I GSK 1597/21

I GSK 1597/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
V SA/Wa 739/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-01
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 739/21 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 23 listopada 2020 r. nr ST4.4759.63.2020.10.CNNG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Powiatu [...] 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 739/21, po rozpoznaniu skargi Powiatu [...] (dalej: Powiat lub skarżący) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) z 23 listopada 2020 r., nr ST4.4759.63.2020.10.CNNG, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz Powiatu zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przeprowadził w Powiecie [...] audyt w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej w 2016 r., w tym wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej ustalenia. W wyniku audytu stwierdzono zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych – wskutek czego Powiat otrzymał część oświatową subwencji ogólnej za 2016 r. w kwocie wyższej od należnej o 422 351,13 zł.
Pismem z 29 września 2020 r. Powiat został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2016. Decyzją z 23 listopada 2020 r. Minister zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2016, o której Powiat powiadomiono pismem z 16 marca 2016 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 80,3779 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 26 476 583 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 80,3779 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 26 052 343 zł. Kwotę 424 240 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Powiat otrzymał na rok 2016, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, Minister uznał za kwotę nienależną podlegającą zwrotowi do budżetu państwa.
Powiat zaskarżył decyzję Ministra z 23 listopada 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę, uchylił decyzję z 23 listopada 2020 r., bowiem stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie Sąd przedstawił przepisy prawa regulujące zwrot nienależnie uzyskanych oświatowych subwencji ogólnych, w tym przepisy regulujące sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśnił przy tym, że do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 45; dalej zwanej: ustawą SIO). Natomiast dla wyliczenia wielkości ujętych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1719), algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2016 przewidywał m.in. odrębne wagi oraz przypisane tym wagom liczebności uczniów w jednostce samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ za podstawę naliczania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2016 r. dla jednostek samorządu terytorialnego wskazał dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2015 r. oraz o wydanych orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednocześnie organ zakwestionował zastosowanie wagi P49 do uczennicy A.B., która była wpisana z dniem 1 września 2015 r. na listę uczniów Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...], a w związku z tym została ujęta w sprawozdaniu na dzień 30 września 2015 r.
W ocenie Sądu I instancji wyjaśnienia organu ograniczyły się do stwierdzenia, iż użyte w opisie wagi P49 określenie "rzeczywistej liczby uczniów", oznacza, że dla celów naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r., należało wykazać w systemie informacji oświatowej rzeczywistą liczbę uczniów na dzień 30 września 2015 r. Organ nie uzasadnił przedstawionego stanowiska. Ponadto Minister nie odniósł się do znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (karta 64), opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z 17 września 2020 r. nr DWST-WSST.0916.37.2020.MS, z której wynika, że uczennica A.B powinna zostać uwzględniona w kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu, ze względu na to, że została wpisana na listę uczniów Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...].
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymagała również kwestia wpływu na zawyżenie subwencji nieprawidłowości dotyczących wykazania wychowanków z niepełnosprawnościami sprzężonymi C.D.., E.F. i G.H.. wpisanych do dzienników lekcyjnych Szkoty Podstawowej Specjalnej w [...] oraz I.J. wpisanej do dziennika Gimnazjum Specjalnego w [...]. Podobnie wyjaśnienia wymagała kwestia wpływu na zawyżenie subwencji nieprawidłowości dotyczących braku zgody na nauczanie zdalne ucznia Liceum Ogólnokształcącego w [...] omyłkowo wpisanego jako podlegającego nauczaniu domowemu. Organ stwierdził zawyżenie o 1 osobę liczby uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagą P10, podczas gdy skarżący podnosił, że uczeń ten był uczniem szkoły, chociaż nie podlegał nauczaniu domowemu, a zatem subwencja w tym zakresie nie została zawyżona.
