I SA/Bk 322/25

I SA/Bk 322/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako /przewodniczący/
Marcin Kojło /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. i K. D. - wspólników Q. s.c. w W. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia 23 lipca 2025 r. nr OD-I.432.17.2025.MW w przedmiocie dofinansowania projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz P. S. i K. D. - wspólników Q. s.c. w W. kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W odpowiedzi na nabór w trybie konkurencyjnym nr [...] w ramach programu Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 Europejski Fundusz Społeczny PLUS Priorytet VIII Fundusze na rzecz edukacji i włączenia społecznego, Działanie 8.1 Rozwój edukacji i kształcenia P. S. i K. D. wspólnicy Q. s.c. (dalej powoływani jako "skarżący", "wnioskodawcy") złożyli wniosek o dofinansowanie zarejestrowany pod nr [...] pt. "[...]".
Pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. nr EFS-I.432.1.67.2025MD Instytucja Organizująca Nabór (lON) poinformowała wnioskodawców, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został poddany ocenie formalnej, w wyniku której uzyskał ocenę negatywną i tym samym nie został zakwalifikowany do etapu oceny merytorycznej. Ponadto w piśmie poinformowano, że szczegółowe uzasadnienie wyniku oceny przedstawia załączona karta oceny formalnej projektu wygenerowana z Systemu Oceny Formalno-Merytorycznej (SOFM2027).
Wnioskodawcy złożyli w dniu 9 lipca 2025 r. protest, w którym stwierdzili, że "Projektodawca spełnia wymogi kryterium formalnego nr 6, tj. «Wnioskodawca posiada odpowiedni (adekwatny) potencjał finansowy do realizacji projektu»
i wnioskuję o przywrócenie wniosku o dofinansowanie do dalszej oceny, ponieważ
w treści protestu w sposób jednoznaczny wykazał, że: I. Na gruncie przepisów prawa dotacja stanowi przychód z prowadzonej działalności gospodarczej. Takie ujęcie dotacji jest zgodne z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz odpowiedzią mailową uzyskaną od organizatora naboru. 2. Dokumentacja stanowiąca załącznik do formularza wniosku o dofinasowanie w sposób jednoznaczny wskazywała wartość uzyskanych dotacji oraz potwierdzenie jej otrzymania (opinia bankowa)".
Pismem z 23 lipca 2025 r. Zarząd Województwa Podlaskiego (dalej powoływany jako: "Zarząd", "organ") na podstawie art. 63 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środkowoeuropejskich
w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.), nie uwzględnił protestu w odniesieniu do kryterium formalnego wyboru projektów:
1. Kryterium nr 6: Wnioskodawca posiada odpowiedni (adekwatny) potencjał finansowy do realizacji projektu.
W uzasadnieniu Zarząd wskazał, że powodem negatywnej oceny kryterium formalnego nr 6 był brak wykazanego przez Beneficjenta odpowiedniego (adekwatnego) potencjału finansowego do realizacji projektu. W Karcie oceny wskazano, że "Wnioskodawca jest spółką cywilną zatem za jej obrót należy przyjąć sumę przychodów uzyskanych przez podmiot na poziomie ustalania wyniku na działalności gospodarczej. W opisie własnych środków finansowych we wniosku
o dofinansowanie Wnioskodawca zawarł informację, że «jako spółka cywilna nie ma obowiązku prowadzenia pełnej księgowości, dlatego też w ramach potwierdzenia potencjał finansowy przekazujemy wydruk z księgi przychodów i rozchodów za wrzesień 2024, październik 2024 oraz grudzień 2024 roku potwierdzający otrzymanie dofinansowania w wysokości 1 879 089,20 zł na realizację czterech projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej», które nie mogą zostać uznane jako przychód/obrót ponieważ Wnioskodawcami są podmioty prowadzące działalność gospodarczą. W załączonych do wniosku wydrukach księgi jasno wykazano,
te spółka nie ma przychodu, a jej obrotem są dotacje na realizację projektów finansowanych ze środków UE (informacja w polu 15 i UWAGI). We wniosku wskazano też dane dotyczące obrotu spółki za cały rok obrotowy 2024 «Obrót wnioskodawcy za 2024 rok wynosi 1 879 089,20 zł» jednocześnie załączając dokumenty tylko za wybrane trzy miesiące w 2024 roku. W w/w dokumentach również brak informacji o przychodach spółki. W związku z powyższym projekt zostaje odrzucony zgodnie z zapisem z kryterium: Projekt nie będzie kierowany do uzupełnienia/poprawy w przypadku gdy: - we wniosku o dofinansowanie nie wskazano danych potwierdzających posiadany potencjał finansowy a załączony lub znajdujący się pod wskazanym linkiem dokument nie potwierdza potencjału finansowego wymaganego do spełnienia kryterium. W takim przypadku kryterium nie będzie uznane za spełnione. Projekt zostanie odrzucony. Zatem Kryterium zostaje ocenione negatywnie bez możliwości poprawy".
