I GSK 1611/23

I GSK 1611/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 42/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-10-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4 i art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 352 poz 9 art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 3
Rozporządzenie Komisji UE nr 1408/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej  do pomocy de minimis w sektorze rolnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 42/23 w sprawie ze skargi Ł. H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 9 listopada 2022 r. nr 0032/8110/9011/2022 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz Ł. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku(dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 42/23 po rozpoznaniu skargi Ł. H. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej zwanego: Dyrektor OR ARiMR w Gdyni lub organem) z 9 listopada 2022 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie (dalej zwanego: Kierownik BP ARiMR) z 16 września 2022 r. nr BP217.8110.3489.2022.DR/DM; w pkt 2. zasądził od Dyrektora OR ARiMR w Gdyni na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Dyrektor OR ARiMR w Gdyni, wnioskując o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), zarzucił:
1) - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 i ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawę stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym – zwanego dalej rozporządzeniem nr 1408/2103 w związku z § 13zp ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1408/2103) przez jego błędną wykładnię sprzeczną z prawidłowo zastosowanymi dyrektywami wykładni literalnej i celowościowej, a nadto sprzecznej z wykładnią systemową oraz z wykładnią tzw. autentyczną Komisji jako podmiotu będącego autorem aktu prawnego, a nadto niezastosowanie wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej tychże powołanych w niniejszym punkcie przepisów Unii Europejskiej i dokonanie sprzecznej ze stanowiskiem Trybunału wykładni tych przepisów mimo, że wykładnia ta zawarta w orzeczeniach Trybunału jako acquis communautaire jest elementem porządku prawnego Unii Europejskiej i jest wiążąca dla państw członkowskich, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez sąd, że organy naruszyły art. 3 ust. 7 rozporządzenia Komisji nr 1408/2013 bowiem niewłaściwe przyjęły, że każde przekroczenie limitu (20 000 EUR) musi skutkować odmową przyznania całej wnioskowanej pomocy mimo, że prawidłowo dokonana wykładania powołanych przepisów wskazuje, że organ właściwie zastosował normę wynikającą z powołanych przepisów i właściwie ją odczytał, a mianowicie w ten sposób, że ubieganie się przez stronę wnioskującą o przyznanie pomocy publicznej ze środków krajowych (na podstawie przepisów krajowych państwa członkowskiego rodzajowo zaliczanej do pomocy de minimis) w kwocie wyższej niż kwota stanowiąca różnicę pomiędzy maksymalną kwotą dopuszczalnej pomocy publicznej państwa członkowskiego mającej charakter pomocy publicznej de minimis (20 000 EUR) a kwotą dotychczas wypłaconą skutkuje całkowitą odmową przyznania wnioskowanej pomocy w całości, albowiem w przypadku takiego wniosku nie mogą do niego być zastosowane przepisy rozporządzenia nr 1408/2013, stąd pomoc nie może być w ogóle przyznana, co zgodne jest ze stanowiskiem Komisji i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni przepisów, co wskazano w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz pominięcie wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 i § 13zp ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że organy dopuściły się naruszenia tych przepisów podczas, gdy prawidłowa ocena prawna powiązana z wykładnią tych przepisów prowadzi do wniosku odmiennego, że nie doszło do tego naruszenia, zaskarżone decyzje organów obu instancji są prawidłowe, co powoduje niemożność zaakceptowania przez skarżącego oceny prawnej sądu zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku.