Sąd I instancji wskazał, że ustalenie, iż do Systemu Informacji Oświatowej zostały wprowadzone dane niezgodne ze stanem faktycznym, stanowi przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2033 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (u.d.j.s.t.), jeżeli te nieprawidłowe dane miały wpływ na wysokość ustalonej dla jednostki samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej. Takich ustaleń w ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie zabrakło, co w konsekwencji uzasadniało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji organ nieprawidłowo zinterpretował również ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej, w zakresie opisu wagi P6, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przypadającej do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej na 2016 r. z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Sąd przytoczył treść regulacji, w świetle których uznał, że okoliczność, czy na dzień 30 września 2015 r. uczennica uczestniczyła w zajęciach, jest prawnie irrelewantna dla przypisania wagi P6 na potrzeby ustalenia należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej. Przy powyższym Sąd Wojewódzki podkreślił, że regulacje zawarte w ustawie SIO oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. z 24 sierpnia 2012 r., poz. 957; dalej zwanego: rozporządzeniem SIO), nie formułują dodatkowych przesłanek sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
W rozpoznawanej sprawie, jak skonstatował Sąd Wojewódzki, dane które powinny były stanowić podstawę do przypisania uczniom wagi P6 zostały określone w § 6 pkt 1 lit. l rozporządzenia SIO (dane o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 – 3b ustawy o systemie oświaty). Natomiast organ dokonał ustaleń, w zakresie zawyżenia o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P6 wyłącznie z powodu braku uczestniczenia ucznia w zajęciach według stanu na 30 września 2015 r., która to okoliczność nie mogła stanowić przesłanki do przypisania tych wag w świetle ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016.
Przedstawiając stan faktyczny i prawny w sposób opisany powyżej, Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w zaskarżonym wyroku.
Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku złożył Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, w której na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a) ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2294; dalej: rozporządzenie) w zakresie wagi P6 poprzez przyjęcie, że "kryterium rozstrzygającym o zastosowaniu do uczniów wagi P6 jest potrzeba stosowania w stosunku do tych uczniów specjalnej organizacji nauki i metod pracy, która została stwierdzona orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, aktualnym według stanu na dzień 30 września 2015 r. W świetle tych regulacji okoliczność, czy na dzień 30 września 2015 r. uczennica uczestniczyła w zajęciach jest prawnie irrelewantna dla przypisania wagi P6 na potrzeby ustalenia należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej.", podczas gdy w świetle ww. regulacji okoliczność, czy na dzień 30 września 2015 r. uczennica uczestniczyła w zajęciach jest prawnie relewantna dla przypisania wagi P6 na potrzeby ustalenia należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy sprawy, w tym pominięcie w uzasadnieniu wyroku Sądu:
- argumentacji, która w ocenie Ministra przesądziła o ocenie spełniania poszczególnych wag (w tym P6 i P49) i o rozstrzygnięciu sprawy, wskazującej, że "kluczową kwestią związaną z podziałem kwot subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego jest uniknięcie kierowania środków finansowych na wykazywanych przez dyrektorów szkół w systemie informacji oświatowej uczniów, którzy nie uczęszczają do danej szkoły. Istotne jest zatem naliczenie środków subwencyjnych dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok dla uczniów którzy fizycznie realizują obowiązek szkolny w danej szkole",
- rozważań Ministra zawartych w wydanej przez niego decyzji odnośnie stanowiska wyrażonego w opinii Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 września 2020 r. znak DWST-WSST.0916.37.2020.MS, które w ocenie Ministra przesądziły o rozstrzygnięciu sprawy, wskazujących że "nie można uznać za prawidłowe wykazanie w systemie informacji oświatowej uczennicy Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w [...], ponieważ na podstawie dziennika lekcyjnego stwierdzono 100% absencji uczennicy na zajęciach. Uznanie za prawidłowe wykazanie takiej uczennicy prowadziłoby do naruszenia przez organ zasady określonej w art. 6 k.p.a., co z kolei spowodowałoby wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016",