Organ podkreślił, że wnioskodawca zgodnie z wymogami kryterium miał obowiązek wykazać, że posiada odpowiedni (adekwatny) potencjał finansowy do realizacji projektu, poprzez załączenie odpowiedniego dokumentu lub poprzez wskazanie linku do ogólnodostępnych dokumentów potwierdzających wymagany potencjał finansowy. Oznacza to, że skarżący zobowiązany był wykazać, że "łączny obrót za wybrany przez Wnioskodawcę/Partnera wiodącego zatwierdzony rok obrotowy zgodnie z ustawą o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (Dz. U. 1994 nr 121 poz. 591 z późn. zm.) (jeśli dotyczy) lub zamknięty i zatwierdzony rok kalendarzowy, spośród trzech ostatnich lat jest równy lub wyższy od 75% sumy średnich rocznych wydatków wszystkich projektów danego Wnioskodawcy ocenianych w ramach naboru, pomniejszonych o koszt bonów szkoleniowych/stawek jednostkowych na utworzenie i utrzymanie miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecznych (o ile takie koszty występują w projekcie). W przypadku złożenia
w odpowiedzi na nabór więcej niż jednego wniosku o dofinansowanie przez jednego Wnioskodawcę/Partnera wiodącego, Instytucja Organizująca Nabór negatywnie ocenia wszystkie projekty tego Wnioskodawcy, w związku z niespełnieniem kryterium ogólnego formalnego, w przypadku gdy: łączny obrót za jeden rok wybrany przez wnioskodawcę z trzech ostatnich zatwierdzonych lat obrotowych zgodnie z ustawą
o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (jeśli dotyczy), lub zamkniętych
i zatwierdzonych lat kalendarzowych, jest niższy od 75% sumy średnich rocznych wydatków wszystkich projektów ocenianych w danym naborze. W przypadku projektów partnerskich, zgodnie z art. 39 ust. 11 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r.
o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027: «Partnerem wiodącym w projekcie partnerskim może być wyłącznie podmiot o potencjale ekonomicznym zapewniającym prawidłową realizację projektu partnerskiego». W związku z powyższym, w przypadku projektów partnerskich Wnioskodawcą /Partnerem wiodącym może być wyłącznie podmiot, którego łączny obrót za wybrany przez wnioskodawcę jeden z trzech ostatnich zatwierdzonych lat obrotowych zgodnie z ustawą o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (jeśli dotyczy) lub zamkniętych i zatwierdzonych lat kalendarzowych jest równy lub wyższy od 75% średnich rocznych wydatków w ocenianym projekcie lub od 75% sumy średnich rocznych wydatków wszystkich projektów ocenianych
w danym naborze (w przypadku złożenia więcej niż jednego wniosku w danym naborze).
W odniesieniu do powyższych wymogów zaskarżanego kryterium wnioskodawca wyjaśnił, że "samo rozliczanie i ujmowanie w księgach dotacji
i subwencji następuje z chwilą ich otrzymania, dlatego też wnioskodawca przekazał dokumentację w postaci książki przychodów i rozchodów za miesiące, w których otrzymał dofinasowanie, jednocześnie oświadczając w treści wniosku, że wskazana kwota stanowi cały przychód za rok 2024 r." oraz powołał się na treść e-maila, którego wysłał w dniu 28 listopada 2023 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, zawierającego zapytanie dotyczące wyjaśnienia kwestii oceny obrotu oraz sposobu jego wykazania w ramach konkursu z działania 8.1 Rozwój edukacji i kształcenia, który został ogłoszony w dniu 28 listopada 2023 r.
Zarząd wskazał, że skierowane przez wnioskodawców zapytanie do Urzędu Marszałkowskiego dotyczyło innego konkursu, tj. z roku 2023, którego kryteria
i zasady naboru nie są znane na etapie rozpatrywania niniejszego protestu. Tym samym załączony dokument nie był brany pod uwagę na etapie rozpatrywania niniejszego protestu.
