I GSK 1543/24

I GSK 1543/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Joanna Salachna /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1172
art. 26 ust. 1a1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/23 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz W. Sp. z o.o. w K. 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/23 oddalił skargę W. Sp. z o.o. w K. (dalej "strona", "skarżąca") na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr DRP.WPAIII.411.2340.2023.ML; L.dz.37824.12Y2016H1 w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca wystąpiła do Prezesa Zarządu o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za maj 2014 r. Niniejszy wniosek był kilkakrotnie rozpoznawany przez organy właściwe w sprawie, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1790/18 oraz z 23 lutego 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2077/20 rozpoznawał skargi na decyzje stanowiące efekt przeprowadzonych postępowań administracyjnych. Od wyroku z 23 lutego 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2077/20 strona wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1369/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z 14 października 2020 r. NSA zaznaczył, że osią sporu w tej sprawie jest ocena prawna, czy prawidłowa jest interpretacja przyjęta przez stronę skarżącą, że część składek ZUS za analizowany okres, uiszczona przez skarżącą w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji", powinna zostać zaliczona wyłącznie na poczet należności za zatrudnione osoby niepełnosprawne i w związku z tym koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ponadto, z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. W związku z tym, wskazana wyżej wykładania przepisów prawa materialnego, zgodnie z którą z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS oznacza wadliwe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie przez organy administracyjne, które jako miarodajne dla ustalenia okoliczności poniesienia miesięcznych kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych przyjęły dopiero rozliczenie i zarachowanie wpłat przez ZUS. NSA zaznaczył, że organ administracyjny ponownie załatwiając sprawę uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd II instancji w tej sprawie i dostosuje do tej wykładni postępowanie dowodowe.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Prezes Zarządu utrzymał w mocy decyzję własną z 20 lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wykonaniu wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1369/21 Fundusz zestawił ze sobą dokumenty przedstawione przez stronę (deklaracje ZUS DRA i potwierdzenia wpłat do ZUS za okresy 05/2014 r.) z informacjami uzyskanymi bezpośrednio z ZUS przy piśmie z 5 stycznia 2023 r. i ustalił, że strona opłaciła należne składki ZUS za okres 05/2014 r. za osoby niepełnosprawne z uchybieniem terminu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, przy czym kwoty składek opłacone po ww. terminie przewyższyły 2% składek należnych za dany miesiąc. Prezes Zarządu zaznaczył, że ponowna analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała, że strona nie spełniła warunku umożliwiającego wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za miesiąc maj 2014 r. określonego art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji, wobec czego pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc maj 2014 r. nie może zostać wypłacona.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/23 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1369/21 uchylił poprzednio wydaną przez Prezesa Zarządu decyzję II instancji i nakazał uwzględnienie przez organ dokonanej w wyroku wykładni przepisów prawa materialnego oraz dostosowanie do tej wykładni postępowania dowodowego.
Sąd I instancji uznał, że organ zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, co skutkowało uznaniem, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ponadto, Sąd stwierdził, że organ - rozpoznając ponownie sprawę - nie naruszył zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w jego działaniach nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zaaprobował ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na opłacanie należnych składek ZUS za miesiąc 05/2014 r. za pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała, iż strona nie spełniła warunku umożliwiającego wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za miesiąc maj 2014 r. określonego w art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji, wobec czego dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc maj 2014 r. nie może zostać wypłacone.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i § 2, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/23, który zaskarżyła w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
i) przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego wadliwe zastosowanie będące konsekwencją wadliwej wykładni przepisu art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny — w następstwie rozszerzającej, prawotwórczej wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji - że termin poniesienia kosztów płacy takich jak składki na ubezpieczenie emerytalno- rentowe, zdrowotne i pozostałe z tytułu zatrudniania pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, o którym mowa w przepisie art. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji determinowany jest sposobem rozksięgowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonanych przez pracodawcę wpłat, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do stanowiska, że nieterminowe uiszczenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, zdrowotne i pozostałe z tytułu zatrudniania pracowników nie będących osobami niepełnosprawnymi, o których mowa w art. 26a ust. 1 powołanej ustawy, wyczerpuje hipotezę przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. wobec naruszenia przez Prezesa PFRON przepisu art. 26a ust. 9a pkt 2 ustawy o rehabilitacji poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu go za podstawę odmowy dokonania wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za maj 2014 r. w okolicznościach faktycznych w jakich hipoteza tego przepisu nie została spełniona, tj. nie wystąpił żaden z przypadków, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji;