- rozważań Ministra zawartych w wydanej przez niego decyzji odnośnie nieprawidłowości dotyczących wykazania wychowanków z niepełnosprawnościami sprzężonymi C.D., E.F., G.H. oraz I.J., które w ocenie Ministra przesądziły o rozstrzygnięciu sprawy, wskazujących, że "nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 80,3779, a w związku z tym zawyżono o kwotę 424 240 zł część oświatową subwencji ogólnej na rok 2016 dla Powiatu",
- argumentacji Ministra zawartej w wydanej przez niego decyzji odnośnie wpływu nieprawidłowości dotyczących braku zgody na nauczanie domowe, wskazującej te "w tabeli Ul. "Uczniowie w bieżącym roku szkolnym wg klas informacja uzupełniająca w kolumnie 11 Nauczanie domowe - uczący się poza szkolą za zgodą dyrektora szkoły - wykazało 1 ucznia klasy I bez wymaganej zgody",
- rozważań Ministra zawartych w wydanej przez niego decyzji odnośnie tego, czy nieprawidłowe dane w systemie informacji oświatowej miały wpływ na wysokość ustalonej dla jednostki samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, które wskazywały, że "nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 80,3779, a w związku z tym zawyżono o kwotę 424 240 zł część oświatową subwencji ogólnej na rok 2016 dla Powiatu";
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, wyrażających się w przekonaniu, że organ winien wyjaśnić wpływ nieprawidłowości dotyczących braku zgody na nauczanie zdalne, a nie nauczanie domowe.
W oparciu o postawione zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu pierwszej instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.
Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje go w zawarciu przez Sąd I instancji błędnych wskazań co do dalszego postępowania wyrażających się w przekonaniu, że organ winien wyjaśnić wpływ nieprawidłowości dotyczących braku zgodny na nauczanie zdalne, a nie nauczanie domowe oraz w braku wszechstronnej analizy sprawy w zakresie zastosowania art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którym Sąd nadał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.
Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że WSA zawarł błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażające się w przekonaniu, że organ winien wyjaśnić wpływ nieprawidłowości dotyczących braku zgodny na nauczanie zdalne, a nie nauczanie domowe. Nie ulega wątpliwości, iż na stronie 11 uzasadnienia wyroku z 1 czerwca 2021 r. Sąd I instancji wypowiadał się o braku zgody na nauczanie domowe, a jednorazowe omyłkowe użycie określenia "zdalne" zamiast "domowe" w żaden sposób nie wpływa na czytelność wskazań co do dalszego prowadzenia przez organ postępowania, jak również na zrozumiałość prowadzonego przez Sąd wywodu. Nie jest zatem zasadne czynienie z tak drobnej oczywistej omyłki Sądu, zarzutu i to w dodatku mającego wpływ na wynik sprawy.
W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a wskazanej w pkt 2 ppkt a petitum skargi kasacyjnej, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak wszechstronnej analizy sprawy, w tym pominięcie w uzasadnieniu wyroku Sądu argumentacji Ministra, która przesądziła stwierdzenie o wystąpieniu poszczególnych nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.
Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne, które jest przedmiotem kontroli judykacyjnej jest postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym zastosowanie w tym postępowaniu znajdują także naczelne zasady procesowe (m.in. art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a.), jak i zasady postępowania dowodowego (m.in. art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Sposób postępowania organu w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie powinien być więc zgodny z wyżej wymienionymi zasadami tego postępowania, jak również uwzględniać jego specyfikę wynikającą zarówno z przepisów ogólnych ustawy systemowej, wskazujących cele stawiane tej ustawie, jak również przepisów art. 71b ust. 2 ustawy systemowej, jak i z przedmiotu sprawy administracyjnej. Należy zwrócić uwagę na, zawarte w przepisach ogólnych u.o.s.o., cele systemu oświaty. Zgodnie z art. 1 ustawy systemowej przepis ten wskazuje, że system oświaty zapewnia w szczególności:
1) realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju;
2) wspomaganie przez szkołę wychowawczej roli rodziny;
3) możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty;
4) dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej;
5) możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami;
5a) opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (...).