Wnioskodawca na potwierdzenie swojego potencjału finansowego oświadczył we wniosku o dofinansowanie (Opis własnych środków finansowych, str. 102), że "wybrany rok z 3 ostatnich zamkniętych lat obrotowych to rok 2024. Obrót wnioskodawcy za 2024 rok wynosi 1.879.089,20 zł" i przedstawia jedynie dokumenty za wybrane trzy miesiące w 2024 r., tj. "wydruk z księgi przychodów i rozchodów za wrzesień 2024, październik 2024 oraz grudzień 2024 potwierdzający otrzymanie dofinansowania w wysokości 1.879.089,20 zł na realizację czterech projektów finansowanych ze środków UE".
Zarząd zauważył, że zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r.
o rachunkowości, pod pojęciem rok obrotowy rozumie się przez to rok kalendarzowy lub inny okres trwający 12 kolejnych pełnych miesięcy kalendarzowych, stosowany również do celów podatkowych.
Organ zauważył, że wnioskodawca nie przedłożył wymaganych dokumentacją naboru dokumentów, tym samym nie wykazał, że łączny obrót za zamknięty
i zatwierdzony rok obrotowy, tj. 2024 r. jest równy lub wyższy od 75% sumy średnich rocznych wydatków wszystkich projektów danego wnioskodawcy ocenianych
w ramach naboru. Całościowa analiza przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej potwierdziła słuszność stanowiska KOP w tym zakresie. Ponadto zgodnie z definicją kryterium projekt nie będzie kierowany do uzupełnienia/poprawy w przypadku gdy: - we wniosku o dofinansowanie nie wskazano danych potwierdzających posiadany potencjał finansowy a załączony lub znajdujący się pod wskazanym linkiem dokument nie potwierdza potencjału finansowego wymaganego do spełnienia kryterium. W takim przypadku kryterium nie będzie uznane za spełnione. Projekt zostanie odrzucony.
Organ podkreślił, że wnioskodawcy zobowiązani są do starannego przygotowania, wypełnienia i sprawdzenia poprawności sporządzonego wniosku. Wskazano, że każdy aplikujący powinien dołożyć wszelkiej staranności przy przygotowywaniu dokumentacji aplikacyjnej, aby była ona sporządzona prawidłowo
i kompletnie, a informacje w niej zawarte były jednoznaczne i niebudzące wątpliwości oceniających. Podanie niepełnych informacji w dokumentacji aplikacyjnej, wpływa na zmniejszenie szans zakwalifikowania projektu do dofinansowania.
Zarząd wskazał, że członkowie Komisji Oceny Projektów (KOP) dokonują swojej oceny na podstawie zapisów wniosku aplikacyjnego. Natomiast na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dołożenia wszelkiej staranności przy wypełnianiu wniosku tak, aby był on sporządzony prawidłowo i kompletnie. Od wnioskodawcy i jego umiejętności formułowania treści zależy, na ile wniosek będzie czytelny dla oceniających i czy będzie zawierał informacje ważne z punktu widzenia oceny.
Nie zgadzając się z powyższym pismem Zarządu skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku. Zaskarżając w całości negatywne rozpatrzenie protestu zarzucili naruszenie pkt 1 i 6 Systematyki kryteriów wyboru projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego
w ramach programu funduszy europejskich dla podlaskiego na lata 2022-2027 poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wezwania wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeli organ uważa, że wnioskodawcy nie przedłożyli wszystkich dokumentów należało wezwać ich do uzupełnienia braków formalnych. Wnioskodawca powinien być wezwany jednokrotnie do uzupełnienia dokumentów i dopiero po nieuzupełnieniu dokumentów protest mógłby być odrzucony. Wskazano, że żadnego wezwania w niniejszej sprawie nie było, nie wyznaczono również terminu na uzupełnienie dokumentacji. Tym samym uniemożliwiono uzupełnienie wnioskodawcom dokumentów.
Podano również, że w nieprawidłowy sposób przeprowadzono postępowanie dowodowe, ponieważ instytucja nie może domagać się konkretnych dokumentów
i jednocześnie odrzucać inne (tj. zeznanie wspólników). Zgodnie z postępowaniem dowodowym wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy jest dowodem w sprawie. Całkowicie nieprawidłowym postępowaniem jest zdaniem strony skarżącej ograniczanie postępowania dowodowego do ściśle określonych dokumentów przy pomijaniu pozostałych dowodów. Oznacza to, że przesłanie kart KPiR za miesiące, kiedy dotacja wpłynęła oraz opinii bankowej potwierdzające wpływ środków na konto skarżących można uznać za dokumenty potwierdzające zapisane w nich fakty. Instytucja w korespondencji mailowej potwierdziła fakt, że KPiR
w przypadku konkursu organizowanego w ramach tego samego działania jest wystarczająca. Instytucja organizująca konkurs powinna mieć świadomość, że wymaganie zeznań rocznych jest bezpodstawne w tym przypadku, ponieważ przychody z dotacji są zwolnione z podatku dochodowego i nie wykazuję się ich
w sprawozdaniu rocznym z działalności gospodarczej.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł
o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
W myśl art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu.
