I GSK 160/22

I GSK 160/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Joanna Salachna /przewodniczący/
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1739/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-17
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1739/20 w sprawie ze skargi D. I. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr IK: 1283204 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę kwoty dofinansowania de minimis oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1739/20 – w sprawie ze skargi D. I. Sp. z o.o. w R.(dalej: skarżąca lub spółka) na postanowienie Ministra Klimatu z 5 sierpnia 2020 r. nr IK: 1283204 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Zarządcy Rozliczeń S.A. z dnia 5 czerwca 2020 r. – uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska (dalej: organ), w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
I. Przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów, tj.:
- art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. w oparciu o które należy uznać, że Sąd I Instancji przekroczył ramy kognicji i naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, orzekając w sprawie z zakresu prawa cywilnego należącej do właściwości sądów powszechnych, gdyż odmowa zatwierdzenia wniosku o udzielenie dofinansowania podlega postępowaniu reklamacyjnemu prowadzonemu przed innego pracownika Zarządcy Rozliczeń S.A., niż pracownik, który odmówił zatwierdzenia wniosku, a następnie postępowaniu przed sądem cywilnym, co w konsekwencji powinno skutkować odrzuceniem skargi wniesionej do Sądu I Instancji, jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7b ust. 8 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 grudnia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2538 ze zm.; dalej: ustawa cenowa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odmowa zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej za okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. następuje w formie decyzji administracyjnej, co skutkowało uznaniem za zasadną skargi na postanowienie organu II instancji o niedopuszczalności odwołania przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji oceny przepisów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji administracyjnej, biorąc pod uwagę, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej (jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy), nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pomimo tego, że odwołanie jest niedopuszczalne gdyż pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. z dnia 5 czerwca 2020 r. nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego, ani prawnego, obrazującego szczegółowy tok rozumowania Zarządcy Rozliczeń S.A., który doprowadził do odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie oraz wskazywałoby i wyjaśniało przesłanki faktyczne, jakimi kierował się Zarządca Rozliczeń S.A. podejmując takie rozstrzygnięcie, co ma istotne znaczenie w kontekście zasady przekonywania, która odgrywa szczególną rolę w kontekście negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być jasno i szczegółowo uzasadnione;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1, art. 104 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pomimo tego, że pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. nie zawiera minimalnych elementów decyzji administracyjnej, gdyż brak jest powołania w nim podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy, zgodnie z art. 104 k.p.a. i nie przysługiwało od niego odwołanie w administracyjnym toku instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma z 5 czerwca 2020 r. naruszył przepis Kodeksu postępowania administracyjnego;
- art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia, w związku z błędnym ustaleniem, że wydanie tego postanowienia było nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne, w sytuacji w której organ po rozważeniu wszystkich okoliczności uznał, iż pismo z dnia 5 czerwca 2020 r. nie jest decyzją, co uwzględnia również ocenę braku wszystkich wymaganych prawem elementów decyzji administracyjnej, postanowienie z dnia 5 sierpnia 2020 r. było więc prawidłowe nie tylko z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej przez Zarządcę Rozliczeń S.A., ale również ze względu na braki pisma z dnia 5 czerwca 2020 r., które nie zawierało minimum elementów decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.
