I GSK 16/21

I GSK 16/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Anna Apollo /autor uzasadnienia/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 175/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-28
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2014 poz 1468
§ 4 ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) cvs Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 175/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2019 r. nr RR.po.027.18.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A.B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 175/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym uwzględnił skargę A.B. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 grudnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektura Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z 2 września 2016 r . w ten sposób, że uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z 30 kwietnia 2019 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącego.
Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 grudnia 2019 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 roku, poz. 2096, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) oraz art. 5 ust.1 lit.a) i art. 9 ust.4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 103/2014 z 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284, z 30.09.2014, str. 22 ze zm.) oraz w związku z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U z 2014 roku, poz. 1468 ze zm. dalej rozporządzenie RM z 23 października 2014 r.).
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu mianowicie wskazał, że w dniu 26 lipca 2016 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego (OT ARR) wpłynął wniosek strony o przyznanie wsparcia w ramach mechanizmu wsparcia producenta owoców i warzyw z zaznaczeniem, iż nie jest członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Do wniosku zostały załączone wymagane dokumenty.
Po weryfikacji wniosku Dyrektor OT ARR decyzją nr DOWIII/WA/2016/001756 z 2 września 2016 r. przyznał stronie wsparcie w wysokości 61.925,68 EUR za wycofanie z rynku jabłek.
Procedując z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2 września 2016 organ ustalił, że Skarżący w momencie składania powiadomienia do organu o zamiarze wycofania jabłek z rynku była członkiem organizacji producentów A, która nie spełniała wymogów określonych w § 4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. bowiem nie realizowała programu operacyjnego. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego w Warszawie z 17 grudnia 2015 r. nastąpiło połączenie spółki B i spółki A. Ustalono, że w okresie od 26 listopada 2015 r. do 30 maja 2016 r. działając jako producent indywidualny, Skarżący siedmiokrotnie dokonywał operacji wycofania z rynku jabłek. W procesie wycofywania był zarówno producentem indywidualnym, jak i członkiem organizacji producentów B. Organ wskazał, że w dniu 26 lipca 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie wsparcia deklarując, iż jest on wnoszony przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów. Z tego względu, zdaniem organu, należało uznać, że powyższy wniosek Skarżącego do dyrektora OT ARR zawierał oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym. Organ wskazywał, iż ustawodawca krajowy tak sformułował przepisy krajowe, by wykluczyć możliwość podwójnego finansowania, a ponadto każdy uczestnik zgodnie z art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 podpisuje oświadczenie o tym, że nie otrzymał i nie otrzyma podwójnego finansowania krajowego lub unijnego do powierzchni i ilości produktów zgłoszonych ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Według organu, nie ulega żadnej wątpliwości, że naruszeniem przepisów krajowych i unijnych jest przyznanie wsparcia finansowego organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, jednocześnie z przyznaniem wsparcia członkowi takiej organizacji w ramach tego samego mechanizmu pomocowego. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony jakoby z punktu widzenia udzielenia wsparcia decydować miał status podmiotu wnioskującego na dzień składania powiadomienia, a nie na dzień składania wniosku o przyznanie wsparcia.
Zdaniem organu, uzasadnionym jest stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa jako, że organ udzielił wsparcia podmiotowi, który w dniu składania wniosku o wsparcie oraz w momencie przeprowadzania operacji wycofania produktów z rynku nie był producentem niebędącym członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny.
Uwzględniając skargę Skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 K.p.a.. Sąd przypomniał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 K.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
WSA w Warszawie uznał za utrwalone stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu zostało wydane bez pełnych ustaleń faktycznych. Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia zakazują producentom indywidualnym wycofywanie z rynku owoców w ramach mechanizmu w sytuacji gdy są członkami organizacji producenckiej, która uczestniczy w takim programie. Jednocześnie ma to zapobiec aby producent nie otrzymał wsparcia za ten sam produkt - raz jako indywidualny producent, a drugi raz jako członek grupy producenckiej.