W przepisie tym przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia
w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 59, że do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów odnoszących się do perspektywy 2007-2013
i 2014-2020, tj. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) oraz ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.
o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych
w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustaw wdrażających, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także
w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 675/25). Tę praktykę należy zastosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy wdrożeniowej. Zatem prawo, jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, obejmuje nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez organ jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia 23 lipca 2025 r. stwierdzić wypada, że nie odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Zarządu z prawem, w tym zgodności m.in. z:
- ustawą z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027;
- Regulaminem wyboru projektów w ramach Programów Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 Europejski Fundusz Społeczny PLUS Priorytet VIII Fundusze na rzecz edukacji i włączania społecznego, Działanie 8.1 Rozwój edukacji i kształcenia (dalej: Kryteria wyboru);
- Uchwałą nr 40/2024 Komitetu Monitorującego program Fundusze Europejskie dla Podlaskiego 2021-2027 z dnia 18 czerwca 2024 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zatwierdzenia Systematyki kryteriów wyboru projektów współfinansowanych
z Europejskiego Funduszu Społecznego+ w ramach programu Fundusze Europejskie dla Podlaskiego na lata 2021-2027 do wszystkich projektów współfinansowanych
z EFS+ wybieranych w trybie konkurencyjnym w ramach FEdP 2021-2027 (punkt 1
i pkt 6 załącznika).
Przed przystąpieniem do oceny wypada przypomnieć, w ramach tak zarysowanej osnowy sprawy, że art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej nakłada na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązek respektowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących
w ramach danego konkursu, poprzez zapewnienie im równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wynikająca z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji
o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu
i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie
i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji
z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17
i przywołane w nim orzecznictwo; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, wymieniona
w art. 45 ust. 1 przywołanej ustawy, ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjętych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Zarazem nie sposób tracić z pola widzenia, że formuła przedmiotowej procedury jest szczególna, tj. nastawiona na przeprowadzenie swoistej kalkulacji. Nieprzypadkowo do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 59 ustawy wdrożeniowej). Istotą bowiem i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest – w przeciwieństwie do procedur typu jurysdykcyjnego – konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu) (szerzej np. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych), Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 11 i n.). Tym samym ma ona charakter autonomiczny względem "klasycznego" modelu jurysdykcyjnego, zbliżając administrowanie w omawianym zakresie do modelu responsywnego, zorientowanego na uzgadnianie interesów różnych kategorii zainteresowanych, a przez to niepoddające się prostej kwalifikacji w ramach instytucji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wegner-Kowalska, Idea governance a współczesne kierunki rozwoju prawa, Państwo i Prawo 2016, nr 2, s. 16). W tej optyce relacje między administracją publiczną a podmiotami administrowanymi kształtowane są co do zasady w sposób kooperacyjny, wykorzystujący alternatywne w stosunku do decyzji metody załatwienia sprawy (przykładowo w przypadku przedmiotowej procedury rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej stanowi podstawę do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu – art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). To właśnie z tej perspektywy postrzegać należy gwarancje procesowe wnioskodawcy, który uczestniczy w procesie na zasadzie partycypacji i partnerstwa, tj. aktywnego uczestnictwa, nie zaś podmiotu, który dysponuje określonym interesem prawnym, czy tym bardziej prawem podmiotowym podlegającym ochronie w ujęciu kodeksowym. Konsekwentnie w takim ujęciu należy wykładać formułę sądowej kontroli rozstrzygnięć takich, jak będące przedmiotem skargi.
W ocenie Sądu założenia wynikające z przytoczonych wyżej aktów normatywnych oraz wykonawczych względem nich, jak też ich realizację, należy postrzegać z uwzględnieniem specyfiki tego typu procedury, a w szczególności aktywnej roli samego wnioskodawcy. Mając to na względzie skład orzekający uznaje, że zasady te zostały naruszone przez organ, który – biorąc pod uwagę nałożone nań obowiązki – nie zrealizował gwarancji strony postępowania w przedmiotowej sprawie w zakresie przejrzystości postępowania której w nim mowa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:
1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz
2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.
Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2,
w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków
o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu.
Według art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, regulamin wyboru projektów określa
w szczególności:
1) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów;
2) maksymalny, dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną, dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;
3) kryteria wyboru projektów
4) wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis;
5) właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek
o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku
o dofinansowanie projektu;
6) termin składania wniosków o dofinansowanie projektu;
7) załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia;
8) zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków
o dofinansowanie projektu;
9) sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją;
10) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy
o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz termin ich dokonania.