W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu I instancji.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie te i następne orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Odnosząc się w szczególności do konstrukcji skargi kasacyjnej wskazać należy, że większość postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów nie została uzasadniona, w tym między innymi art. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontrolowanej sprawie strona wystąpiła o przyznanie pomocy de minimis do 239,39 ha upraw, udzielaną na podstawie rozporządzenia nr 1408/2013 w przypadku gdy szkody wyniosły nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody. Do wniosku dołączono potwierdzone oszacowanie strat, zarówno w przeliczeniu na poszczególne uprawy, jak i zbiorczo wskazujące, że średnia wysokość oszacowanych szkód w produkcji wyniosła 21,57 % średniej rocznej produkcji tego gospodarstwa. W sprawie nie było kwestionowane, że skarżący jako producent rolny poniósł znaczną stratę w produkcji rolnej z powodu suszy. Oszacowaną za 2021 r. stratę w produkcji rolnej z powodu suszy bez zastrzeżeń przyjęto w arkuszu oszacowania wnioskowanej pomocy finansowej zgodnie z deklaracją skarżącego na poziomie 456 151,30 zł. We wniosku zawarto oświadczenie, że w latach 2020-2022 r. wnioskodawca otrzymał już pomoc de minimis w rolnictwie i inną pomoc de minimis w łącznej wysokości 14 450,53 euro.
Istota sporu miedzy stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w wypadku ubiegania się przez producenta rolnego o pomoc finansową, która przekracza limit z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013, tj. 20 000 euro, przy uwzględnieniu wcześniej otrzymanych przez niego kwot pomocy, możliwe jest uzyskanie pomocy w części nieprzekraczającej tego limitu, czy też, tak jak uznały organy, należy odmówić w całości przyznania pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje wykładnię i wynikający z niej rezultat, przedstawioną przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć należy, że WSA w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy uznał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja przepisu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/2013. Chodzi o odpowiedź na pytanie czy w wypadku ubiegania się przez rolnika o pomoc finansową, która przekracza limit z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/2013 (tj. 20 000 euro), przy uwzględnieniu wcześniej otrzymanych przez rolnika kwot pomocy, możliwe jest uzyskanie pomocy w części nieprzekraczającej tego limitu, czy też, tak jak uznały organy, brak jest możliwości uzyskania pomocy, nawet w odniesieniu do części pomocy nieprzekraczającej tego pułapu. Należy przyjąć, że wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 prowadzi do wniosku, że górny pułap pomocy de minimis przyznanej jednemu podmiotowi nie może przekraczać 20 000 euro, a tym samym nie jest możliwe udzielenie pomocy de minimis w wysokości przekraczającej wskazaną kwotę. Prawodawca unijny używa bowiem sformułowań "całkowita kwota pomocy" (art. 3 ust. 2) oraz "pułap określony w ust. 2" (art. 3 ust. 7), podając jednocześnie, że nie mogą one przekroczyć określonej kwoty. Z kolei przy interpretacji zamieszczonego w art. 3 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 sformułowania "nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia" należy posłużyć się treścią pkt 8 preambuły do tego rozporządzenia, gdzie jednoznacznie potwierdzono, że "dla każdego przypadku nowej pomocy de minimis należy uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną w ciągu danego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających lat podatkowych" oraz treścią pkt 13 tej preambuły, w której wyrażono potrzebę maksymalnego ograniczenia ryzyka przyznania pomocy ponad przyjęte limity. Wielkość przyznanej pomocy nie może doprowadzić do przekroczenia przysługującego trzyletniego limitu kwotowego 20 000 euro. Tym samym dopuszczalne będzie przyznanie stronie pomocy finansowej, która będzie mieściła się w tym limicie, przy czym organ winien uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną stronie w ciągu danego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających lat podatkowych, gdyż zasadniczym celem rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 jest zakaz przyznawania przez państwo pomocy ponad określoną w nim kwotę. Zarówno z art. 3 ust. 2, jak również z art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 1408/2013 wynika, że górny pułap przyznanej pomocy nie może przekraczać określonej wysokości. Jest to jedyna przeszkoda w uzyskaniu pomocy de minimis.
