I GSK 1576/19

I GSK 1576/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Elżbieta Kowalik-Grzanka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 14/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-04-04
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 14/19 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz A. w K. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 14/19 uwzględnił skargę [...] w K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 - 2013.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) art. 57 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że zaprzestanie prowadzenia działalności z uwagi na zmianę przepisów prawa stanowi wyjątkowy przypadek operacji poddanej zasadniczej modyfikacji spowodowanej upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa, mimo że zaprzestanie realizowania projektu z uwagi na zmianę przepisów prawa nie jest podstawą do uznania, że doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa, bowiem beneficjent nie został objęty postępowaniem, które może być kwalifikowane jako postępowanie upadłościowe w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie postępowania upadłościowego;
2) art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaistnienie siły wyższej stanowi przesłankę uchylającą odpowiedzialność skarżącego za niezachowanie trwałości projektu, mimo że zmiana przepisów prawa nie może być uznana za siłę wyższą wyłączającą odpowiedzialność beneficjenta za naruszenie trwałości projektu;
3) art. 57 ust 1 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zasadnicza modyfikacja projektu stanowi jednocześnie nieprawidłowość, mimo iż przepis art. 57 ust 1 rozporządzenia 1083/2006 stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności, a jedynie do procedury odzyskiwania środków zastosowanie mają przepisy art. 98-102 rozporządzenia 1083/2006
II naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 57 ust 1 i ust 5 rozporządzenia 1083/2006, przez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, pomimo że organ należycie zastosował przepisy prawa, a zatem skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] w K. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182
§ 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego, z tym, że zarzut sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa procesowego wymienia wyłącznie przepis blankietowy – art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a., odnoszący się do rodzaju rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia naruszeń prawa materialnego w powiązaniu również z przepisem prawa materialnego – art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia 1083/2006 "przez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, pomimo że organ należycie zastosował przepisy prawa, a zatem skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona". Ze sformułowanego zarzutu nie wynika, jakich nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego dopuścił się Sąd I instancji i jakie i w jaki sposób naruszył przepisy procedury, co czyni go niepoddającym się kontroli instancyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego określony w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, błędną wykładnię art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 poprzez przyjęcie, że zaistnienie siły wyższej stanowi przesłankę uchylającą odpowiedzialność skarżącego za niezachowanie trwałości projektu, mimo że zmiana przepisów prawa nie może być uznana za siłę wyższą wyłączającą odpowiedzialność beneficjenta za naruszenie trwałości projektu. W myśl art. 57 ust. 1 ww. rozporządzenia Państwa członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.
Z akapitu drugiego wynika zaś, iż uznaje się, że działania wchodzące w zakres pomocy z EFS nie zachowały tego wkładu wyłącznie wtedy, gdy są one zobowiązane do utrzymania inwestycji w ramach mających zastosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i jeśli zostały one poddane zasadniczej modyfikacji spowodowanej zaprzestaniem działalności produkcyjnej w terminie określonym w tych przepisach. Natomiast akapit trzeci stanowi, że Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Zgodnie z ust. 2 Państwo członkowskie i instytucja zarządzająca informują Komisję o wszelkich zmianach, o których mowa w ust. 1, w rocznym sprawozdaniu z realizacji, o którym mowa w art. 66. Komisja informuje pozostałe państwa członkowskie. Ustęp 3 przewiduje, że kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102. Z kolei z ust. 4 wynika, że Państwa członkowskie i Komisja zapewniają, że przedsiębiorstwa, które są lub zostały objęte procedurą odzyskiwania zgodnie z ust. 3 w następstwie przeniesienia działalności produkcyjnej w obrębie państwa członkowskiego lub do innego państwa członkowskiego, nie korzystają z wkładu funduszy.
Natomiast ust. 5 przepisu wskazuje na sytuacje, w których istnieje możliwość odstąpienia od odzyskiwania środków, stanowiąc wyjątek od zasady, że środki muszą być zwracane w razie nie dochowania trwałości projektu.