II. Prawa materialnego, tj.:
- naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 i art. 104 k.p.a. oraz art. 7b ust. 8 ustawy cenowej w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 743 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej materii istniał ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego, które Zarządca Rozliczeń S.A. winien był zakończyć decyzją w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wniosku skarżącego, podczas gdy analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno zatwierdzenia, jak i odmowa zatwierdzenia wniosku jest czynnością materialno-techniczną, podejmowaną przez organ administracji publicznej wskutek samego tylko zaistnienia okoliczności określonych w przepisach ustawy cenowej, które nie kształtują w tym zakresie sprawy indywidualnej, zaś sam wniosek skarżącej nie inicjuje postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, a rodzi po stronie Zarządcy Rozliczeń S.A. wyłącznie obowiązek wydania zaświadczenia bądź odmowy wydania, gdy wnioskodawca nie spełni wymogów ustawowych;
- art. 7b ust. 8 ustawy cenowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowi on podstawę do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie;
- art. 7b ust. 8 w zw. z art. 10a ustawy cenowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że z przepisów tych można w drodze wykładni a contrario wyprowadzić wniosek, że odmowa zatwierdzenia wniosku o wydanie dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji w której przepis ten wyłącza kompetencję władczą organu do wydania decyzji administracyjnej w przypadku zatwierdzenia wniosku i brak jest podstaw do uznania, że daje on podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku, czego nie uzasadnia również art. 10a ustawy cenowej, który odnosi się do decyzji wydawanych przez zarządcę rozliczeń mających swoje wyraźne umocowanie w ustawie, tj. w art. 10 ust. 1a ustawy cenowej, który przyznaje zarządcy rozliczeń kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych określających wysokość nienależnie pobranej kwoty różnicy ceny, rekompensaty finansowej lub dofinansowania podlegających zwrotowi oraz termin dokonania tego zwrotu, a nie odmawiających zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto, na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu zatytułowanego "Procedura obiegu i rozpatrywania reklamacji dotyczących odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie stanowiące pomoc de minimis" na okoliczność, iż w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie sprawa winna być procedowana w ramach pozaadministracyjnej procedury reklamacyjnej, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
Pismem procesowym z 23 lutego 2022 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, pominięcie dowodu z dokumentu wskazanego przez organ jako nieistotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów. Wskazać przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie organ formułując w petitum skargi kasacyjnej sześć zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz trzy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – wskazując w ramach każdego z nich naruszone jego zdaniem przepisy – w ich uzasadnieniu merytorycznym (tj. nieobejmującym relacji z dotychczasowego przebiegu postępowania, zawartym na s. 5 - 7 akapit przedostatni skargi kasacyjnej) przedstawił częściowo uzasadnienie stanowiące rozwinięcie zgłoszonych zarzutów (za takowe nie może być uznane polemiczne stanowisko względem argumentacji Sądu I instancji), przywołując wyłącznie niektóre ze wskazanych w ramach podstaw kasacyjnych przepisów prawa (przede wszystkim: art. 104 § 1, art. 107 i art. 134 k.p.a.; art. 7 ust. 4a, art. 7b ust. 8, art. 7b ust. 10, art. 10a ustawy cenowej, art. 7 Konstytucji RP), a i to część z owych wskazań ma charakter jedynie techniczny, a nie merytoryczny w znaczeniu przedstawionym na wstępie tej części uzasadnienia orzeczenia. Przykładowo przedstawiając swoją interpretację regulacji art. 7 ust. 4a oraz art. 7b ust. 8 ustawy cenowej, w ramach "uzasadnienia" naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 i 104 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, poprzestał jedynie na jednozdaniowym twierdzeniu (v. s. 9-10 skargi kasacyjnej), że pozostaje ona w zgodzie z art. 7 Konstytucji RP oraz przytacza na tą okoliczność fragment wyroku WSA w Olsztynie (o sygn. II SA/Ol 297/21). Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. (zawarty w cz. I tiret szóste), niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej nie został uzasadniony w wymagany sposób. Uzasadnienie w sensie merytorycznym nie odnosi się do przepisów wskazanych w ramach zarzutu z cz. I tiret pierwsze. Wskazania także wymaga, że część z zarzutów jest istotnie wadliwa konstrukcyjnie. Otóż w ramach zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano także na naruszenie przepisów postępowania, co nie mogło być skuteczne.
Niezależnie od wskazanych mankamentów rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej powoływane orzeczenia tamże). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozpoznania zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to ich uzasadnienie. Przy czym ich ocena ma charakter łączny z uwagi na komplementarny względem siebie charakter zarzutów.