Zasadnie WSA rozpoznając przedmiotową sprawę wskazał, że za przedstawioną wykładnią omawianych przepisów przemawia także wykładnia historyczna regulacji pomocy de minimis w rolnictwie. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz. Urz. UE. L Nr 337, str. 35 z późn. zm.), wyraźnie wskazano, że "jeżeli łączna kwota pomocy przewidziana w ramach środka pomocy przekracza pułap, o którym mowa w akapicie pierwszym, nie może ona być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia, nawet w odniesieniu do części pomocy nieprzekraczającej tego pułapu" (art. 3 ust. 2). Obecnie obowiązujące rozporządzenie Komisji (UE) nr 1408/2013 warunku takiego nie wprowadza. Stanowi to zasadniczą różnicę pomiędzy regulacjami poprzednio i obecnie obowiązującego rozporządzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem prawodawcy unijnego było zakazanie udzielania pomocy de minimis w przypadku, gdy cała kwota możliwej pomocy przekracza wartości określone w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1408/2013, to kwestię tę wyraźnie by uregulował, jak uczynił to w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1535/2007. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zasadniczym warunkiem udzielenia pomocy de minimis jednemu podmiotowi jest nieprzekroczenie maksymalnego pułapu tej pomocy określonego w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013. Nie można natomiast twierdzić, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 1408/2013 wprowadza zakaz udzielania pomocy de minimis do części konkretnego środka pomocy. Wymaga ono jedynie, aby pomoc ta nie przekraczała określonej wartości. W tym względzie sąd podziela w całości stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego: z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 456/18, z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II FSK 930/20 oraz z 2 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1423/18 oraz w wyrokach WSA w Szczecinie z 8 października 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 468/20 i z 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 467/20, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 806/21 i I GSK 810/21, z 25 listopada 2021r. sygn. akt I GSK 840/21 (dostępne w CBOSA), w których przyjęto taki właśnie sposób rozumienia kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów w sprawach podatkowych. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym tę sprawę, intencją ustawodawcy unijnego było to, aby każdy wnioskodawca miał prawo do otrzymania pomocy de minimis w wysokości do określonego w przepisach pułapu. Natomiast odmienne rozumienie tych przepisów doprowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Przy interpretacji zamieszczonego w treści tego przepisu sformułowania "nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia" należy posłużyć się treścią pkt 8 preambuły do rozporządzenia nr 1408/2013, gdzie jednoznacznie potwierdzono, że "dla każdego przypadku nowej pomocy de minimis należy uwzględnić całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznaną w ciągu danego roku podatkowego oraz dwóch poprzedzających lat podatkowych". Tym samym, gdy faktyczna kwota nowej pomocy nie doprowadzi do przekroczenia tak rozumianej całkowitej kwoty pomocy, czyli nie zostanie przekroczony jej maksymalny pułap, to nie ma przeszkód dla jej przyznania w tej wysokości.
Przechodząc do wyroku TSUE C-608/19 wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie wywodzi z powołanego orzeczenia takiego stanowiska, jakie upatruje w nim organ, że przekroczenie przez rolnika w kolejnym wniosku pułapu 20 000 euro pozbawia wnioskującego całej zawnioskowanej pomocy. Przywołać w tym miejscu należy treść postawionych przez Trybunał tez głównych, w których zawarta została istota tego rozstrzygnięcia. TSUE wskazał w nich, że artykuły 3 i 6 rozporządzenia nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwo, któremu państwo członkowskie jego siedziby zamierza przyznać pomoc de minimis, która ze względu na istnienie wcześniejszej pomocy podniosłaby całkowitą kwotę pomocy przyznaną temu przedsiębiorstwu do poziomu przekraczającego pułap 200 000 euro w okresie trzech lat podatkowych przewidzianym w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1407/2013, może wybrać, do momentu przyznania tej pomocy, zmniejszenie wnioskowanego finansowania lub zrzeczenie się – w całości lub w części – już otrzymanych wcześniejszych dotacji, aby nie przekroczyć tego pułapu. TSUE