Sąd I instancji wskazał, że na podstawie ust. 1 art. 57 rozporządzenia, organ wadliwie uznał, że zmiana przepisów, która spowodowała, że system będący przedmiotem umowy o dofinansowanie przestał być używany w okresie trwałości projektu, nie stanowi siły wyższej, uchylającej odpowiedzialność skarżącego za niezachowanie trwałości projektu. Zdaniem kasatora natomiast zmiana przepisów prawa nie może być uznana za siłę wyższą wyłączającą odpowiedzialność beneficjenta za naruszenie trwałości projektu. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony. Dokonując analizy przepisów polskiego systemu prawnego, zarówno w zakresie prawa cywilnego jak i administracyjnego stwierdzić trzeba, że "siła wyższa" nie posiada swojej definicji legalnej. Na gruncie prawa polskiego, wśród zdarzeń będących przejawem wystąpienia siły wyższej możliwe jest wywiedzenie ich trzech źródeł, takich jak: działania sił przyrody (np. powodzie, trzęsienia ziemi); zaburzenia życia zbiorowego (działania wojenne, zamieszki wewnętrzne, strajki); akty władzy państwowej (akty władzy ustawodawczej lub administracyjnej, które czynią niemożliwym wykonanie zobowiązania). Co istotne, katalog takich zdarzeń regulowany jest w sposób otwarty, każdorazowo zatem wymagane jest dokonanie oceny czy mamy do czynienia z okolicznością obiektywną taką jak działanie sił przyrody czy akt organu władzy państwowej, której nie można było przewidzieć, albo nawet była możliwość przewidzenia, jednak przy dołożeniu należytej staranności, nie można było jej uniknąć. Powszechnie przyjmuje się, że za siłę wyższą nie można uznać zmian ustawodawczych w zakresie wysokości podatków. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą musi bowiem liczyć się ze zmianami, jakie ustawodawca może wprowadzić, w zakresie warunków finansowych, z działalnością tą związanych, ponoszonych na rzecz państwa. Do tego jedynie przykładu zresztą sięga autor skargi kasacyjnej, jako eliminującego możliwość zakwalifikowania zmiany przepisów dotyczących systemów powiadamiania ratunkowego, jako siły wyższej. Stanowisko to, pomija zupełnie materię, której dotyczy przedmiot postępowania w kontekście zawartej z beneficjentem umowy. Zauważyć należy, że beneficjent uzyskał środki unijne na stworzenie systemu regionalnego powiadamiania ratunkowego, kiedy system centralny nie istniał, nadto na etapie nie tylko zawarcia umowy ale również później w okresie testowania systemu, przewidywana była możliwość włączenia go do systemu centralnego, o ile w ogóle do powstania takiego systemu doszłoby (do momentu zmiany ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, ustawą o Systemie Powiadamiania Ratunkowego z 22 listopada 2013 r., która weszła w życie 1 stycznia 2014r. nie było jednoznacznego stanowiska organów). Dlatego odwołanie się, w konkretnych okolicznościach tej sprawy, uniemożliwiającej potraktowanie zmiany przepisów podatkowych jako spełniającej warunek siły wyższej, jest zupełnie nieadekwatne. Przy omawianym zagadnieniu, nie tracąc z pola widzenia bezpośredniej podstawy dochodzenia zwrotu środków, warto także podjąć próbę odkodowania znaczenia pojęcia siły wyższej (force majeure) w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czerpiąc z dorobku prawnego państw członkowskich, prawo wspólnotowe przejęło m.in. pojęcie siły wyższej, co nie oznacza, że koncepcja force majeure nie ma charakteru autonomicznego. Podkreślenia wymaga, że kwestia czy force majeure należy do zasad ogólnych prawa wspólnotowego, nie jest jednoznacznie wyjaśniona, albowiem Trybunał expresis verbis tego nie stwierdził. Jednak praktyczne pytanie rodzące się na tym tle, czy jeśli klauzuli siły wyższej nie ma w tekście aktu prawnego regulującego zobowiązanie, to czy strona może powoływać się w takiej sytuacji na siłę wyższą, ma w omawianym przypadku znaczenie drugorzędne. Nie ulega bowiem wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, że stosunek zobowiązaniowy łączący strony na podstawie zawartej umowy, przewidywał w jej § 21 