I GSK 1625/22

I GSK 1625/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Właściwość sądu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 86/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-03-16
I GSK 1825/22 - Wyrok NSA z 2025-09-25
VIII SA/Wa 153/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1010
art. 21a
Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 86/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. nr 109000045030821SP w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 16 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 86/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka, skarżąca) na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej: PFR, Fundusz) w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej.
Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na pismo ("decyzję") Funduszu z 11 czerwca 2021 r. przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrotu kosztów postępowania, wskazując na niezgodność decyzji z § 5 ust. 4 regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Zdaniem spółki, działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy, a następnie jej rozliczania, w tym zwalniania z obowiązku zwrotu subwencji w ramach programu rządowego, stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i jako taka podlega kontroli sądowo-administracyjnej.
PFR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie Funduszu będąca przedmiotem skargi działalność PFR nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, ponieważ stosunek prawny łączący Fundusz z beneficjentami programu ma charakter cywilnoprawny. Poza tym, w ocenie Funduszu, prawidłowo rozliczono subwencję dla skarżącej.
Uzasadniając odrzucenie skargi spółki Sąd I instancji podkreślił, że podejmowanie "decyzji" przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Również w rozpoznawanej sprawie zarówno wypłata, jak i rozliczenie subwencji, w tym sporna informacja Funduszu ("decyzja") w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji, wynika zasadniczo z zawartej z przedsiębiorcą umowy subwencji finansowej z 12 maja 2020 r. To bowiem umowa pozwala Funduszowi (zgodnie z § 2 ust. 7) na weryfikację przedsiębiorcy pod kątem przesłanek wsparcia. W umowie również, jak też w regulaminie stanowiącym integralną część umowy (§ 11 ust. 5), przewidziano procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć Funduszu w zakresie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji. W § 1 ust. 2 regulaminu zdefiniowano na potrzeby udzielanego wsparcia pojęcie "decyzji", która nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej ... przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych".
Bez znaczenia dla oceny kognicji sądu administracyjnego pozostaje w ocenie WSA akcentowana w skardze okoliczność, że Fundusz udziela wsparcia w związku z programem rządowym określonym w załączniku do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r., nr 50/2020, wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2021 r., poz. 1010, dalej: u.s.i.r.). Nie zmienia to bowiem faktu, że stosunek między Funduszem a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy, a wobec tego brakuje w tym zakresie podstawowego komponentu stosunku administracyjno-prawnego, tj. władczego charakteru działania Funduszu. Innymi słowy, fakt że źródłem udzielanego przedsiębiorcom wsparcia jest program rządowy, nie zmienia tego, że realizowany jest on przez spółkę prawa handlowego, w formach charakterystycznych dla cywilno-prawnej metody regulacji stosunku prawnego stron. Ustawa o systemie instytucji rozwoju nie tylko takiej formuły nie wyklucza, ale wręcz przyjmuję ją jako zasadę w odniesieniu do działania Funduszu (por. zwłaszcza art. 13 ustawy).
Skoro więc rozstrzygnięcie Funduszu ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej część regulaminie ubiegania się o udział w programie, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie bez powodu więc w przepisach ww. ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w ramach ubiegania się o subwencję finansową.
Z uwagi na wyłączenie rozpoznawanej sprawy poza zakres właściwości sądów administracyjnych, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę. Skarżąca powinna bowiem poszukiwać ewentualnej ochrony sądowej w drodze procesu cywilnego, tj. występując z roszczeniem ex contractu.
A. Sp. z o.o. w B. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Warszawie z 16 marca 2022 r. zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 21a ust. 2b u.s.i.r.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Fundusz Rozwoju S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej; oraz o zasądzenie na rzecz PFR kosztów postępowania w postaci kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie przygotowawczym z 18 listopada 2022 r. spółka przedstawiła udostępnione publicznie pismo procesowe Rzecznika praw Obywatelskich z 19 września 2022 r. złożone w sprawie ze skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2021 roku, sygn. akt: V SA/Wa 3173/21, odrzucające skargę na odmowę prawa do subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". Skarżąca wskazała, że RPO w załączonym piśmie wyjaśnił m. in. dlaczego sprawy tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych. Przepis art. 21a ust. 2b u.s.i.r. statuuje bowiem wynikające z przepisów prawa zobowiązanie przedsiębiorcy do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju wymaganych oświadczeń w celu uzyskania wsparcia finansowego, wyposaża również PFR w kompetencję do władczej i jednostronnej oceny tych oświadczeń w zakresie ustalenia możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Tym samym ocenia zrealizowanie przez przedsiębiorcę nałożonego na niego przez ustawę obowiązku, nie w formie negocjacji charakterystycznych dla relacji cywilnych, ale działania właściwego dla stosunków administracyjnoprawnych (jednostronnej oceny PFR).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma dokonanie oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone pismo PFR nie należy do rozstrzygnięć objętych kognicją sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:
- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,
- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,
- muszą mieć charakter publicznoprawny,
- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).
Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).
W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy czynności PFR polegającej na odmowie zwolnienia skarżącej spółki z obowiązku zwrotu części subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że dotychczas przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego była problematyka odmowy wypłat subwencji finansowanej w ramach wyżej wskazanego programu rządowego. Wskazać należy m. in. na postanowienie z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienia NSA z: 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21 i 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1818/21), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., bowiem nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.
Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.
Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2022 r., poz. 760 ze zm., dalej: u.s.i.r.).
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, ze zm.).
Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".
W sprawie kluczowe znaczenie ma art. 21a u.s.i.r. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b u.s.i.r. w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.
Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 u.s.i.r.).
Na podstawie art. 21a u.s.i.r. wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Funduszowi realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Nie oznacza to jednak, że doszło również do wyposażenia PFR w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej, nie doszło również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują bowiem PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.
To, czy realizacja powierzonych Funduszowi zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, wynika ostatecznie z Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę akceptuje wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie Sądu pogląd, zgodnie z którym realizacja zadań publicznych następuje w przypadku realizacji omawianego programu rządowego w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego, choć strony umowy nie korzystają w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.
W związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.
W nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno- od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63.). Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.
Powyżej przedstawione rozważania mają w pełni zastosowanie także do odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu części subwencji finansowanej w ramach w/w programu rządowego. Należy bowiem podkreślić, że rozliczenie subwencji i ewentualne zobowiązanie beneficjenta do zwrotu całości bądź części subwencji stanowi w sposób oczywisty kolejny etap realizacji zawartej między PFR a korzystającym z programu umowy (której integralną częścią jest Regulamin), będący konsekwencją dokonania wypłaty subwencji. Przy czym możliwość zobowiązania beneficjenta do zwrotu subwencji wynika (w odniesieniu do małych i średnich przedsiębiorców) z treści § 5 ust. 4-8 Regulaminu i uzależniona jest od spełnienia warunków wskazanych w tych przepisach. Zatem rozstrzygnięcie PFR w tym przedmiocie poprzedzone jest etapem kwalifikacji beneficjenta do korzystania z programu, a rozliczenie przez Fundusz subwencji wynika wyłącznie z oceny, czy beneficjent programu spełnił warunki wynikające z zawartej umowy cywilnoprawnej.
Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie zwolnienia z obowiązku zwrotu części subwencji wypłaconej na rzecz skarżącej nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.
Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie zwolnienia z obowiązku zwrotu części subwencji wypłaconej skarżącemu pod kątem spełnienia pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.