Spór w sprawie dotyczy oceny prawidłowości wydania przez organ II instancji postanowienia, na mocy którego stwierdzono niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji administracyjnej, której przedmiotem była odmowa wypłaty kwoty dofinansowania (formalnie: odmowa zatwierdzenia wniosku o tą wypłatę).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a dofinansowanie z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej stanowi odszkodowanie za straty w rozumieniu art. 361 § 2 kodeksu cywilnego. Organ nie rozstrzyga w formie władczej o tym odszkodowaniu, na co ma wskazywać w sposób jednoznaczny dyspozycja art. 7a ust. 4 ustawy cenowej. "Stwierdzenie zawarte w art. 7b ust. 8 ustawy cenowej, iż zatwierdzenie wniosku nie wymaga wydania decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do całego postępowania wywołanego złożeniem przez przedsiębiorcę wniosku o dofinansowanie i wszystkich możliwych rozstrzygnięć Zarządcy Rozliczeń S.A. (...) Podstawą do nabycia prawa czy odmowy nabycia prawa nie może być decyzja administracyjna ani umowa" (s. 9 skargi kasacyjnej). Brak podstaw stosowania do sprawy przepisów k.p.a. ma wynikać - zdaniem skarżącego kasacyjnie - z tego, iż organ nie rozstrzygał co do istoty sprawy, gdyż nie przyznawał w oparciu o przepisy prawa materialnego określonych uprawnień ani nie nakładał obowiązków, nie stwierdzał także istnienia uprawnień lub obowiązków. Takie zapatrywanie ma potwierdzać uregulowana przez Zarządcę Rozliczeń S.A. (organ I instancji) Procedura obiegu i rozpatrywania reklamacji dotyczących odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie stanowiącego pomoc de minimis (s. 10 skargi kasacyjnej). Dokument ten został zgłoszony do rozpoznania w ramach złożonego wniosku dowodowego.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu należy przedstawić wykładnię obowiązujących w sprawie przepisów. Uprzednio jednak należy przywołać obowiązujące w sprawie regulacje. Zgodnie z nimi:
- Przedsiębiorca będący odbiorcą końcowym innym niż wskazany w art. 5 ust. 1a, może zwrócić się do zarządcy rozliczeń cen z wnioskiem o wypłatę dofinansowania z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej, za okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r.; dofinansowanie to stanowi pomoc publiczną de minimis (art. 7 ust. 4a i ust. 4d ustawy cenowej);
- Zarządca rozliczeń cen dokonuje weryfikacji wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 4a, pod względem poprawności dokonanych obliczeń, kompletności wymaganych danych oraz prawidłowości złożonego oświadczenia (art. 7b ust. 7 ustawy cenowej);
- W przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 4a, zarządca rozliczeń cen zatwierdza wniosek i dokonuje wypłaty dofinansowania w terminie 40 dni od dnia otrzymania prawidłowo sporządzonego wniosku. Zatwierdzenie wniosku nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przepisy art. 8 ust. 6-8a stosuje się odpowiednio (art. 7b ust. 8 ustawy cenowej).
Znaczenie ma przy tym - co pomija skarżący kasacyjnie organ - że zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 8 ust. 6 ustawy cenowej w przypadku gdy wniosek zawiera braki formalne lub błędy obliczeniowe, zarządca rozliczeń cen, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywa przedsiębiorstwo energetyczne lub odbiorcę końcowego, o którym mowa w art. 7 ust. 1, do usunięcia tych braków formalnych lub błędów obliczeniowych. W myśl zaś art. 8 ust. 7 ustawy w przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, zarządca rozliczeń cen odmawia zatwierdzenia wniosku, informując wnioskodawcę o przyczynie tej odmowy. Przy czym, odmowa zatwierdzenia wniosku, o której mowa w ust. 7, nie pozbawia możliwości ponownego złożenia wniosku. Przepisy ust. 1 -7 stosuje się odpowiednio (art. 8 ust. 8 ustawy).
W procesie wykładni nie można także pominąć dyspozycji art. 10a ustawy cenowej, w myśl której w sprawach decyzji, wydawanych przez zarządcę rozliczeń cen, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do zarządcy rozliczeń cen, jest minister właściwy do spraw energii, jako dysponent Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny, zwanego dalej "Funduszem".