ii) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem:
- przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") obligującego organ do działania na podstawie przepisów prawa, w związku z rażącym naruszeniem przepisu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (I GSK 1369/21) i przyjęcie odmiennego stanowiska w zakresie rozumienia pojęcia "poniesienie kosztów płacy" oraz w zakresie odmiennego sposobu ustalenia daty poniesienia kosztów płacy niż wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także poprzez niewykonanie w pełnym zakresie wytycznych co do dalszego postępowania;
- podstawowych zasad postępowania zawartych w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. obligujących organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, do działania w sposób budzący zaufanie oraz na zasadzie przekonywania, wskutek wydania zaskarżanej decyzji z naruszeniem przepisu art. 26a ust. 9a pkt 2 ustawy o rehabilitacji;
- naruszeniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego w sposób wyczerpujący, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji w oparciu o przepisu art. 26a ust. 9a pkt 2 ustawy o rehabilitacji;
- przepisu art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r. (znak: DRP.WPAIII.411.2340.2023.ML, L.dz. 37824.12Y2016H1, nr sprawy PFRON/12Y2016H1/25249/2015-36/ML) i poprzedzającej jej decyzji Prezesa PFRON z dnia 20 lutego 2020r. (znak: DRP.WPAIII.411.2914.2020.MWY, L.dz. 9872.12Y2016H1, nr sprawy: PFRON/12Y2016H1/25249/2015-24/MWY).
iii) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie pominięcia wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (I GSK 1369/21) i przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennego stanowiska w zakresie sposobu ustalenia daty poniesienia kosztów płacy niż wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny, a tym samym wobec rażącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady związania orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wyrażonej w nim oceny prawnej, w okolicznościach w jakich przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie nie uległy zmianie;
iv) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez odniesienie się do argumentacji zawartej w skardze w sposób ogólnikowy, lakoniczny oraz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach postępowania, a także poprzez formułowanie przez Wojewódzki Sąd Administracji twierdzeń nie popartych żadnymi okolicznościami faktycznymi, które by wynikały z akt postępowania, jak też poprzez sformułowanie wniosków pozostających w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego, wobec przyjęcia że Skarżący ponosząc koszty płacy pracowników niepełnosprawnych (w części dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne i pozostałe) z zachowaniem ustawowego terminu, w istocie rzeczy takiego terminu nie dotrzymał co miało być determinowane sposobem rozksięgowania tych wpłat przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a także wobec wadliwie odkodowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych zagadnienia prawnego będącego przedmiotem sporu pomiędzy Skarżącym a Prezesem PFRON;
v) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego wyroku w sposób odznaczający się daleko idącą niekonsekwencją, wewnętrznie sprzeczny, nielogiczny, jak również przedstawienie w ww. uzasadnieniu w znacznej części wywodów, które w żaden sposób nie odnoszą się do realiów sprawy, przy jednoczesnym odwołaniem się do przepisów prawa niemających zastosowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekł się tym samym rozprawy,
2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. (V SA/Wa 2207/23) w całości i orzeczenie co do istoty na zasadzie przepisu 188 p.p.s.a., a na okoliczność uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie wyznaczonym do rozpoznania skargi kasacyjnej, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. (V SA/Wa 2207/23) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
3. zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sprawa była powtórnie rozpoznawana przez sąd administracyjny, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1790/18 uchylił decyzję organu z 6 września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu z 17 lipca 2017 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zarządu decyzją z 14 października 2020 r. nr DRP.WPAIII.411.2914.2020.JO L.dz. 49696.12Y2016H1 utrzymał w mocy własną decyzję z 20 lutego 2020 r. Decyzja ta była również przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 lutego 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2077/20 oddalił skargę Spółki na decyzję Prezesa Zarządu z 14 października 2020 r. W wyniki rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1369/21 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z 14 października 2020 r. W rezultacie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Zarządu wydał decyzję z 31 sierpnia 2023 r., a skarga na nią została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/23.