zauważył, że artykuły 3 i 6 rozporządzenia nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do zezwolenia wnioskującym przedsiębiorstwom na zmianę ich wniosków o przyznanie pomocy przed jej przyznaniem, tak aby nie przekroczyć pułapu 200 000 euro w okresie trzech lat podatkowych przewidzianym w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1407/2013. Do sądu odsyłającego należy ocena skutków prawnych braku przysługującego przedsiębiorstwom uprawnienia do dokonania takich zmian, przy czym należy podkreślić, że zmiany te mogą zostać dokonane jedynie przed dniem przyznania pomocy de minimis. Podkreślić zatem wypada, że Trybunał dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę przyznawania pomocy de minimis wskazał, że przedsiębiorstwo, któremu państwo członkowskie zamierza przyznać pomoc de minimis, która ze względu na istnienie wcześniejszej pomocy podniosłaby całkowitą kwotę pomocy przyznaną temu przedsiębiorstwu do poziomu przekraczającego pułap 200 000 euro w okresie trzech lat podatkowych przewidzianym w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1407/2013, może wybrać, do momentu przyznania tej pomocy, zmniejszenie wnioskowanego finansowania lub zrzeczenie się – w całości lub w części – już otrzymanych wcześniejszych dotacji, aby nie przekroczyć tego pułapu. Zatem wynika z powyższego, że przedsiębiorca w przypadku przekroczenia we wniosku o pomoc pułapu granicznego pomocy de minimis może wybrać, do momentu przyznania tej pomocy, zmniejszenie wnioskowanego finansowania lub zrzeczenie się – w całości lub w części – już otrzymanych wcześniejszych dotacji, aby nie przekroczyć tego pułapu. Tak więc, do momentu przyznania pomocy przedsiębiorca może skorygować swój wniosek, poprzez jego zmniejszenie do kwoty pułapu, w przypadku rolnika do kwoty 20 000 euro, lub też może taki podmiot dokonać zrzeczenia się – w całości lub w części – już wcześniej otrzymanej pomocy, aby nie doszło do przekroczenia wskazanej granicznej kwoty pomocy de minimis. Dalej stwierdzić należy, w myśl drugiej tezy omawianego orzeczenia Trybunału, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do zezwolenia wnioskującym przedsiębiorstwom na zmianę ich wniosków o przyznanie pomocy przed jej przyznaniem, tak aby nie przekroczyć pułapu 200 000 euro w okresie trzech lat podatkowych przewidzianym w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1407/2013. Jednak do sądu odsyłającego należy ocena skutków prawnych braku przysługującego przedsiębiorstwom uprawnienia do dokonania takich zmian. Podkreślić zatem należy, że w przypadku braku w danym państwie członkowskim możliwości zmiany wniosku, jego skorygowania do kwoty pułapu pomocy de minimis (20 000 euro), to sąd krajowy winien ocenić prawne skutki braku przysługującego przedsiębiorstwom uprawnienia do dokonania takich zmian. Tak więc ostatecznie to sąd państwa członkowskiego winien dokonać stosownej oceny braku prawnych możliwości do dokonania korekty wniosku tak, aby suma udzielonej już pomocy i pomocy zawnioskowanej nie przekroczyła pułapu pomocy de minimis.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne w takiej sytuacji stają się przepisy rozporządzenia Komisji nr 1407/2013, które regulują obowiązki państw członkowskich oraz uprawnienia przedsiębiorców w zakresie przyznawania pomocy de minimis. Jak wskazał Trybunał w omawianym wyroku z motywu 21 rozporządzenia wynika, że Komisja jest zobowiązana do dopilnowania, by przestrzegano reguł pomocy państwa; zgodnie z zasadą współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej państwa członkowskie powinny ułatwiać wypełnianie tego zadania poprzez ustanowienie niezbędnych mechanizmów gwarantujących, że całkowita kwota pomocy przyznanej zgodnie z zasadą de minimis jednemu przedsiębiorstwu nie przekroczy łącznego dopuszczalnego pułapu. W tym celu, przyznając pomoc de minimis, państwo członkowskie powinno informować zainteresowane przedsiębiorstwa o kwocie przyznanej pomocy de minimis, o tym, że ma ona charakter de minimis, oraz wyraźnie odesłać do niniejszego rozporządzenia. Państwa członkowskie powinny zostać zobowiązane do monitorowania udzielonej pomocy, aby zapewnić nieprzekraczanie odpowiednich pułapów oraz przestrzeganie reguł dotyczących kumulacji. Aby wywiązać się z tego obowiązku, zainteresowane państwo członkowskie powinno przed przyznaniem takiej pomocy uzyskać od przedsiębiorstwa oświadczenie o wszelkiej innej pomocy de minimis objętej niniejszym rozporządzeniem lub innymi rozporządzeniami w