I GSK 1581/21

I GSK 1581/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 241/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-08-11
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2019 poz 869
art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 , art. 41 pkt 7 i 7a oraz art. 25 ust. 1 , art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 241/21 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 sierpnia 2021r., sygn. akt III SA/Łd 241/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy Osjaków (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej też: "Zarząd Województwa", "ZWŁ") z [...] grudnia 2020r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania tj,:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów określonych w punkcie I lit. c)-f) wniesionej skargi.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (w tym regulującego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego), tj.:
a) art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy miała miejsce nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów, co skutkowało z kolei bezzasadnym zastosowaniem art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869 z późn. zm., dalej: "u.f.p.") pomimo braku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy P.z.p.;
b) art. 41 pkt 7 i 7a oraz art. 25 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów ustawy P.z.p.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz musi to być wpływ istotny. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde, czy jakiegokolwiek uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego pierwszej instancji, co oznacza, że orzeczenie Sądu byłoby odmienne, gdyby nie zaistniało wytknięte uchybienie. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018r., sygn. akt II GSK 289/18).
Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania istotnego wpływu uchybień proceduralnych na wynik sprawy. Za niewystarczające uznać należy przytoczenie w tym zakresie art. 7 i art 77 k.p.a. dodatkowo bez podania pełnej jednostki redakcyjnej tej regulacji. Tymczasem związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i w sposób pełny wskazane przez stronę. Sąd odwoławczy nie może zatem poprawiać podstaw zaskarżenia skargi kasacyjnej i domniemywać, który paragraf lub które paragrafy danego artykułu miały zostać naruszone, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przepisów p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Zatem wadliwość skonstruowania podstaw skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, polega na braku wskazania, który § art. 77 k.p.a., został naruszony. Zarzuty te nie zostały też rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W sytuacji, gdy autor środka odwoławczego zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów procesowych powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przepisu prawa materialnego.
Przede wszystkim jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 2608/16 oraz wyrok NSA z 8 marca 2023r., sygn. akt I FSK 141/19 ). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma również możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd I instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (por. wyrok NSA z 14 marca 2023r., sygn. akt III OSK 1948/21). Przepis ten jest bowiem tylko przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 9 marca 2023r., sygn. akt II GSK 131/20). Podkreślenia też wymaga, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać (por. wyrok NSA z 28 lutego 2023r., sygn. akt II GSK 1344/19). W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1751/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez ten Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu I instancji wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok czyni zaś zadość powyższym wymogom.
Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt II. lit. a) petitum skargi kasacyjnej.
W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy miała miejsce nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów, co skutkowało z kolei bezzasadnym zastosowaniem art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009r. u.f.p. pomimo braku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy P.z.p. W pkt II. lit b) petitum skargi kasacyjnej zaś naruszenie art. 41 pkt 7 i 7a oraz art. 25 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów ustawy P.z.p.
Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI (Europejskie Fundusze Strukturalne i Inwestycyjne), które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z kolei art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR (Europejski Fundusz Morski i Rybacki) i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. Natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów wynika, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Ust. zaś 5 tego przepisu stanowi, że wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE.
Zgodnie zaś z art. 41 ustawy z 29 stycznia 2004r. P.z.p., ogłoszenie o zamówieniu, o którym mowa w art. 40 ust. 1, zawiera co najmniej: pkt 7) warunki udziału w postępowaniu oraz podstawy wykluczenia; pkt 7a) wykaz oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw wykluczenia.
Podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a to czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Takie skonstruowanie tych zarzutów wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która powinna albo nie powinna być w danej sprawie zastosowana. W tym przypadku niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd I instancji rozumiane jest jako sytuacja polegająca na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny. Ponieważ skarga kasacyjna pozbawiona jest skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku muszą pozostać niezmienne, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania albo niezastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 21 października 2011r., sygn. akt II FSK 775/10 i z 10 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 319/11). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2020r., sygn. II GSK 823/20 wskazał, że zarzut niewłaściwego prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. W konsekwencji zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego może być skuteczny tylko na podstawie konkretnego i ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy, przy czym chodzi tu o stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku, a nie stan faktyczny, jaki w opinii skarżącej powinien być zastosowany.
W niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowości w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie ustawy P.z.p. pn. "Odnawialne źródła energii w Gminie Osjaków" polegających na niewskazaniu w ogłoszeniu o zamówieniu podstaw wykluczenia, wykazu oświadczeń lub dokumentów potwierdzających brak podstaw wykluczenia oraz pełnego wykazu oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu (naruszenie art. 41 pkt 7 i 7a P.z.p.) oraz zaniechanie żądania od wykonawców oświadczeń wstępnych w zakresie art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 P.z.p. wykreślając je z formularza JEDZ, a także zaniechanie żądania od wykonawców krajowych informacji z Krajowego Rejestru Karnego w zakresie określonym w art. 24 ust. 5 i 6 P.z.p., których jednak żądano od wykonawców zagranicznych, co łącznie doprowadziło do naruszenia art. 25 ust. 1 P.z.p.
Zgodnie z § 1 ust. 12 umowy o dofinansowanie wydatek kwalifikowalny poniesiony w związku z realizacją projektu winien być za taki uznany przez Wytyczne ws. kwalifikowalności. Zgodnie z ww. Wytycznymi (wersja z 19.07.2017r., pkt. 6.5.1) instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie zobowiązuje beneficjenta w tej umowie do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia wartości szacunkowej przekraczającej 50 tys. PLN netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT) w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania P.z.p. albo zasady konkurencyjności. Zgodnie natomiast z pkt. 6.2.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego dużego projektu, umową o dofinansowanie i wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie.
Do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Wykrycie naruszenia czy to tego prawa, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, tj. nałożenia korekty finansowej (art. 143). Warunkiem nałożenia korekty, a w razie nieuiszczenia należności, wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE.
W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się,że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017r.,sygn. akt II GSK 2575/17). Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z 6 marca 2019r., sygn. akt I GSK 817/18). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Zauważenia jednak wymaga, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna - por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023r., sygn. akt I GSK 174/19).
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. tj. są dokonywane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W sprawie niniejszej, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że naruszenie art. 41 pkt 7 i 7a oraz art. 25 ust. 1 P.z.p. mogło spowodować szkodę realną i potencjalną w budżecie ogólnym UE, ponieważ ograniczało krąg potencjalnych wykonawców, którzy po zapoznaniu się z ogłoszeniem o zamówieniu nie byli w stanie ocenić, czy spełniają warunki udziału w postępowaniu, jakie są podstawy wykluczenia i jakie oświadczenia lub dokumenty potwierdzają spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw wykluczenia z postępowania. Ponadto beneficjent zaniechał zażądania od wykonawców oświadczeń w trybie art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 P.z.p. oraz art. 24 ust. 5 i 6 P.z.p. we wskazanym zakresie.
W tej sytuacji, stwierdzone naruszenia spowodowały, że nieokreślona liczba wykonawców, która mogła złożyć korzystniejsze oferty od oferty faktycznie wybranej mogła zrezygnować z udziału w postępowaniu. W istocie doszło więc do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców i naruszenia zasady uczciwej konkurencji, co mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935)