Z wykładni systemowej przedstawionych uregulowań prawnych wynika, że postępowanie prowadzone przez Zarządcę Rozliczeń (podmiot pełniący funkcje organu administracyjnego) w związku ze złożeniem przez podmiot wniosku o dofinansowanie może zostać zakończone:
1) zatwierdzeniem wniosku o dofinansowanie - po jego najpierw formalnej, a następnie merytorycznej weryfikacji - oraz wypłatą dofinansowania, co stanowi czynność materialno-techniczną; art. 7b ust. 8 zd. drugie ustawy cenowej wprost wskazuje bowiem, że przedmiotowe zatwierdzenie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej;
2) odmową zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych, w przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania wystosowanego przez organ - co następuje w formie informacji organu, w której wskazywane są przyczyny odmowy (art. 8 ust. 7 w zw. z art. 7b ust. 8 zd. ostatnie ustawy cenowej); Przy czym zaznaczenia wymaga, że odmowa z przyczyn formalnych nie pozbawia podmiotu możliwości ponowienia wniosku (art. 8 ust. 8 w zw. z art. 7b ust. 8 zd. ostatnie ustawy cenowej);
3) odmową zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie z przyczyn merytorycznych, co następuje w wyniku rozpoznania wniosku, który uprzednio pozytywnie przeszedł weryfikację formalną; Odmowa tego rodzaju - uwzględniając przywołane wyżej uregulowanie zawarte w art. 10a ustawy cenowej (wskazujące na właściwość organu odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zarządcę Rozliczeń S.A.), a także przede wszystkim względy poniżej przedstawione - winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
Uznanie, że w sytuacji, o której mowa powyżej w pkt 3 załatwienie sprawy nastąpić winno w formie decyzji administracyjnej uwzględnia następujące argumenty. Normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej i to one powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego. Niejednokrotnie stanowi wprost, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, albo też nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy k.p.a., bądź też w sposób pośredni wskazuje na kompetencję organu administracji lub innego podmiotu do rozstrzygania sprawy, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej (m.in. w postaci "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" - v. uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06). Wreszcie może istnieć również sytuacja, gdy ustawodawca w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające na tle takiego stanu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. Szczególnie w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu (v. np. zdanie odrębne sędziów NSA R. Hausera, J. Trzcińskiego i A. Kuby do uchwały NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 oraz uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13). Zatem nie jest konieczne posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "decyzja administracyjna", natomiast z regulacji musi wynikać, że organ administracyjny jednostronnie rozstrzyga sprawę administracyjną w formie władczej. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).
Z poczynionych dotychczas uwag wynika, że postępowanie prowadzone przez Zarządcę Rozliczeń S.A. (pełniącego funkcję organu administracji publicznej) - uwzględniając systemowe odczytanie przywołanych regulacji zawartych w art. 7 ust. 4a i ust. 4d, art. 7b ust. 7 i ust. 8, art. art. 8 ust. 6-8 i art. 10a ustawy cenowej - ma charakter dwuetapowy, a formy załatwiania sprawy w każdym z etapów są zróżnicowane. W pierwszym etapie następuje formalna weryfikacja wniosku. Jeśli jest ona negatywna wnioskodawca jest wzywany do poprawy wniosku i w przypadku braku poprawy wniosku organ odmawia (pismem) przyznania dofinansowania. Jeśli zaś jest pozytywna - następuje ocena merytoryczna. Jeśli wypada ona pozytywnie organ wypłaca dofinansowanie; nie mamy tu do czynienia ze szczególną formą rozstrzygnięcia (jak już wskazano jest to czynność materialno-techniczna). Natomiast w przypadku negatywnej weryfikacji merytorycznej podmiot/organ - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - władczo rozstrzyga w przedmiocie żądania wnioskodawcy, ustala bowiem, że wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do dofinansowania/pomocy de minimis (z określonych merytorycznie względów). Takie zakończenie rozpoznania wniosku - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (o czym mowa będzie w dalszej części) - winno, wobec wniesienia na nie środka zaskarżenia, być rozpoznane merytorycznie przez organ II instancji.
Nie ma też racji skarżący kasacyjnie organ, że art. 10a ustawy cenowej dotyczy tylko decyzji, o których mowa w art. 10 ust. 1a ustawy cenowej, czyli decyzji określających wysokość nienależnie pobranej kwoty różnicy ceny, rekompensaty finansowej lub dofinansowania podlegających zwrotowi oraz termin dokonania tego zwrotu. Taka interpretacja nie wynika w żadnym razie z unormowania art. 10a ustawy cenowej, przepis ten nie określa bowiem, że chodzi o jakiś skonkretyzowany co do przedmiotu typ decyzji administracyjnych, a ponadto regulacja została ujęta w odrębnej jednostce redakcyjnej, a nie w art. 10 ustawy cenowej - co oznacza, że dotyczy ona jakichkolwiek decyzji wydawanych przez organ (podmiot pełniący funkcje organu).