Zgodnie z art. 71b ust. 2 ustawy systemowej w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.
Podkreślić należy, że organ w decyzji administracyjnej wielokrotnie odwoływał się zarówno do przepisów ustawy systemowej, jak i do aktów o charakterze wykonawczym do tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał analizy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, prawidłowo wskazując na naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Bezpodstawny jest zarzut, iż WSA pominął argumentację, która w ocenie Ministra przesądziła o ocenie spełniania poszczególnych wag (w tym P6 i P49) i o rozstrzygnięciu sprawy, wskazującą, że "kluczową kwestią związaną z podziałem kwot subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego jest uniknięcie kierowania środków finansowych na wykazywanych przez dyrektorów szkół w systemie informacji oświatowej uczniów, którzy nie uczęszczają do danej szkoły. Istotne jest zatem naliczenie środków subwencyjnych dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok dla uczniów którzy fizycznie realizują obowiązek szkolny w danej szkole".
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jasno, iż Sąd ten w stanie faktycznym uwzględnił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w opisie wagi P49 = 0,034 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego - zostało użyte określenie "rzeczywistej liczby uczniów", co oznacza, że dla celów naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r., należało wykazać w systemie informacji oświatowej rzeczywistą liczbę uczniów na dzień 30 września 2015 r. w tej wadze, a także w wagach addytywnych (tu: liczba uczniów ogółem, waga P6, P9, P11). Sąd przytoczył argumentację organu, iż w stanie faktycznym sprawy według zapisów w dzienniku lekcyjnym Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...] w pozycji "wykaz uczęszczania uczniów na zajęcia", odnotowano 100% absencji uczennicy A.B., a w związku z tym wykazanie tej uczennicy w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2015 r. w liczbie uczniów ogółem oraz w wagach P6, P9, P11, P49, spowodowało zawyżenie kwoty subwencji oświatowej naliczonej dla Powiatu [...] na 2016 r. Zarzut nieuwzględnienia argumentacji organu w powyższym zakresie jest zatem bezpodstawny, a okoliczność, iż Sąd I instancji argumentacji tej nie podzielił nie może być oceniana jako naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się przy tym ze stanowiskiem WSA w Warszawie, iż wobec tego, że w załączniku do rozporządzenia MEN w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (dalej: rozporządzenie), waga P49 została określona następująco: P49 = 0,034 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego – N49,i, to na dzień sporządzania sprawozdania A.B. była uczennicą Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...]. Nie jest bowiem sporne, że w przepisach odnoszących się do subwencji oświatowej w roku 2016 brak jest definicji pojęcia "rzeczywista liczba uczniów", a z opisu wagi P49 nie wynika, aby pojęcie to powiązane zostało z frekwencją uczniów na zajęciach.
Jak wynika z ust. 13 rozporządzenia, co zresztą zostało przywołane na str. 3 zaskarżonej decyzji, podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2016 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu [...] stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 45), tj. dane o liczbie uczniów, wychowanków, wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2015 r. Na dzień 30 września 2015 r. uczennica A.B. była wpisana na listę uczniów Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...] zatem nie doszło do nieuprawnionego wykazania uczennicy w SIO. Powiat wyjaśniał przy tym, że przed rozpoczęciem roku szkolnego 2015/2016 prawny opiekun uczennicy A.B. złożył podanie do szkoły wraz z wymaganą dokumentacją, zatem zaistniała podstawa do wpisania jej na listę uczniów z dniem 1 września 2015 r. W procesie rekrutacji prawny opiekun sygnalizował problemy zdrowotne uczennicy, jednak szkoła we wrześniu 2015 r. dostawała zapewnienia od matki, że jeżeli sytuacja się ustabilizuje, uczennica będzie uczęszczała do szkoły. Należy zatem przyjąć, że w dniu sporządzania sprawozdania A.B. była uczennicą Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...], gdyż nie można było przewidzieć, że uczennica w ogóle nie podejmie nauki. Organ zresztą nie neguje powyższych okoliczności, ani tego, że A.B. na dzień 30 września 2015 r. znajdowała się na liście uczniów Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...], uważa jednak że absencja uczennicy na zajęciach powoduje, że nie można jej zaliczyć do "rzeczywistej liczby uczniów" tej szkoły, co jednak - jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, nie zostało powiązane z żadnym konkretnym przepisem prawa materialnego.