WSA wyjaśnił, że organ w niniejszej sprawie postawił tezę, iż doszło do naruszenia przepisów ponieważ pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego i wypłata tych środków dla ilości 47 922 kg jabłek w kwocie 21 806,77 EUR nosi znamiona podwójnego finansowania. Tymczasem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. B otrzymała pomoc decyzjami z 6 września i 9 września 2016 roku. Organ nie wykazał, iż Skarżący otrzymując pomoc za wycofanie jabłek w ilości 47 922 kg (po 17 grudnia 2015 roku) otrzymał ją jako indywidualny producent oraz jako członek grupy producenckiej B Według Sądu, jeśli taką tezę stawia organ to winna ona zostać wykazana w ramach czynności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Dalej WSA stwierdził, że w sytuacji gdyby faktycznie skarżący nie otrzymał podwójnego finansowania to należałoby rozważyć czy wystąpiły w sprawie skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym oraz należałoby spojrzeć na tę kwestie przez pryzmat ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.
Według WSA w Warszawie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu oraz dokonać oceny skutków społeczno – gospodarczych jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a.w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że stanowisko organu zostało podjęte bez pełnych ustaleń faktycznych, podczas gdy wydana decyzja oparta była na całokształcie zebranego materiału dowodowego, z którego wynikało, że wsparcie zostało przyznane podmiotowi nieuprawnionemu – co miało istotny wpływ na wynik sprawy - doprowadziło bowiem do bezzasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
W uzasadnieniu podniesionego zarzutu, po przytoczeniu i omówieniu przepisów krajowych i unijnych dotyczących udzielania przedmiotowego wsparcia skarżący kasacyjnie wskazał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 23 października 2014 r. określa zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do korzystania ze wsparcia w ramach dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków ustanowionych rozporządzeniem nr 1031/2014. Wynika z nich, że do korzystania ze wsparcia w ramach opisywanego mechanizmu uprawnionymi podmiotami były wyłącznie wymienione w tym przepisie organizacje producentów owoców i warzyw realizujące program operacyjny albo producenci niebędący członkami takich organizacji. Każdy inny podmiot, który ubiegał się o udział w tym mechanizmie niebędący ani uznaną organizacją producentów warzyw i owoców realizującą program operacyjny, ani producentem owoców i warzyw niebędącym członkiem takiej organizacji producentów, był podmiotem nieuprawnionym. Z tak sformułowanego przepisu jasno zatem wynika, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługiwało pod warunkiem, że nie był on członkiem żadnej organizacji producent6w owoców i warzyw, albo był członkiem takiej organizacji producentów owoców i warzyw, która nie realizuje programu operacyjnego. Natomiast producent, który był członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny, był podmiotem nieuprawnionym do otrzymania wsparcia. Z całokształtu sprawy, tj. stanu prawnego wynikającego z omówionych wyżej przepisów prawa krajowego i unijnego, jak również ze stanu faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji Dyrektora OT ARR z 2 września 2016r. jednoznacznie wynika, że Skarżący na dzień składania wniosku o płatność (26 lipca 2016 r.) i w dniu wydania decyzji przez Dyrektora OT ARR (2 września 2016r.) nie był podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach mechanizmu embargo. Już sam bowiem fakt członkostwa Skarżącego w organizacji producentów B realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia nr 1308/2013, wykluczał bowiem możliwość samodzielnego udziału członka tej organizacji w mechanizmie embargo i uzyskania wsparcia z tego tytułu. Oznacza to, że Minister uwzględniając w swojej decyzji ustalenia poczynione przez Prezesa ARiMR w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a wydana decyzja oparta była na całokształcie materiału dowodowego. Stwierdzić zatem trzeba, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że Skarżący nie spełniał przesłanki podmiotowej udziału w mechanizmie wsparcia, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014r., a co za tym idzie pomoc finansową otrzymał podmiot nieuprawniony. I ta okoliczność przesądza o tym, że miało miejsce rażące naruszenie ww. przepisu. Sąd wskazał natomiast, że stanowisko organu jakoby pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego i wyplata tych środków nosiła znamiona podwójnego finansowania nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OT ARR wynikała wobec tego nie tylko z racji otrzymania podwójnego finansowania, o którym stanowi art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, lecz przede wszystkim wiązał się z przyznaniem wsparcia podmiotowi nie należącemu do katalogu podmiotów, które na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia z 23 października 2014 r. takie wsparcie mogły otrzymać. Są to zatem dwie odrębne od siebie przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wsparcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).
Skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. , tj. naruszeniu przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w związku z art.151 P.p.s.a.
Zarówno art. 145 § 1 pkt 1 li.c jak i art. 151 P.p.s.a są tzw. przepisami wynikowymi, co ma tę konsekwencję, że nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Przepisy te regulują samo rozstrzygnięcie Sądu a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) czy też oddalające skargę(na podstawie art. 151 P.p.s.a.,) nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi pierwszej instancji poczynienie takich ustaleń i ocen.
Błędne uwzględnienie skargi stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. towarzyszyć powinno konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuję, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uzasadniającego stwierdzenie bądź nie nieważności decyzji administracyjnej. Zatem wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a z zarzuconym mu, w jego ocenie, naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Kontrolą sądowoadministracyjną zostało objęte postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzeniu nieważności prawomocnej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z 2 września 2016 r. o udzieleniu Skarżącemu wsparcia w związku z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej oraz przepisami art.1-5; art. 8, art. 9 i art. 11 rozporządzenia delegowanego Komisji Nr 1031/2014 z 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw ( Dz. Urz. UE L 284, z 30 września 2014 r. str. 22 z późn. zm.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, że pomoc uzyskana przez Skarżącego za wycofane jabłka w okresie po 17 grudnia 2015 roku była nieuprawniona, a decyzja przyznająca tę pomoc w tym zakresie dotknięta wadą nieważności, zostało sformułowane bez pełnych ustaleń faktycznych. Przepisy rozporządzenia zakazują producentom indywidualnym wycofywanie z rynku owoców w ramach mechanizmu w sytuacji gdy są członkami organizacji producenckiej, która uczestniczy w takim programie. Jednocześnie ma to zapobiec otrzymaniu przez producenta podwójnego wsparcia za ten sam produkt - raz jako indywidualny producent, a drugi raz jako członek grupy producenckiej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.
Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, czyli organizacji realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólna organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/29, (WE) 1037/2001, (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz.UE L347 z 20 grudnia 2013 r. str. 671 z póżn. zm.) W świetle brzmienia tego przepisu, wzmocnionego brzmieniem art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014) jest jasne i oczywiste, że wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw funkcjonującemu poza organizacją producentów.
Nadto prawidłowe odczytanie i zastosowanie przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. wyklucza możliwość podwójnego finansowania. Przepis art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Stosowne oświadczenie Skarżący załączył do wniosku o przyznanie wsparcia.
Sąd pierwszej instancji nie zanegował zasadniczego ustalenia organów orzekających w sprawie, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie wsparcia Skarżący był członkiem uznanej grupy producentów realizującej program, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013. Zatem nie spełniał materialnoprawnej przesłanki do przyznania mu wsparcia. Tak jak ustaliły to organy. Kwestia podwójnego finansowania mogłaby mieć znaczenie, w sytuacji, gdyby Skarżący spełnił podstawową przesłankę nieprzynależenia do uznanej grupy producentów.
Trafnie zatem skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności. I w konsekwencji nakazanie ustalania okoliczności nie mających wpływu na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji wyraził także stanowisko, że w sytuacji gdyby faktycznie Skarżący nie otrzymał podwójnego finansowania to należałoby rozważyć czy wystąpiły w sprawie skutki społeczno — gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.