Dodatkową argumentacją przemawiającą za przedstawionym rozumieniem unormowań są wnioski wynikające z prześledzenia zmian przepisów odnoszących się do wydawania decyzji przez organ oraz ich zaskarżalności. Otóż ustawą z dnia 21 lutego 2019 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, ustawę - Prawo ochrony środowiska, ustawę o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, ustawę o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw oraz ustawę o promowaniu energii elektrycznej z wysokosprawnej kogeneracji (Dz.U. poz. 412) w art. 10 ustawy cenowej dodano ust. 1a i 1b w brzmieniu: "1a. W sprawach zwrotu nienależnie pobranej kwoty różnicy ceny zarządca rozliczeń cen wydaje decyzję administracyjną. 1b. Organem odwoławczym od decyzji wydanej przez zarządcę rozliczeń cen jest dysponent Funduszu." Ówczesna redakcja i treść regulacji wskazywać mogła, że dodano przepisy określające, że zarządca rozliczeń cen wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty różnicy ceny, natomiast organem odwoławczym od tych (także) decyzji jest dysponent funduszu. Kolejna zmiana przepisów w omawianym zakresie nastąpiła na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, ustawę o efektywności energetycznej oraz ustawę o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. poz. 1210), która weszła w życie 19 czerwca 2019 r. Ustawą tą wprowadzono m.in., co istotne z punktu widzenia stanu prawnego w rozpoznawanej sprawie: do art. 7 ustawy cenowej - ust. 4a-4d; regulacje art. 7b ustawy cenowej. Ponadto w przepisach odnoszących się do wydawania decyzji dokonano następujących zmian:
a) w art. 10 ustawy cenowej: - zmieniono brzmienie jego ust. 1a na: "Zarządca rozliczeń cen wydaje decyzję określającą wysokość nienależnie pobranej kwoty różnicy ceny, rekompensaty finansowej lub dofinansowania podlegających zwrotowi oraz termin dokonania tego zwrotu" oraz - uchylono ust. 1b, który dotychczas określał organ odwoławczy od tych (m.in.) decyzji;
b) dodano nowy przepis art. 10a ustawy cenowej, zgodnie z którym "w sprawach decyzji, wydawanych przez zarządcę rozliczeń cen, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), w stosunku do zarządcy rozliczeń cen, jest minister właściwy do spraw energii, jako dysponent Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny, zwanego dalej "Funduszem".
Z powyższego wynika, że dokonana ustawą z 13 czerwca 2019 r. zmiana przepisów dotychczasowych miała charakter systemowy, ponieważ wprowadzono nią m.in. uprawnienie o ubieganie się o dofinansowanie w ramach pomocy de minimis dla średnich i dużych przedsiębiorstw (dodanie w art. 7 ustępów 4a-4d). Natomiast kwestię odwołań od decyzji wydawanych przez zarządcę rozliczeń cen ulokowano w odrębnej jednostce redakcyjnej, nie zawężając/nie ustalając przy tym przedmiotu owych decyzji (o czym świadczy użyte w przepisie sformułowanie "w sprawach decyzji wydawanych przez ...").
