I GSK 1583/22

I GSK 1583/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Michał Kowalski
Symbol z opisem
602  ceny
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4396/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4396/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w R. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 czerwca 2021 r. nr KZT.70.106.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. sp. z o.o. w R. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4396/21 oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie – dalej: spółka - wnioskiem z 15 stycznia 2021 r. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z w Rzeszowie o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na okres 3 lat na terenie Miasta i Gminy Boguchwała.
Spółka pismem z dnia 21 stycznia 2021 r., uzupełniła złożony wniosek przedkładając poprawiony projekt taryfy, uzasadnienie wniosku oraz poprawione tabele A-l. Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2021 r., organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 1 lutego 2021 r., organ wezwał Spółkę do złożenia informacji i dokumentów, które uzupełniono pismem z dnia 10 lutego 2021 r. Pismem z dnia 17 lutego 2021 r. organ ponownie wezwał Spółkę do złożenia dalszych informacji i wyjaśnień oraz optymalizacji kosztów prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W dniu 25 lutego 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź www. zakresie. Następnie w dniu 5 marca 2021 r. Spółka została ponownie wezwana do ponownego zweryfikowania wnioskowanych cen i stawek opłat w okresie obowiązywania nowej taryfy. Organ otrzymał odpowiedź na powyższe pismo w dniu 8 marca 2021 r. wraz z nowym projektem taryfy zawierającym obniżone ceny za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Spółka w dniu 15 marca 2021 r. zapoznała się z aktami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i tego samego dnia złożyła pismo przedstawiając swoje stanowisko w sprawie oraz dołączając jednocześnie dodatkową dokumentację.
Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z w Rzeszowie decyzją z 16 marca 2021 r., orzekł o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta i Gminy Boguchwała na okres 3 lat; nałożeniu na Spółkę obowiązku przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji: poprawionego projektu taryfy wraz z poprawionym uzasadnieniem oraz opracowanie projektu taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, poprzez weryfikację kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy; przedłożenie elementów uzasadnienia zawierających poprawne wyliczenia w tabelach A-l oraz szczegółowe informacje i dokumenty wyjaśniające i uzasadniające wzrost cen i stawek opłat za wodę i ścieki.
Spółka w dniu 31 marca 2021 r. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując, że organ zobowiązany był do wydania decyzji w terminie 45 dni od otrzymania wniosku. Zdaniem Spółki jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być przekroczony, ani przedłużony czy skrócony.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie działając na podstawie art. 122f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 27a ust. 1 oraz 27c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków lub u.z.z.w.o.ś.) postanowieniem 29 kwietnia 2021 r., odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Boguchwała na okres 3 lat.
W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpoczęcie biegu terminu 45 - dniowego, o którym mowa wart. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, następuje po uzupełnieniu przez stronę brakujących dokumentów. Przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Efektywny czas postępowania był w sprawie krótszy niż 45 dni. Akta organ otrzymał w dniu 15 stycznia 2021 r., a w dniu 1 lutego 2021 r. wezwał do przekazania do złożenia informacji i dokumentów, które wpłynęły 11 lutego 2021 r. (7 dni oczekiwania), następnie w dniu 17 lutego 2021 r. Spółka została wezwana o dostarczenie kolejnych informacji i dowodów, które dostarczyła dnia 25 lutego 2021 r. (6 dni oczekiwania). Dodatkowo w dniu 5 marca 2021 r. zostało dostarczone Spółce wezwanie do ponownego zweryfikowania wnioskowanych cen i stawek opłat w okresie obowiązywania nowej taryfy, na które wpłynęła odpowiedź w dniu 8 marca 2021 r. (3 dni oczekiwania). Następnie 11 marca 2021 r. organ poinformował o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami w terminie 3 dni, na które odpowiedź wpłynęła 15 marca 2021 r. (3 dni oczekiwania). Decyzja została wydana 16 marca 2021 r. Zatem wliczając do 45-dniowego terminu przypadającego na dzień 25 marca 2021 r. terminy oczekiwania, termin na rozpatrzenie wniosku wypadł w dniu 17 marca 2021 r.