sprawie de minimis, otrzymanej w danym roku podatkowym oraz w dwóch poprzednich latach podatkowych. Państwa członkowskie powinny również mieć możliwość ustanowienia centralnego rejestru obejmującego pełne informacje dotyczące przyznanej pomocy de minimis i weryfikowania, czy udzielenie nowej pomocy nie powoduje przekroczenia odpowiedniego pułapu. W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1407/2013, artykułu zatytułowanego "Monitorowanie", w przypadku gdy państwo członkowskie zamierza przyznać przedsiębiorstwu pomoc de minimis zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, pisemnie powiadamia to przedsiębiorstwo o przewidywanej kwocie pomocy (wyrażonej jako ekwiwalent dotacji brutto) oraz o jej charakterze de minimis. Przed przyznaniem pomocy państwo członkowskie uzyskuje także od zainteresowanego przedsiębiorstwa oświadczenie, w formie pisemnej lub elektronicznej, na temat wszelkiej innej pomocy de minimis, w odniesieniu do której stosuje się niniejsze rozporządzenie lub inne rozporządzenia o pomocy de minimis, otrzymanej w czasie dwóch poprzednich lat podatkowych oraz bieżącego roku podatkowego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 państwo członkowskie przyznaje nową pomoc de minimis zgodnie z niniejszym rozporządzeniem dopiero po upewnieniu się, że nie podniesie ona całkowitej kwoty pomocy de minimis przyznanej danemu przedsiębiorstwu do poziomu przekraczającego odpowiedni pułap określony w art. 3 ust. 2 oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym rozporządzeniu są przestrzegane. Zauważyć też trzeba, że TSUE w tezie 36 powołanego wyroku, wskazał jednoznacznie, że jasno wynika z tych przepisów, że monitoring dokonywany przez państwa członkowskie w celu zapewnienia przestrzegania zasad dotyczących kumulacji musi mieć miejsce przed przyznaniem pomocy. Dalej w tezach 39 i 40 wskazał, że ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 4 tego rozporządzenia przyznanie pomocy jest regulowane przez odpowiednie przepisy krajowe, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy określaniu procedury przyznawania takiej pomocy. W tym względzie należy stwierdzić, że motyw 21 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z zasadą współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TFUE państwa członkowskie powinny ułatwiać przestrzeganie reguł pomocy państwa "poprzez ustanowienie niezbędnych mechanizmów gwarantujących, że całkowita kwota pomocy przyznanej zgodnie z zasadą de minimis jednemu przedsiębiorstwu nie przekroczy łącznego dopuszczalnego pułapu". Regulacje prawne stanowiące podstawę rozważań TSUE zawarte zostały w rozporządzeniu Komisji nr 1407/2013, dotyczącym pomocy de minimis dla przedsiębiorców, natomiast tożsame, co do zasady przepisy, znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż ujęte zostały w analogicznym rozporządzeniu Komisji nr 1408/2013. Uzupełnić powyższe jeszcze wypada o motyw 20, który jest odpowiednikiem motywu 21 rozporządzenia 1407/2013. Właśnie w tym motywie 20 prawodawca unijny wskazał, że Komisja jest zobowiązana do dopilnowania, by przestrzegano reguł pomocy państwa; zgodnie z zasadą współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej państwa członkowskie powinny ułatwiać wypełnianie tego zadania poprzez ustanowienie niezbędnych mechanizmów gwarantujących, że całkowita kwota pomocy przyznanej zgodnie z zasadą de minimis jednemu przedsiębiorstwu nie przekroczy łącznego dopuszczalnego pułapu. W tym celu, przyznając pomoc de minimis, państwo członkowskie powinno informować zainteresowane przedsiębiorstwa o kwocie przyznanej pomocy de minimis, o tym, że ma ona charakter de minimis, oraz wyraźnie odesłać do niniejszego rozporządzenia. Państwa członkowskie powinny zostać zobowiązane do monitorowania udzielonej pomocy, aby zapewnić nieprzekraczanie odpowiednich pułapów oraz przestrzeganie reguł dotyczących kumulacji. Aby wywiązać się z tego obowiązku, zainteresowane państwo członkowskie powinno przed przyznaniem takiej pomocy uzyskać od przedsiębiorstwa oświadczenie o wszelkiej innej pomocy de minimis objętej niniejszym rozporządzeniem lub innymi rozporządzeniami w sprawie de minimis, otrzymanej w danym roku podatkowym oraz w dwóch poprzednich latach podatkowych. Państwa członkowskie powinny również mieć możliwość ustanowienia centralnego rejestru obejmującego pełne informacje dotyczące przyznanej pomocy de minimis i weryfikowania, czy udzielenie nowej pomocy nie powoduje przekroczenia odpowiedniego pułapu.