Zasadnie również Sąd I instancji zarzucił organowi, iż w zaskarżonej decyzji Minister w ogóle nie odniósł się do znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z 17 września 2020 r. nr DWST-WSST.0916.37. 2020.MS, z której wynika, że uczennica A.B. powinna zostać uwzględniona w kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu, ze względu na to, że została wpisana na listę uczniów Szkoły Przysposabiającej do Pracy w [...]. Problemy zdrowotne uczennicy, które były przyczyną absencji, jak podkreślił MEN, to okoliczności niezależne od szkoły. Minister Edukacji Narodowej wskazał ponadto, że uczennica miała prawo kontynuować edukację w szkole ponadgimnazjalnej do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym ukończy 24. rok życia, a decyzja o skreśleniu jej z listy uczniów należała do kompetencji dyrektora szkoły. W opinii Ministra Edukacji Narodowej nie został popełniony błąd polegający na nieuprawnionym wykazaniu uczennicy w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2015 r. Słusznie Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że trafność decyzji w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi Ministra Finansów odnoszącemu się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zaskarżonej decyzji brak jest rozważań odnoszących się wprost do stanowiska wyrażonego w opinii Ministra Edukacji Narodowej z 17 września 2020 r., co o tyle ma istotne znaczenie, że rozporządzenie wykonawcze, na które powołuje się organ, określające podstawy przypisania uczniom wagi P6 i P49 opracowane zostało właśnie przez Ministra Edukacji Narodowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba również przyznać rację WSA, iż w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymagała także kwestia wpływu na zawyżenie subwencji nieprawidłowości dotyczących wykazania wychowanków z niepełnosprawnościami sprzężonymi C.D., E.F. i G.H. wpisanych do dzienników lekcyjnych Szkoty Podstawowej Specjalnej w [...] oraz I.J. wpisanej do dziennika Gimnazjum Specjalnego w [...]. Organ całkowicie pominął bowiem w swoich rozważaniach okoliczność, iż ww. 4 uczniowie, którzy posiadali orzeczoną niepełnosprawność sprzężoną, zostali omyłkowo wpisani do księgi wychowanków ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego (ORW), natomiast faktycznie ujęci byli w dziennikach lekcyjnych szkoły podstawowej specjalnej i gimnazjum, gdzie realizowali naukę. Uczniowie ci nie zostali wykazani podwójnie - w szkole podstawowej/gimnazjum oraz w ORW. Faktycznie byli oni uczniami szkoły podstawowej oraz gimnazjum i uczestniczyli w zajęciach lekcyjnych w ww. szkołach. Jak podkreślał Powiat, ich zakwalifikowanie do ORW zamiast do szkoły podstawowej specjalnej/gimnazjum specjalnego nie miało wpływu na wysokość naliczonej subwencji oświatowej, gdyż waga dla ucznia posiadającego niepełnosprawność sprzężoną ma taką samą wartość jak waga dla wychowanka ORW. Uczniowie ci zostali błędnie przypisani do określonego typu placówki, ale byli uczniami ZPE-T w [...], realizowali w roku szkolnym 2015/2016 obowiązek szkolny/obowiązek nauki, a subwencja z tego tytułu nie została zawyżona.