Orzekając na skutek zażalenia spółki Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji zaznaczył, że wniosek Spółki wpłynął do siedziby organu w dniu 15 stycznia 2021 r., zaś w ostatecznej, pozbawionej wad formalnych wersji dnia 21 stycznia 2021 r. (uzupełnienia wnioskodawca dokonał z własnej inicjatywy). W dacie 21 stycznia 2021 r. wniosek pozbawiony był zatem braków formalnych. W tej sytuacji od dnia 21 stycznia 2021 r. uruchomił się termin przewidziany na wydanie decyzji taryfowej. Według Spółki upłynął on z dniem 8 marca 2021 r. Zdaniem organu twierdzenie to jest nieuzasadnione. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (które de facto i tak uruchomiło się w dniu następującym pod dniu 21 stycznia 2021 r. z uwagi na kompletność wniosku). Czas pomiędzy dniem 21 stycznia a dniem 25 stycznia wliczony w sumę dni procedowania nie miał wpływu na przekroczenie terminu, gdyż ten wyniósł 35 dni.
Organ II instancji przedstawił czas procedowania w sprawie przez organ I instancji. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r., a wysłanym w dniu 2 lutego 2021 r., organ wezwał Spółkę do przedłożenia informacji i dokumentów w ramach postępowania wyjaśniającego. Odpowiedź przedsiębiorstwa wpłynęła do organu w dniu 11 lutego. Okres pomiędzy dniem 2 lutego a 11 lutego nie wlicza się do biegu terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 17 lutego 2021 r., a wysłanym w dniu 18 lutego 2021 r., organ - z uwagi na skomplikowany pod względem merytorycznym charakter sprawy - ponownie wezwał Spółkę do przedłożenia informacji i dokumentów. Odpowiedź przedsiębiorstwa wpłynęła do organu w dniu 25 lutego 2021. W tym przypadku okres pomiędzy dniem 18 lutego a 25 lutego nie podlegał wliczeniu w bieg terminu 45 dni. Wezwaniem z dnia 5 marca 2021 r., doręczonym stronom w tej samej dacie, organ zobowiązał wnioskodawcę do ponownego zweryfikowania zaproponowanych cen i stawek opłat. Odpowiedź przedsiębiorstwa wpłynęła do organu w dniu 8 marca 2021 r. Czas pomiędzy dniem 5 marca a 8 marca nie podlegał wliczeniu w bieg terminu 45 dni. Pismem z dnia 11 marca 2021 r., organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego. Stanowisko strony wpłynęło do organu w dniu 15 marca 2021 r. Wliczając do biegu terminu przedział czasowy pomiędzy dniem 11 marca a 15 marca ostateczny rozrachunek wykazuje, że organ wciąż procedował w ramach czasowych uregulowanych w art. 24c ust. 1 ustawy nie dopuszczając się ich przekroczenia. Bowiem ostateczny termin, w którym organ mógł wydać decyzję przypadał na dzień 26 marca 2021 r. Decyzja została wydana w dniu 16 marca, a więc 35 dnia od daty wpływu akt z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy (12 + 7 + 8 + 8).
Organ odwoławczy podniósł, że odwołanie w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. skutkuje tym, że organ pozostaje związany procedurą administracyjną i w zasadzie może, a nawet powinien przeprowadzić nieograniczone postępowanie dowodowe. W ramach tego postępowania organ stosuje jednak specjalną normę wynikającą z prawa materialnego, bowiem pozyskiwanie dowodów (dokumentów i informacji) odbywa się na podstawie art. 27b ustawy. W zakresie zadań przypisanych organowi regulacyjnemu organ w trybie tego przepisu może żądać wszelkich informacji i dokumentów zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Przepisy k.p.a. samodzielne i autonomicznie regulują sprawy uzupełnienia braków wniosku (art. 64). Natomiast ustawodawca w ustawie materialnej ustanowił dla organu regulacyjnego przepis dający samodzielną podstawę prawną do wezwań w poczet wykonywanych zadań określonych w ustawie - art. 27b. Przepis ten jest zatem skutecznym narzędziem prawnym, którego zastosowanie ma na celu wyegzekwowanie od wnioskodawcy odpowiedniego zachowania się. Skoro zatem prawo materialne, a więc ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustanawia przepisy o wezwaniach (art. 27b ust. 1), to organ regulacyjny obowiązany jest do stosowania tych przepisów. Jest to "samodzielna" i skuteczna regulacja pozwalająca na przeprowadzenie nieograniczonego postępowania wyjaśniającego.
Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższe postanowienie WSA w Warszawie podkreślił, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Tym samym art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia tego terminu jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Sąd I instancji podniósł, że odrębną kwestią od charakteru terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. 45 - dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Zdaniem WSA w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku.
Sąd podniósł, że w praktyce 45-dniowy termin (z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.) może upłynąć później (i to znacznie). Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś.) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że nie jest sporne między stronami, że 45- dniowy termin do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczął swój bieg w sprawie od dnia 21 stycznia 2021 r., tj. od dnia złożenia uzupełnionego wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również występujące w sprawie okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. W związku z tym, że do skarżącej były kierowane wezwania o złożenia dodatkowych dokumentów, informacji i wyjaśnień, wskazany 45 - dniowy termin na załatwienie sprawy przez organ należało liczyć z wyłączeniem okresów pomiędzy przedmiotowymi wezwaniami a wpływem do organu udzielanych na nie odpowiedzi. Takie wezwania były kierowane do strony w pismach z dnia 1 lutego 2021 r., 17 lutego 2021 r. oraz 5 marca 2021 r. Odpowiedzi na powyższe wezwania wpływały odpowiednio w dniach 11 lutego 2021 r., 25 lutego 2021 r. oraz 8 marca 2021 r. Okresy od 2 do 10 lutego 2021 r. (9 dni), od 18 lutego do 24 lutego 2021 r. (7 dni) oraz od 6 do 7 marca 2021 r. (2 dni) stanowiły okresy oczekiwania na udzielenie odpowiedzi. Łączny czas oczekiwania wyniósł zatem 18 dni i czas ten należy doliczyć do terminu załatwienia sprawy przez organ regulacyjny. Niewielkie różnice w zakresie wyliczenia powyższych terminów zarówno w postanowienia organu I jak i II instancji nie mają znaczenia, albowiem i tak decyzja z dnia 16 marca 2021 r. wydana została z zachowaniem terminu określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś..
W ocenie WSA podstawę kierowania do skarżącej wskazanych wyżej wezwań stanowił art. 27b ust. 1 u.z.z.w.o.ś. Realizowane w oparciu o ten przepis wezwania miały na celu umożliwienie organowi wykonania czynności określonych w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.o.ś., tj. ocenę projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a także analizę zmian warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Oczekiwanie na wykonanie powyższych wezwań, musiało zatem mieć wpływ na sposób obliczenia terminu określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z/s w Rzeszowie w której zaskarżono orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z naruszeniem 45-dniowego terminu, pomimo złożenia przez odwołującego wniosku kompletnego, nie zawierającego wad formalnych w dniu 15.01.2021 r. ostatecznie uzupełnionego w dniu 21.01.2021 r. i zaniechanie wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 122f § 1 k.p.a.;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 27b ust. 1 oraz art. 29 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków i uznanie, że każde wezwanie mające na celu wyjaśnienie sprawy złożonego wniosku taryfowego stanowi o niekompletności wniosku i powoduje przerwę w biegu terminu prawa materialnego z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu bez zbadania czy wezwania kierowane do wnioskodawcy wiązały się z uzyskaniem informacji, na podstawie dokumentów posiadanych przez wnioskodawcę i formalnie wymaganych do złożenia wniosku, czy też subiektywnego oczekiwania organu wytworzenia nowych dokumentów niewymaganych przepisami prawa;
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 122c § 2 k.p.a. oraz art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ich niezastosowanie i wskutek tego przyjęcie, że pomimo kompletności wniosku organ jest uprawniony wielokrotnie wzywać stronę do złożenia wyjaśnień wniosku w sprawie załatwianej milcząco i tym samym wydłużać automatycznie termin na załatwienie sprawy, oraz oczekiwać (tak został sformułowany zarzut w skardze kasacyjnej);
4. art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze skierowanej do WSA w Warszawie, a w szczególności poprzez pobieżne i lakoniczne odniesienie się do wykazanych przez stronę skarżącą uchybień organu, jak również brak wykazania podstawy faktycznej i prawnej w zakresie braku odniesienia się do zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione przez spółkę w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w pełni kierunek rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie poczynione przez NSA w wyroku z dnia 7 września 2023 r., I GSK 434/22, który zapadł w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym.