Nadzwyczajne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a decyzja wydana w tym trybie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148-158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie w ramach realizowanej przez Naczelny Sad Administracyjny sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66-71; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, (w:) Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275-282).
W rozpatrywanej sprawie wsparcie przyznano osobie, która nie spełniała podstawowej przesłanki do jej uzyskania w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r . – wnioskodawca nie był indywidualnym producentem rolnym nieprzynależącym do uznanej grupy producentów rolnych. Do jej przyznania doszło na skutek podania przez niego we wniosku nieprawidłowych danych co do statusu producenta rolnego. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Okoliczności istotne, w świetle normy § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r zostały bezspornie wykazane przez organy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy nieważności decyzji. Wreszcie treść decyzji jest sprzeczna z tą normą. Zatem wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy ustalone.
W konsekwencji błędna okazała się ocena Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo procesowe i to w istotny sposób, mający wpływ na wynik sprawy, który uzasadniał uchylenie decyzji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny ustalony na podstawie prawidłowo zebranego, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego wypełniał hipotezę w zakresie uznania, że decyzja Dyrektora OT ARR z 2 września 2016 r. przyznająca Skarżącemu wsparcie z tytułu wycofania z rynku jabłek była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pk 2 K.p.a. Jednocześnie organy dokonały właściwej subsumpcji stanu faktycznego pod ww. normę prawną.
Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga podatnika jest niezasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE
zdania odrębnego do wyroku I GSK 16/21
Stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 wskazać należy, że Sąd II instancji jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie Sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać treść zarzutów skargi kasacyjnej, której sporządzenie ustawodawca powierzył specjalistom.
Nie ulega też wątpliwości, że także w postępowaniu przed Sądem II instancji winna być w poszanowaniu zasada równego traktowania stron, także wtedy, kiedy jedna ze stron nie jest reprezentowana na rozprawie. Tolerancja dla ewidentnych błędów w budowie zarzutu skargi kasacyjnej nie buduje prestiżu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wręcz go znacząco obniża.
Elementarna znajomość zasad logiki formalnej (zajmującej się badaniem struktur argumentów) nie pozwala uznać, że w sprawie doszło do jednoczesnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż pierwszy z przepisów prowadzić może do uchylenia zaskarżonego wyroku, zaś drugi – do oddalenia skargi. Osobiście – wbrew temu co sformułowano w skardze kasacyjnej, a także co znalazło się w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu wyroku – nie widzę żadnego związku obu przepisów.
Warto również dostrzec, że autor skargi kasacyjnej – w jej uzasadnieniu, a taki wymóg precyzuje treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie poświęcił ani jednego zdania wykazaniu i wytłumaczeniu tego związku, co dodatkowo negatywnie oddziałuje na jego skuteczność.
Wypada także dostrzec, że autor skargi kasacyjnej treść art. 151 p.p.s.a. wiąże bezpośrednio z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; zwrócić uwagę należy, że pierwszy z przepisów nie miał w sprawie w ogóle zastosowania, gdyż skargę Sąd I instancji uwzględnił.
Także tym razem – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – wskazać należy, że brakuje – w motywach skargi kasacyjnej – uzasadnienia dla wykazania powyższego związku.
Nie znajduję też – co najważniejsze – wykazania w motywach wniesionego środka zaskarżenia, że naruszenie przepisów postępowania, o których wyżej była mowa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sanuje tego braku konstatacja w przedostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "przedstawione argumenty skłaniają do wniosku, iż wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 175/20, jest wadliwy".
W moim odczuciu powyższy judykat jest prawidłowy, zaś orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w związku z ewidentnymi brakami skargi kasacyjnej oraz wadliwym stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku, jak też jego uzasadnieniu – nie pozwala by się z nim utożsamiać.
Stąd konieczność wniesienia votum separatum.