ust. 1 zwolnienie z odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy w sytuacji zajścia siły wyższej. Biorąc pod uwagę, wymienione wcześniej źródła zdarzeń, mogących stanowić przejaw siły wyższej, brak argumentów do utożsamiania tych zdarzeń, jedynie z działaniami sił przyrody. Zwrócenia uwagi wymaga, że w omawianej sprawie, beneficjent na każdym etapie realizacji upewniał się (poprzez uzyskiwanie stanowiska właściwych organów, że projekt powinien być kontynuowany (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jednocześnie zawierając umowę z taką klauzulą, mógł zasadnie przypuszczać, że jego interes jest zabezpieczony, gdyż jeśli brak zapewnienia trwałości projektu będzie wynikał z "siły wyższej", to zwrot środków mu nie zagraża. W jego ocenie funkcję tego zabezpieczenia stanowiło postanowienie umowy dotyczące siły wyższej. Aktualna ocena tego zapisu umowy, dokonana przez organ, sprowadza się do niepogłębionej w żaden sposób argumentacji, że zmiana przepisów nie może być kwalifikowana jako force majeure, z całkowitym pominięciem okoliczności tego konkretnego przypadku. Tymczasem już ETS obecnie TSUE, zwracał uwagę w orzecznictwie, że nie istnieje uniwersalna koncepcja siły wyższej, ponieważ jego treść różni się w zależności od obszaru prawnego, w którym ma ono odnieść skutek i powinna być określana w jego kontekście (wyroki o sygn.4/68; 158/73). Koncepcja force majeure w orzecznictwie Trybunału składa się z elementu obiektywnego, odnoszącego się do natury samego zdarzenia, i elementu subiektywnego odnoszącego się do standardu wymaganej staranności. Element obiektywny podkreśla, że zdarzenie powoływane przez stronę musi być anormalne, nieprzewidywalne i mieścić się poza zakresem jego kontroli. Element subiektywny dotyczy stawianych wymogów w odniesieniu do należytej staranności. Nie oznacza to jednak, że podmiot zobowiązany musi podjąć wszelkie możliwe środki, aby uniknąć samego zdarzenia lub jego skutków, lecz musi przedsięwziąć działania, których należy oczekiwać od starannego i rozsądnego przedsiębiorcy. Z pewnością charakter nadzwyczajny i nieprzewidywalny mają działania sił przyrody. Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że podmiot zobowiązany nie ma też żadnej kontroli nad zdarzeniami mającymi charakter aktów władzy. Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż akty władzy jako takie mogą mieć charakter siły wyższej. Jednym z przykładów jest wyrok w sprawie C-263/97 First City Trading Ltd., w którym przedsiębiorstwo to nie zdołało wyeksportować wołowiny ze Zjednoczonego Królestwa do Republiki Południowej Afryki, ponieważ władze brytyjskie wprowadziły zakaz wywozu tego gatunku mięsa z powodu choroby zwanej gąbczastym zwyrodnieniem mózgu. Trybunał potwierdzając, że akty władzy mogą stanowić force majeure, orzekł, że przyczyną niewykonania zobowiązania były okoliczności znajdujące się poza kontrolą eksportera ( zob. też Pojęcie siły wyższej w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Marek Sobczyk w Kwartalniku Prawa Publicznego. Rok I nr 4/2001. UKSW-Warszawa. TNOiK -Toruń. ISSN 1642-9591 str. 81-99 oraz Siła wyższa jako okoliczność o istotnym znaczeniu w postępowaniu administracyjnym [...] Patrycja G. Bartosz-Burdiak w Temidium).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć wypada, że zgodnie z treścią § 16 ust. 19 beneficjent zobowiązał się do niedokonywania znaczącej modyfikacji projektu w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Tym samym redakcja wskazanego postanowienia uzależnia modyfikację przedmiotu umowy od działań podjętych przez beneficjenta. W przedmiotowej sprawie nie sposób przypisać skarżącemu kasacyjnie podejmowania działań skutkujących dokonaniem znaczącej modyfikacji projektu w rozumieniu jaki wynika z powołanego przepisu. Z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że beneficjent podejmował wszelkie możliwe leżące w jego mocy działania mające na celu zachowanie trwałości projektu. W obliczu zmian organizacyjnych w administracji