Mając na względzie postawione zarzuty należy zauważyć, że w istocie sprowadzają się one do kwestionowania uznania przez organy, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że termin 45 dni przewidziany na załatwienie tej sprawy nie upłynął.
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.
Z kolei, art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności (pkt 1) z: przepisami ustawy (lit. a), przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (lit. b); analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (pkt 2).
Odnotować wypada, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który NSA w składzie rozstrzygającym sprawę w pełni podziela, że artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1491/22, LEX nr 3503125).
Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Powyższe nie eliminuje jednak, w ocenie NSA, stosowania do tego terminu regulacji k.p.a., do których ustawodawca wprost odsyła w art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga treść art. 27b u.z.z.w. Z powołanego przepisu wynika, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu wezwanie, o którym mowa w ust. 1, zawiera: wskazanie zakresu informacji lub dokumentów (pkt 1); wskazanie celu wezwania (pkt 2); wskazanie terminu przekazania informacji lub dokumentów (pkt 3); pouczenie o sankcjach za nieprzekazanie informacji lub dokumentów oraz za przekazanie informacji lub dokumentów nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd (pkt 4).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie, datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że myśl art. 24c ust. 1 organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2. Na podkreślenie zasługuje to, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy. Organ regulacyjny ma zatem 45 dni na ocenę taryfy od otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.
W art. 24b ust. 2 mowa jest zaś o wniosku, który w myśl ust. 3 zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa oraz okresu obowiązywania taryfy. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, zgodnie z ust. 4 dołącza się projekt taryfy (pkt 1); uzasadnienie (pkt 2). W ust. 5 ustawodawca przewidział, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia (pkt 1); standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług (pkt 2); spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów (pkt 3); zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy (pkt 4); bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych (pkt 5). W ust. 6 ustawodawca wskazał, że do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 1); plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 (pkt 2); informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie – za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 3; tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające (pkt 4): porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę (lit. a), porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków (lit. b), ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (lit. c), alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. d), współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług (lit. e), kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej (lit. f), zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. g), skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (lit. h), analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części (lit. i). Zgodnie zaś z ust. 7 jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata, sprawozdania finansowe, o których mowa w ust. 6 pkt 1, oraz informacja, o której mowa w ust. 6 pkt 3, obejmują okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności.
Przywołana treść art. 24b u.z.z.w., a mianowicie obszerny zakres danych i analiz ekonomicznych, w szczególności: tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające, min.: porównanie cen i stawek opłat taryfy, kalkulację cen, stawek i opłat, alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, współczynniki alokacji, ustalenie skutków finansowych zmiany cen - przekonuje do uznania, że jest to szczególna materia. Wniosek o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w., musi być zatem kompletny. Organ regulacyjny może bowiem w sposób efektywny procedować dopiero wtedy, gdy będzie posiadał wszystkie wskazane w art. 24b u.z.z.w. dane. Usprawiedliwione zatem było ze względu na tę szczególną materię określenie przez ustawodawcę dłuższego terminu na zatwierdzenie taryfy (45 dni) i to liczonego od złożenia kompletnego wniosku.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do dokonania określonych czynności, ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.