Organ w zaskarżonej decyzji zakwestionował możliwość przypisania ww. czterem uczniom wagi P45 z uwagi na to, że nie realizowali oni obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, jednak w rozważaniach całkowicie pominął argumentację Powiatu, iż pozostawało to bez wpływu na wysokość otrzymanej subwencji, gdyż uczniowie ci posiadali niepełnosprawność sprzężoną, potwierdzoną odpowiednimi orzeczeniami i faktycznie realizowali obowiązek szkolny lub obowiązek nauki w innych przystosowanych do tego placówkach. Zgodnie natomiast z opisem wagi P45 w rozporządzeniu, stosuje się dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych, dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, będących wychowankami przedszkoli, oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych, a także innych form wychowania przedszkolnego (na podstawie odpowiednio orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego albo o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia) wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy - N45,i,
Podobne organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji rozważań odnoszących się do ucznia, który został błędnie wykazany jako podlegający nauczaniu domowemu, w sytuacji gdy mimo niepodleganiu nauczaniu domowemu uczeń ten, zgodnie z wyjaśnieniami Powiatu, był uczniem Liceum Ogólnokształcącym w [...]. Powiat wskazywał, iż rodzice omawianego ucznia przedłożyli w szkole kartę leczenia szpitalnego, z której wynikało, że uczeń dwukrotnie przeszedł poważne operacje, a odczuwane dolegliwości bólowe utrudniają jego funkcjonowanie w szkole. Zobowiązali się również do przedstawienia stosownych dokumentów (opinii właściwej poradni) związanych z nauczaniem domowym, jednakże nie uczynili tego do 30.09.2015 r. czyli do dnia sporządzenia sprawozdania. Uczeń ten, jak twierdzi Powiat, był jednak uczniem szkoły, co potwierdzać miał załączony arkusz ocen tego ucznia, zatem organ winien odnieść się w zaskarżonej decyzji do tego, czy zawyżenie liczby uczniów podlegających nauczaniu domowemu miało wpływ na zawyżenie subwencji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło wobec tego do naruszenia opisanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania powiązanych z art. 141 § 4 p.p.s.a., a WSA zasadnie wskazał, że ustalenie, iż do Systemu Informacji Oświatowej zostały wprowadzone dane niezgodne ze stanem faktycznym, stanowi przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., jeżeli te nieprawidłowe dane miały wpływ na wysokość ustalonej dla jednostki samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej. Skoro takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie zabrakło, a zawartość akt sprawy nie pozwoliła Sądowi na weryfikację poprawności stanowiska organu we wskazanym zakresie, to prawidłowe było stanowisko Sądu Wojewódzkiego o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Brak jest również podstaw do podzielenia poglądu autora skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia prawa materialnego tj. ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 w zakresie wagi P6 poprzez przyjęcie, że "kryterium rozstrzygającym o zastosowaniu do uczniów wagi P6 jest potrzeba stosowania w stosunku do tych uczniów specjalnej organizacji nauki i metod pracy, która została stwierdzona orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, aktualnym według stanu na dzień 30 września 2015 r. W świetle tych regulacji okoliczność, czy na dzień 30 września 2015 r. uczennica uczestniczyła w zajęciach jest prawnie irrelewantna dla przypisania wagi P6 na potrzeby ustalenia należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej.", podczas gdy w świetle ww. regulacji okoliczność, czy na dzień 30 września 2015 r. uczennica uczestniczyła w zajęciach jest prawnie relewantna dla przypisania wagi P6 na potrzeby ustalenia należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej.
Ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia w odniesieniu do wagi P6 stanowi, iż dotyczy uczniów niesłyszących, słabosłyszących, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy - N6,i,. Zasadnie zatem WSA uznał, że w świetle powyższej regulacji okoliczność, czy na dzień 30 września 2015 r. uczennica uczestniczyła w zajęciach jest prawnie irrelewantna dla przypisania wagi P6 na potrzeby ustalenia należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej. Brak jest bowiem w cytowanym wyżej przepisie regulacji, która wymagałaby dla przypisania wagi P6 uczniom niesłyszących, słabosłyszących, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym uczestniczenie w zajęciach na dzień 30 września 2015 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji wyroku i zasądził od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Powiatu [...] kwotę 5 400 złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).