rządowej, mających wpływ na zmianę koncepcji dotyczących funkcjonowania systemu alarmowego 112 w kraju, w trosce o losy projektu, wielokrotnie zwracał się z pytaniami do Wojewody [...] oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o celowość kontynuowania projektu. Każdorazowo Wojewoda [...] potwierdzał potrzebę kontynuowania projektu, co znajduje potwierdzenie w powołanej przez niego korespondencji z listopada 2011r., lutego i marca 2012r. Celem bezpośrednim projektu było utworzenie interfejsu wymiany danych, co zostało wykonane, a sam interfejs jest produktem ukończonym i gotowym do użytkowania, co nastąpiło w dacie realizacji projektu tj. 31 grudnia 2012r. Zakończyło się również przeszkolenie pracowników beneficjenta w zakresie jego używania. Natomiast 1 stycznia 2014r. weszła w życie ustawa z 22 listopada 2013r. o Systemie Powiadamiania Ratunkowego (Dz. U. z 2013r., poz. 1635 ze zm.), która wprowadziła zmiany w ustawie z 8 września 2006r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.). I to w związku z jej wejściem w życie – czego skarżący nie mógł przewidzieć ani zapobiec - ministerstwo wykluczyło możliwość udostępnienia interfejsu dla lokalnych Systemów Wspomagania Dowodzenia, wskazując na konieczność wykorzystania ogólnopolskiego systemu SWD PRM. Dlatego wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, NSA podziela zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska skarżącego, identyfikującego jako przyczynę niewykonania zobowiązania zmianę przepisów jako stan zajścia siły wyższej w rozumieniu § 1 pkt 29 umowy o dofinansowanie. Stosownie do tego zapisu umowy, pod pojęciem "siły wyższej" rozumie się zdarzenie bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od Beneficjenta lub IZ RPO WSL, które zasadniczo i istotnie uniemożliwiają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których Beneficjent lub Instytucja Zarządzająca RPO nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla stosunków zobowiązaniowych. Kasator formułując i uzasadniając zarzuty kasacyjne, akcentuje obiektywną odpowiedzialność administracyjną, której obowiązywania na gruncie niniejszego postępowania NSA nie neguje. Jednak stosowanie tego rodzaju odpowiedzialności, musi uwzględniać przy ocenie warunku związanego z działalnością podmiotu uprawnionego do wsparcia także okoliczności zaprzestania tej działalności. Wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości UE nie sformułował ogólnej, uniwersalnej koncepcji odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych, to niewątpliwie dostrzegł, że trzeba kategoryzować i różnicować na gruncie przepisów dotyczących zachowania trwałości projektu, sytuacje zaprzestania działalności gospodarczej i oceniać je każdorazowo indywidualnie w okolicznościach danej sprawy jako element stanu faktycznego. Chodzi przy tym – jak można przypuszczać, zważywszy na konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej – wyłącznie o takie sytuacje, w których uprawniony do wsparcia pomimo podejmowania działań celem dochowania warunku trwałości operacji nie był - oceniając to wedle obiektywnych kryteriów - dochować tego warunku. Zaistniały bowiem okoliczności faktyczne, których wnioskując o pomoc z funduszy unijnych nie był w stanie i nie mógł przewidzieć ani też im zapobiec, tak jak miało to miejsce w omawianej sprawie. Oznacza to, iż odstępstwo od zasady trwałości operacji należy rozważać zarówno przez pryzmat faktów, jak i prawa, w taki sposób aby jednocześnie nie doszło do zaburzenia (naruszenia) obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, obowiązującej jako zasady. Zdaniem NSA, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak było uzasadnienia dla uznania, że beneficjent dokonał modyfikacji projektu w rozumieniu art. 57 rozporządzenia, co uprawniało organ do żądania zwrotu środków z powodu niezachowania trwałości projektu, w określonym w tym przepisie terminie.
Z powyższych przyczyn zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.
