009 skarżący nieustannie działał w złej wierze, chociaż WSA w Warszawie nie wyjaśnił nawet, na czym w rzeczywistości polegała zła wiara skarżącego w tej materii, podczas gdy skarżący wykazał, iż realizując zobowiązanie rolnośrodowiskowe działał wyłącznie w dobrej wierze, każdorazowo kierując się opiniami i zaleceniami kontrolerów ARiMR oraz pracownik jednostki certyfikującej, a płatności rolnośrodowiskowe otrzymał na podstawie ważnych decyzji administracyjnych, zaś zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej dokonał w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, który miał trwać tylko do końca lutego 2009 r.,
19. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 68 Ordynacji podatkowej poprzez ich nieuwzględnienie, co doprowadziło Sąd do zaakceptowania stanu bezprawnego, w którym skuteczne okazało się wydanie decyzji ustalającej i doręczenie jej skarżącemu po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, bo skoro ostatnia płatność z analizowanego okresu 2005- 2009 została przekazana na rachunek beneficjenta 31.05.2012 r., to znaczy że zobowiązanie podatkowe z tego tytułu mogło powstać najpóźniej z 31.12.2015 r.,
20. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie przedstawił dowodów na wykazanie faktów, na których oparł skargę z 29.11.2021 r., podczas gdy skarżący złożył stosowne wnioski dowodowe z dokumentów oraz własnego przesłuchania, których Sąd nie uwzględnił uznając, iż "wskazane dowody nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy", mimo że dotyczyły one kwestii istotnych, bo przeanalizowanych przez WSA w Warszawie, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia sporządzonego do zaskarżonego wyroku,
21. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie kompleksowego stanu sprawy i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zarazem niewyjaśnienie istoty sprawy VIII SA/Wa 19/22, albowiem WSA w Warszawie nie uzasadnił, dlaczego skarżący skutecznie zwiększył powierzchnię użytków rolnych na podstawie wniosku o przyznanie płatności (a nie planu działalności rolnośrodowiskowej), złożonego po terminie wynikającym z rozporządzenia rolnośrodowiskowego i uczynił to ze świadomością skutków prawnych wydłużenia realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, rozpoczętego 1.03.2005 r., do końca lutego 2012 r., choć żaden dowód nie wskazuje na to, a ponadto WSA w Warszawie nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że skarżący realizując zobowiązanie w latach 2005-2009 cały czas działał w złej wierze, choć Sąd tego nie zbadał, jak również nie ustalił tego, czy rzeczywiście po 13,04.2007 r. skarżący opracował nowy plan działalności rolnośrodowiskowej dotyczący lat 2005-2012 bądź przynajmniej 2007-2012, co doprowadziło że sporządzone uzasadnienie jest wewnętrzne niespójne, a miejscami również sprzeczne, a nadto niezgodne z zasadami logiki formalnej
22. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i odpowiednio w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przez WSA oceny prawnej niniejszej sprawy, uprzednio przedstawionej przez WSA w Warszawie w wyroku z 10.03.2015 r., VIII SA/Wa 479/14 oraz NSA w wyroku z 14.03.2017 r., II GSK 1777/15, a tym samym zakwestionowanie wykładni prawa dokonanej przez te Sądy w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym,
23. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 150 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem przez WSA w Warszawie istotnych wad procesowych postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie skarżącego przez organy ARiMR.
Z uwagi na to zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 188 p.p.s.a. wniósł o:
I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
ewentualnie o:
II. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z 29.11.2021 r. poprzez uchylenie w całości decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie nr [...] z [...] .10.2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu nr [...] z [...].02.2021 r.,
III. zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
Na mocy art. 176 ust. 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Z uwagi na powyższe ponowił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, załączonych do skargi z 29.11.2021 r., tj.:
- kserokopii wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r., którą skarżący otrzymał tuż po złożeniu wniosku, nieuwzględniąjącej zmian w zakresie lat trwania programu,
- planów działalności rolnośrodowiskowej z 31.05.2005 r., 27.02.2007 r. oraz 1.03.2007 r.,
- wyroku WSA w Warszawie z 10.03.2015 r., VIII SA/Wa 479/14 oraz NSA z 14.03.2017 r., II GSK 1777/15 (zanonimizowane wydruki z systemu LEX)
celem wykazania następujących faktów: identyczna sprawa skarżącego była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądowo-administracyjnego, w ramach którego dokonano kompletnie odmiennych ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej, czego w niniejszym postępowaniu WSA w Warszawie nie uwzględnił; skarżący nie opracował "nowego" planu działalności rolnośrodowiskowej w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego; skarżący nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2012; skarżący zwiększył powierzchnię użytków rolnych w planie działalności rolnośrodowiskowej opracowanym 27.02.2007 r., a więc w drugim roku pięcioletniego zobowiązania; po wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 skarżący otrzymał jego kserokopię, w której nie zostały zmienione lata w rubryce VI.A i VI.B.
Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego M. N. celem wykazania faktu, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2007 r. oraz jego korektę z 12.06.2007 r. nie był świadomy tego, że złożenie tych dokumentów spowoduje wydłużenie zobowiązania o kolejne 5 lat, jak również co do tego, iż nie wyraził on wówczas zgody na wydłużenie zobowiązania, którego realizacji podjął się 1.03.2005 r. o kolejne 5 lat, licząc od 1.03.2007 r., a ponadto że skarżący nigdy nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2012, ponieważ nigdy nie zamierzał uczestniczyć w programie rolnośrodowiskowym dłuższym niż 5 lat.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie kluczowego dla takiej oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez na tyle wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako sposób wyrokowania tego Sądu, w tym możliwość dokonania kontroli instancyjnej tego obszaru orzekania.
Zgodzić należało się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że: - treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały się podstawą rozstrzygnięcia. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek wyjaśnienia przez wojewódzki sąd administracyjny motywów wydanego orzeczenia, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma ono dać rękojmię, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W tej części uzasadnienia ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd niższej instancji, są trafne.
Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być także skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22, tamże).
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19, tamże).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków; wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2009/21, tamże).
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki Sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w gruncie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu; art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania - jak i inne zainteresowane osoby i podmioty - powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; - przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19, tamże).
Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje podanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:
— ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,
— ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne,
— ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowanie konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09; z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11, tamże). Sądowa kontroli administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5–6, s.267 i nast.).
Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich zastosowania przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11, tamże). Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została właściwie wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie są realizowane wymienione wcześniej cele sądowej kontroli administracji publicznej.
W sytuacji gdy skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, tamże).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim przedstawionych powyżej wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu przez Sąd dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wyroku w przeważającej części zawiera rozważania ogólne dotyczące postępowania administracyjnego bez odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego i do istotnych w sprawie zarzutów skargi, co przełożyło się na braku jednoznacznego wskazania przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie. Sąd ten sporządził tzw. część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, a przede wszystkim bez wyjaśnienia w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia i sposobu rozumowania. Bez dokonania oceny i analizy oraz bez ustosunkowania się do wszystkich okoliczności podnoszonych w skardze, uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie sprowadzające się bądź do prostej akceptacji stanowiska przyjętego przez Prezesa ARiMR w zaskarżonej decyzji, bez przedstawienia własnej argumentacji Sądu, bądź niemal dosłowne powtórzenie fragmentu kontrolowanej decyzji, czy też poprzestanie na zacytowaniu treści obowiązujących przepisów, nie może być traktowane jako prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna.
Sąd I instancji w istocie, wbrew deklaracji zawartej we wstępnej części uzasadnienia, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie kierował się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Świadczy o tym dobitnie ostatnie zdanie uzasadnienia, w którym WSA uznaje zarzuty w niej zawarte za bezpodstawne i z tej przyczyny skarga została oddalona. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji nawet w granicach zarzutów podniesionych w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd całkowicie pominął część zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącego.
Na szczególną uwagę zasługuje tu zarzut skargi nr 2, w którym jej autor zarzuca organowi: "błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ ARiMR (w tym również Kierownika BP), że 1.03.2005 r. skarżący rozpoczął realizację 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które 1.03.2007 r. uległo przedłużeniu o kolejne 5 lat, w wyniku czego beneficjent w latach 2005-2012 uczestniczył w jednej 7 letniej kampanii rolnośrodowiskowej, podczas gdy beneficjent nigdy nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-20212 (tak w oryginale skargi), a ze wszystkich decyzji administracyjnych wydanych i doręczonych beneficjentowi w tym okresie wynika, iż realizował on wyłącznie 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a zarazem z żadnej z tych decyzji administracyjnych nie wynika, aby program rolnośrodowiskowy, który beneficjent rozpoczął 1.03.2005 r. został przedłużony do 2012 r., zwłaszcza iż po 1.03.2007 r. skarżący nie opracował "nowego" planu rolnośrodowiskowego)."