Należał przyjąć, za organem, co zaakceptował też Sąd I instancji, że wniosek strony wpłynął do siedziby organu dnia 15 stycznia 2021 r., zaś w ostatecznej, pozbawionej wad formalnych wersji - dnia 21 stycznia 2021 r. W tej sytuacji od dnia 21 stycznia 2021 r. uruchomił się termin przewidziany na wydanie decyzji taryfowej. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r., a wysłanym w dniu 2 lutego 2021 r., organ I instancji wezwał spółkę do przedłożenia informacji i dokumentów w ramach postępowania wyjaśniającego. Odpowiedź przedsiębiorstwa wpłynęła do organu w dniu 11 lutego 2021 r. Okres pomiędzy dniem 2 lutego a 11 lutego nie został wliczony do biegu terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 17 lutego 2021 r., a wysłanym w dniu 18 lutego 2021 r., organ – z uwagi na skomplikowany pod względem merytorycznym charakter sprawy – ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia informacji i dokumentów. Odpowiedź przedsiębiorstwa wpłynęła do organu w dniu 25 lutego 2021 r. Analogicznie do wcześniejszego wezwania z dnia 1 lutego 2021 r., okres pomiędzy dniem 18 lutego a 25 lutego nie podlegał wliczeniu w bieg terminu 45 dni. Wezwaniem z dnia 5 marca 2021 r., doręczonym stronie w tej samej dacie, organ zobowiązał wnioskodawcę do ponownego zweryfikowania zaproponowanych cen i stawek opłat. Odpowiedź przedsiębiorstwa wpłynęła do organu w dniu 8 marca 2021 r. Czas pomiędzy dniem 5 marca a 8 marca nie podlegał wliczeniu w bieg terminu 45 dni. Pismem z dnia 11 marca 2021 r., organ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie – stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. – organ wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Stanowisko skarżącej wpłynęło do organu w dniu 15 marca 2021 r. Wliczając do biegu terminu przedział czasowy pomiędzy dniem 11 marca a 15 marca ostateczny rozrachunek wykazuje, że organ I instancji wciąż procedował w ramach czasowych wskazanych w art. 24c ust. 1 z.z.w.z.o.ś. nie dopuszczając się ich przekroczenia. Ostateczny termin, w którym organ ten mógł wydać decyzję przypadał na dzień 26 marca 2021 r.
W związku z powyższym podsumowując stwierdzić należało, że rozpoczęcie biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., nastąpiło 21 stycznia 2021 r. więc jego zakończenie przypadałoby na dzień 8 marca 2021 r. gdyby nie okresy wyłączone z biegu terminu, które wydłużyły go do dnia 26 marca 2021 r. W związku z tym, że decyzja została wydana w dniu 16 marca 2021 r. uznać należało, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie do wydania decyzji.
Powyższa konstatacja usprawiedliwiona jest treścią art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2, z których to przepisów, jak wcześniej to już wskazano, wynika, że 45-dniowy termin na zatwierdzenie taryfy należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., który to przepis stosowany wprost do spraw dotyczących zatwierdzania taryf, skutkuje odliczeniem od terminu załatwienia sprawy terminów dla dokonania określonych czynności. Ten ostatni przepis dotyczy również odliczenia terminu wyznaczonego przez organ dla strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów".
W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, w szczególności okresy na dokonanie przez stronę wskazanych wyżej czynności, których zgodnie z powołanymi wyżej przepisami nie wlicza się do 45-dniowego terminu zatwierdzenia taryfy, przekonują do jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło w sprawie do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 24c ustawy u.z.z.w. Tym samym nie można uznać, że w sprawie organ bezpodstawnie odmówił wydania zaświadczenia.
Dlatego też wskazane zarzuty naruszenia prawa, co do zasady, należało uznać za nieusprawiedliwione.
W ostatnim zarzucie skarżąca kasacyjnie spółka wskazała na naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wadliwy polegający na niewskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia.
Z zarzutem tym zgodzić się nie można, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał przepis prawa dotyczący terminu zatwierdzenia taryfy, terminu 45 dni (art. 24c ust. 1 u.z.z.w.), także powołał przepis, na podstawie którego dochodzi do wyłączenia z terminu 45 dni okresów, w ramach których strona miała dokonać pewnych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.) oraz przepisy regulujące wydawanie zaświadczeń. W kwestionowanym uzasadnieniu zawarto też istotne okoliczności dotyczące załatwienia sprawy, łącznie z datą wydanej decyzji. Przedstawiono motywy, dlaczego nie uznano twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki. Można w tym uzasadnieniu prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, wyrok ten poddaje się kontroli kasacyjnej.
Należało zatem uznać, że postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z dnia 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10, tamże). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Jednocześnie żaden przepis nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku wyjaśnienia, dlaczego nie zastosował art. 135 p.p.s.a.
Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.