Przed ustosunkowaniem się do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 5 rozporządzenia (pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustawodawca unijny dozwala oprócz sytuacji wcześniej wskazanej (wystąpienie stanu "siły wyższej"), możliwość odstąpienia od zwrotu środków, w przypadku braku zachowania trwałości projektu - w wyjątku regulowanym w ust. 5 tego przepisu (zasadnicza modyfikacja w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowana upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa) - ale także dokonując interpretacji a contrario ust. 1, w przypadku gdy zasadnicza modyfikacja w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej nie spowodowała uzyskania nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Inaczej mówiąc, że modyfikacja prowadząca do zaprzestania działalności produkcyjnej, której skutkiem nie byłaby nieuzasadniona korzyść przedsiębiorstwa lub podmiotu publicznego, nie stanowiłaby podstawy do zwrotu środków. Zatem nawet jeśli doszło do stwierdzenia powyższej przesłanki, to żądanie zwrotu środków byłoby uzasadnione, wyłącznie po stwierdzeniu, że modyfikacja ta spowodowała uzyskanie korzyści przez beneficjenta, ocenionej jako nieuzasadniona. Zaprzestanie działalności przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w okolicznościach faktycznych sprawy, nie podważonym zarzutami procesowymi skargi kasacyjnej i w konsekwencji wiążącymi dla NSA podczas oceny legalności zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, wynika, że organ nie badał czy beneficjent, nie dochowując trwałości projektu, odniósł jakąkolwiek korzyść, a tym bardziej korzyść nieuzasadnioną, co nakazywałoby zwrot środków. Przyjął wadliwe stanowisko, że obiektywna odpowiedzialność administracyjna, z pominięciem badania konkretnych okoliczności sprawy, uprawnia do żądania zwrotu środków na podstawie art. 57 ust. 1 rozporządzenia, gdyż wyjątek o którym mowa w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, NSA stwierdza, że zarzut ten jest trafny, jakkolwiek pozostaje to bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, z przyczyn wyżej podanych.
Podnieść w tym zakresie należy, że w przedmiotowej sprawie zaprzestanie działalności nie było wynikiem upadłości, gdyż beneficjent nie został objęty postępowaniem, które może być kwalifikowane jako postępowanie upadłościowe w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z dnia 20 maja 2015 roku w sprawie postępowania upadłościowego. Nie nastąpiła zatem sytuacja, nakazująca Sądowi I instancji przy ocenie żądania zasadności zwrotu środków badanie, czy w sprawie nastąpiło poddanie operacji zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa. Podkreślić należy, że takie rozważania zawarł NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 422/18 w odniesieniu do wyjątku wyłączającego trwałość operacji w przypadku, w którym dochodzi do oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości z powodu braku środków na koszty postępowania upadłościowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku ww. sprawie, że dokonując wykładni przepisu art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 czynić to należy z uwzględnieniem przepisów unijnych i krajowych dotyczących postępowania upadłościowego (obecnie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/848 wcześniej rozporządzenia Rady z dnia 29 maja 2000 r. (WE) nr 1346/2019 w sprawie postępowania upadłościowego, które ujednolicają rozumienie pewnych instytucji z zakresu postępowania upadłościowego. Załącznik A dotyczy Polski i wskazuje, że postępowania o których mowa w art. 2 lit.a) to: upadłość, postępowanie o zatwierdzenie układu, przyspieszone postępowanie układowe, postępowanie układowe, postępowanie sanacyjne), co oznacza, że uwolnienie się od zwrotu środków unijnych, o którym mowa jest w art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 w przypadku niedochowania trwałości operacji, może nastąpić w sytuacji wydania przez Sąd Gospodarczy postanowienia o ogłoszeniu upadłości, a upadłość ta nie może wynikać z oszukańczego bankructwa. W sprawie poddanej kontroli NSA, jako bezprzedmiotowe uznać należy rozważania Sądu I instancji dotyczące wyjątku dochodzenia zwrotu środków, na podstawie art. 57 ust. 5 rozporządzenia 1083/2006, skoro bezsporne jest, że Sąd Gospodarczy nie stwierdził upadłości beneficjenta w formie prawem przepisanej.
Natomiast chybiony jest zarzut określony w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. NSA nie dopatrzył się zastosowania przez wojewódzki sąd administracyjny wykładni wskazanych w zarzucie przepisów, w sposób zaprezentowany przez kasatora. Sąd I instancji, zdaniem NSA, odwołuje się jedynie do logiki unormowań wspólnotowych obowiązujących przy zwrocie środków, łącznie z rozumieniem pojęcia "nieprawidłowości" – wskazując na generalne stanowisko ustawodawcy unijnego, jakie stany faktyczne kwalifikowane być mogą jako uzasadniające żądanie zwrotu środków – w każdym przypadku normodawca unijny odwołuje do działania lub zaniechania podmiotu ze środków korzystającego. Te uwagi Sądu I instancji nie pozwalają, wbrew stanowisku kasatora na konstatację, że Sąd ten uznał, iż przepis art. 57 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi samodzielnej podstawy odpowiedzialności.
W konkluzji, mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] w K. należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował stronę na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 10 800 zł., co dało kwotę 5400 zł.