W kontekście dotychczasowych ustaleń jako bezskuteczną należy ocenić argumentację (ogólnikową) organu, która zmierza do wykazania, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy w postaci dokumentu "Procedura obiegu i rozpatrywania reklamacji dotyczących odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie stanowiące pomoc de minimis" wniesiony na okoliczność wykazania, że sprawa powinna być procedowana w ramach procedury pozaadministracyjnej, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ewentualne odpowiednie zastosowanie przez sąd kasacyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. wymaga istnienia "istotnych wątpliwości", które wymagają wyjaśnienia. Przy czym owe wątpliwości dotyczyć muszą stanu faktycznego (a takie wątpliwości w sprawie nie wystąpiły), a nie stanu prawnego - co w istocie wynika ze zgłoszonego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny - niezależnie od dotychczasowych ustaleń w przedmiocie warunków wydawania decyzji administracyjnej na gruncie ustawy cenowej - za zasadne uznał wskazanie, że w rozpoznawanej sprawie za uznaniem istnienia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji uznania konieczności wydawania decyzji w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie z przyczyn merytorycznych, przemawiają także dodatkowe - chociaż nieprzesądzające podstawowo - względy. Otóż Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny jest państwowym funduszem celowym, z którego dokonuje się wypłaty m.in. dofinansowań z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej (art. 11 ust. 1-3 ustawy cenowej). Ponoszone z funduszu wydatki/koszty wyodrębnionych zadań państwowych finansowane są ze środków publicznych (art. 29 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Prawidłowość rozdysponowania środków publicznych (w tym ich zgodność z prawem oraz celowość - v. art. 42 ust. 2 i ust. 3 u.f.p.) zabezpieczana jest w sensie formalnym istnieniem stosownych procedur administracyjnych, które to procedury w odniesieniu do podmiotów indywidualnych ubiegających się o otrzymanie na podstawie przepisów prawa o środki publiczne respektować muszą zasadę dwuinstancyjności postępowania, od której wyjątki mogą wynikać wyłącznie z ustawy (art. 78 Konstytucji RP). Tym bardziej, że - jak już wynika z ustaleń dotychczasowych - ustawa cenowa nie wskazuje w żadnym razie, że charakter prawa do dofinansowania miałby mieć charakter cywilnoprawny, ani też że dofinansowanie ma formę cywilnoprawną. W tym zakresie słusznie WSA powołał art. 78 Konstytucji RP oraz wskazał, że w sprawie rozpoznawanej ustawa cenowa takie wyjątki przewiduje, a są nimi: akceptacja wniosku o dofinansowanie oraz odmowa zatwierdzenia wniosku z przyczyn formalnych. Do wyjątków tych nie można natomiast zaliczyć zdaniem NSA odmowy zatwierdzenia złożonego przez oznaczony podmiot wniosku o dofinansowanie (ze środków publicznych) z przyczyn merytorycznych, a to z dwóch względów. Po pierwsze, wyjątku w zakresie dwuinstancyjności postępowania w ww. przedmiocie nie można domniemywać wobec nieprzewidzenia go przez ustawodawcę. Po drugie - merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprzyznania środków finansowych pochodzących ze środków publicznych - jak już ustalono wcześniej - ma charakter władczy i dotyczy praw podmiotu (wnioskodawcy). Skoro zaś do wykonywania zadania publicznego, którego postacią finansową jest rozdysponowywanie środków publicznych na rzecz indywidualnych podmiotów trzecich, wyznaczony został ustawowo inny podmiot niż organ administracji publicznej (tj. Zarządca Rozliczeń S.A.) - i co istotne, nie wyłączono przy tym ustawowo stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - to zastosowanie tu znajdują stosowne regulacje k.p.a. (art. 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a.).
Mając na uwadze wszystkie przedstawione względy, za słuszne uznać należało stwierdzenia WSA, że organ (Minister) nieprawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., gdyż w sposób nieuprawniony wskazał na okoliczność jakoby sprawy odmowy dofinansowania ze względów merytorycznych nie były załatwiane w drodze decyzji administracyjnej.
Wobec dotychczasowych ustaleń skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia wskazane w cz. I tiret trzecie, czwarte i szóste, w ramach których skarżący kasacyjnie organ wykazuje, iż pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich wymaganych jej elementów. W tym względzie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że do uznania przejawu działalności organu administracji publicznej (innego podmiotu o zrównanym statusie) za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów o charakterze formalnym, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby podpisującej rozstrzygnięcie. Nawet jeśli decyzja nie zawiera innych elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., takich jak np. podnoszone przez skarżący kasacyjnie organ (uzasadnienia prawnego i faktycznego) to braki te nie pozbawiają ją charakteru decyzji (v. np. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2024 r., III OSK 4460/21; z dnia 6 października 2021 r., III OSK 3416/21; z dnia 15 września 2021 r., II OSK 701/21); jest ona w takiej sytuacji decyzją wadliwą.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną zawierającą wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania została wniesiona po terminie, o którym stanowi 179 p.p.s.a.