Wynika zatem z powyższego, że państwa członkowskie zobowiązane zostały do dbałej kontroli udzielania pomocy de minimis tak, aby nie doszło do przekroczenia przewidzianych w tych przepisach pułapów tej pomocy. Państwa członkowskie powinny bowiem ustanowić niezbędne mechanizmy gwarantujące, że kwota pomocy de minimis jednemu podmiotowi nie przekroczy łącznego dopuszczalnego pułapu. W tym celu państwo powinno informować zainteresowane przedsiębiorstwa o kwocie przyznanej już mu pomocy de minimis, o tym, że ma ona charakter pomocy de minimis oraz wyraźnie odesłać do omawianego rozporządzenia. Państwo członkowskie powinno zostać zobowiązane do monitorowania tej pomocy, aby przedsiębiorcy nie przekroczyli tych pułapów oraz przestrzegali reguł dotyczących kumulacji pomocy de minimis. Aby wywiązać się z tych obowiązków państwo członkowskie powinno uzyskać od przedsiębiorcy informacje o wszelkiej uzyskanej już przez niego pomocy de minimis. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powołanych zapisów, w szczególności z obowiązku państwa członkowskiego do monitorowania tej pomocy, aby przedsiębiorcy nie przekroczyli pułapów pomocy de minimis oraz przestrzegali reguł dotyczących kumulacji pomocy de minimis wynika, że to państwo członkowskie ma obowiązek stałej obserwacji i kontroli uzyskiwanej przez dane konkretne przedsiębiorstwo pomocy de minimis oraz udzielania takiemu podmiotowi informacji o obowiązującym pułapie pomocy, jak i regule braku nowej pomocy w przypadku przekroczenia obowiązującego pułapu pomocy de minimis. Wtedy to bowiem zrealizowany zostanie obowiązek państwa członkowskiego monitorowania tej pomocy, aby przedsiębiorca nie przekroczył pułapów z przepisów rozporządzenia.
Zatem wobec obowiązków państwa członkowskiego i uprawnień rolnika wynikających z regulacji rozporządzenia Komisji nr 1408/2013 (WE), wynikających z art. 3 i 6 tego aktu, interpretowanych przy uwzględnieniu motywów preambuły do tego rozporządzenia, a mianowicie: motywu 8, 13 i 20, w szczególności obowiązku państwa członkowskiego dotyczącego monitorowania pomocy, czyli obowiązku stałej obserwacji i kontroli uzyskiwanej przez producenta rolnego pomocy de minimis, aby nie doszło do przekroczenia pułapu tej pomocy w wysokości 20 000 euro, za uprawnione należy uznać twierdzenie – ze względu na brak prawnej możliwości zmiany takiego wniosku poprzez obniżenie wnioskowanej pomocy – o obowiązku organu do skorygowania wniosku o pomoc do kwoty wskazanego wyżej pułapu pomocy de minimis. Tym samym zasadnie w okolicznościach faktycznych sprawy sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W świetle przedstawionej argumentacji postawione przez organ zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).