Sąd nie ustosunkował się do tego zarzutu, ograniczając się do zacytowania obowiązujących regulacji prawnych i do stwierdzenia, że: "beneficjent, który dokonał zwiększenia powierzchni gruntów rolnych, na których realizuje program rolnośrodowiskowy w trzecim roku bądź w późniejszych latach realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien sporządzić nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie którego ma realizować nowe zobowiązanie przez okres kolejnych pięciu lat, przy czym zwiększenia tego można dokonać nie później niż do dnia 15 marca 2007 r. W związku z powyższym w przypadkach zastosowania w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego § 5 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego następuje wydłużenie zobowiązania o kolejne 5 lat."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uchylił się od rozważenia istoty omawianego zarzutu, bowiem nie odniósł się do jego zasadniczej części. Beneficjent stwierdza w nim bowiem, że nie opracował on "nowego" planu rolnośrodowiskowego. Jest to o tyle istotne, że skarżący w skardze do sądu administracyjnego i co jest również podkreślone w skardze kasacyjnej (zarzut 11 i 12), jednoznacznie wskazywał, że takiego planu nie przedstawił do organu, nie złożył on również korekty planu poprzednio złożonego. Ponadto zarówno organy rozstrzygające sprawę, jak i Sąd I instancji okoliczności tej nie podważają i w ustalonym stanie faktycznym nie wskazują, by beneficjent stosownie do § 5 pkt 4 rozporządzenia opracował nowy plan działalności rolniczej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawodawca w § 5 ust. 4 rozporządzenia nakazał, w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowanie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Przepis § 4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego postawił wymóg, że plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Nowy plan dotyczy siłą rzeczy zwiększonej powierzchni użytków rolnych oraz może dotyczyć innych pakietów.
Sąd I instancji słusznie wskazał, że by doszło do przedłużenia okresu realizacji program rolnośrodowiskowego, beneficjent powinien sporządzić nowy plan działalności rolnośrodowiskowej Jest to warunek bezwzględnie konieczny i obowiązek jego wypełniania wprost wynika z § 5 ust. 3 w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia. Jednocześnie Sąd I instancji z niewyjaśnionych powodów uznał, że złożony przez beneficjenta w trzecim roku zobowiązania wniosek jest dokumentem wystarczającym i w pełni spełnia on wymóg konieczności złożenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Oznacza to, że Sąd I instancji bezpodstawnie za organem przyjął, że zostały spełnione warunki do przedłużenia o kolejne lata zobowiązania środowiskowego, podczas gdy organy nie wyjaśniły dlaczego uznały złożony wniosek o płatność, w którym beneficjent wskazał na zmianę areału, jako w pełni odpowiadające realizacji obowiązku jakim jest opracowanie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Sąd ten nie wskazał również podstawy prawnej i nie wyjaśnił dlaczego złożenie wniosku w trzecim roku zobowiązania jest równoznaczne z automatycznym przedłużeniem jego o kolejne 5 lat.
Sąd w składzie tu orzekającym podkreśla, iż konsekwencją złożenia przez skarżącego w 2007 r. wniosku o przyznanie płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego jest konieczność utworzenia nowego planu rolnośrodowiskowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieweryfikowalne w sprawie niniejszej pozostawało w szczególności to, dlaczego, tzn. z jakich konkretnie powodów Sąd I instancji stwierdził, że zwiększenie powierzchni użytków rolnych w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powoduje wydłużenie tego zobowiązania o kolejne 5 lat i nie jest wymagane przedłożenie nowego planu rolnośrodowiskowego. Wniosek Sądu I instancji nie wynika z obowiązujących przepisów i stoi w logicznej sprzeczności z prawidłowo powołanymi przepisami rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a wobec tego zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, tamże). Warunku tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co także uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a.- które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji, należało podzielić zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy z punktu widzenia wszystkich przedstawionych powyżej argumentów. Przede wszystkim, Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przywołania treści obowiązujących przepisów rozporządzenia i krótkiej konstatacji, że sam wniosek bez przedłożonego opracowanego nowego planu działalności rolnośrodowiskowej jest wystarczający i wypełniający wskazaną normę rozporządzenia. Jednocześnie Sąd I instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy powszechnie obowiązujące, przyjął za organem, że złożenie przez skarżącego w trzecim roku przedmiotowego wniosku stanowi automatyczne przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego o kolejne 5 lat. Brak wyjaśnienia tych dwóch zagadnień przez Sąd I instancji powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, w tym kluczowym dla sprawy zakresie, nie może skontrolować zaskarżonego orzeczenia. Ponadto w tym przypadku kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niemożliwa również ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z tą zasadą w pierwszej kolejności powinien wypowiedzieć się w tej kwestii Sąd I instancji, zaś rolą Sądu odwoławczego jest kontrola stanowiska tego Sądu.
W związku z powyższym przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej przyjmuje wadliwość stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności udzielić odpowiedzi na pytanie, czy konsekwencją złożenia przez skarżącego wniosku w trzecim roku zobowiązania o przyznanie płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowiło wypełnienie obowiązku złożenia nowego planu rolnośrodowiskowego oraz wyjaśni czy złożenie takiego wniosku jest równoznaczne z automatycznym jego przedłużeniem o kolejne 5 lat i uzasadni w sposób kompletny zajęte stanowisko.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wyjaśnia, że nie mógł być on uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.
Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a z związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).