W ustępie 2 tego przepisu doprecyzowano zagadnienia odnoszące się do konkurencyjnego sposobu wyboru projektów.
Z treści art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy). Podkreślić należy, że eksperci Komisji są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, tj. za obiektywną i rzetelną ocenę udokumentowaną w kartach oceny projektów, w szczególności za jasność oraz przejrzystość wyników oceny, wypełnienie wszystkich pól w kartach oceny projektów oraz szczegółowe uzasadnienie oceny każdego kryterium. Jakość pracy eksperta podlega weryfikacji, która jest dokonywana w oparciu o dane, agregowane w ramach monitoringu pracy ekspertów podczas poszczególnych komisji. Procedura działania komisji, w ocenie Sądu, zapewnia bezstronność osób oceniających projekty, wprowadza regulacje w przypadkach wykrycia nieprawidłowości postępowania eksperta i jego odpowiedzialności z tytułu wykonywanej pracy.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z Regulaminem wyboru projektów złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej. Ocena formalna jest oceną 0-1, gdzie 0 oznacza niespełnienie kryterium, a 1 spełnienie. W niniejszej sprawie uznano, że skarżąca nie spełniła kryterium "wnioskodawca posiada odpowiedni (adekwatny) potencjał finansowy do realizacji projektu". Komisja oceniając wskazała bowiem, że skarżąca wskazała co prawda przychód w kwocie 1.879.089,20 zł, lecz na jego poparcie przedstawiła dane z ostatnich trzech miesięcy. Zdaniem Komisji powinien być to cały rok obrotowy. Ponadto Komisja uznała, że to naruszenie nie kwalifikuje się do wezwania do uzupełnienia, o którym mowa w pkt 6 załącznika do uchwały nr 40/2024 o której mowa była powyżej.
W ocenie Sądu niniejsze zapisy kryterium są nieprzejrzyste i niezrozumiałe. Instytucja zarządzająca nie określiła bowiem w jaki sposób wnioskodawca ma udokumentować uzyskiwane przychody dla celów postępowania konkursowego. Ponadto w ocenie Sądu za niezrozumiałe i nieprzejrzyste należy uznać zawarte
w Regulaminie zapisy braku możliwości wezwania do poprawy/uzupełnienia wniosku w zakresie kryteriów potencjału finansowego (pkt 6 Systematyki kryteriów wyboru). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja zarządzająca może wezwać beneficjenta do uzupełnienia wniosku. Jest to szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie, gdyż w zakresie kryterium formalnego kompletności wniosku (kryterium A pkt 1 karty oceny komisji) uznano, że wniosek jest kompletny. Ponadto pkt 6. Systematyki kryteriów wyboru w istocie nie wskazuje
w jakiej lub jakich sytuacjach wnioskodawca nie ma możliwości uzupełnienia wniosku. Zapisy tego punktu są tak niejasno określone, że nie sposób z nich wywnioskować, co powinien uczynić wnioskodawca lub instytucja zarządzająca. Zdaniem Sądu naruszające zasadę przejrzystości są właśnie te zapisy (zob. szerzej wyrok NSA z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 706/25).
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zgodnie z kryterium projekt może zostać skierowany do uzupełnienia/poprawy jedynie w następujących przypadkach:
- Wnioskodawca nie wskaże we wniosku o dofinansowanie linku do ogólnodostępnych dokumentów potwierdzających wymagany potencjał finansowy lub nie załączy właściwego dokumentu,
- Wnioskodawca wskaże we wniosku o dofinansowanie informacje o posiadanym potencjale, który jest wystarczający do spełnienia kryterium i załączy dokument lub wskaże link do dokumentu, w którym dane nie będą spójne z informacjami zawartymi we wniosku i nie potwierdzają wymaganego potencjału. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły takie sytuacji, gdyż Wnioskodawca załączył dokumenty oraz dane w załączonych dokumentach i te przedstawione we wniosku o dofinansowanie były ze sobą spójne.
Jeżeli jednak organ uznaje, że skarżący nie przedłożyli wymaganych w ramach naboru dokumentów, potwierdzających potencjał finansowy do realizacji projektu (za cały rok obrachunkowy), to wedle reguł przejrzystości powinien zobowiązać do ich uzupełnienia.
Podsumowując, Sąd uznał, że skarga była uzasadniona, gdyż ocena projektu skarżącego została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej), mającym istotny wpływ na wynik oceny.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – działając na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takie stwierdzenie uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.