Zatem, w świetle normy art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. wykładnia i wskazania zawarte w tych wyrokach są wiążące zarówno dla Sądu I instancji rozpoznającego sprawę jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten Sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r., III RN 130/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz.101). Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także np. prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. "Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. str. 220).
Tym samym Sąd I instancji, wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/23 oraz ponownie przeprowadzone w sprawie postępowania administracyjne i wydające decyzje związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1369/21. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.
Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1369/21. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji, a obecnie także NSA są związani prawomocnym wyrokiem na mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a.
Podsumowując stwierdzić należy, że moc wiążąca orzeczenia niemal bezwarunkowo oznacza, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.
Spór w sprawie dotyczy ustalenia czy organ rozpoznając sprawę ponownie dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym uprzednio orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także dokonanej w obecnie zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu przez Sąd I instancji interpretacji art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i w związku z tym niezastosowania art. 26a ust. 4 tejże ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w prawomocnym wyroku z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1369/21 wskazał, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ponadto, z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. W związku z tym, wskazana wyżej wykładania przepisów prawa materialnego, zgodnie z którą z perspektywy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS oznacza wadliwe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie przez organy administracyjne, które jako miarodajne dla ustalenia okoliczności poniesienia miesięcznych kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych przyjęły dopiero rozliczenie i zarachowanie wpłat przez ZUS.
Z powyższego wynika, że zarówno organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i Sąd I instancji kontrolujący decyzję wydaną w wyniku owego ponownego rozpoznania - związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w przywoływanym wyroku I GSK 1369/21 - powinny wziąć pod uwagę, że decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (a zatem opłacił) należne za dany miesiąc należności/składki za pracowników niepełnosprawnych. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za całkowicie bezpodstawne i kluczowe dla niniejszej sprawy jest błędne stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że "skoro zatem skarżąca w wymaganym przez przepisy terminie nie uiściła należności z deklaracji w całości (z zastrzeżeniem 2%), to brak jest jakiegokolwiek przepisu, który umożliwiłby lub nakazywałby pierwszej kolejności księgowanie należności składkowych za pracowników niepełnosprawnych". Zgodnie z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji ustawodawca posłużył się zwrotem "poniesione" – w odniesieniu do wynikającego z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. obowiązku pracodawcy opłacenia składek za dany miesiąc. Co nie budzi wątpliwości, językowa wykładnia tego przepisu przemawia zatem za przyjęciem, że chodzi o faktyczne poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, nie zaś o ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa, skoro wprowadzenie tego przepisu do ustawy o rehabilitacji niewątpliwie miało służyć dyscyplinowaniu pracodawców w terminowym ponoszeniu kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych za dany okres rozliczeniowy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wykładnia art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Odnosząc się do potocznego znaczenia zwrotu "poniesiony", który jest budulcem ww. przepisu prawa zaznaczyć należy, że pojęciu temu odpowiada zwrot "zostać obarczonym", "obciążonym czymś" (zob. https://sjp.pwn.pl). W Nowym słowniku języka polskiego pod red. E. Sobol mówi się wprost w zakresie pojęcia "ponieść" o ponoszeniu wydatków (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 712). Należy zatem dojść do wniosku, że z perspektywy art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS.
Wypada też zauważyć, że prawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831) dalej: "Rozporządzenie RM", w zakresie zarachowywania posługuje się pojęciem "pokrycia", co jednoznacznie przekonuje, że działanie to prowadzi do zaspokojenia należności składkowych, ich wygaśnięcia. Podkreślić zatem trzeba, że ustawodawca w treści art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji mówi o poniesieniu kosztów płacy, a nie o pokryciu należności, ich zaspokojeniu czy też wygaśnięciu.
Istotna dla rozstrzygniecie sprawy jest też treść art. 31 u.s.u.s., z którego to przepisu wynika, że do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio: art. 7a, art. 12, art. 26, art. 29 § 1 i 2, art. 33-33b, art. 38a, art. 51 § 1, art. 55, art. 59 § 1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9, art. 60 § 1, art. 61 § 1, art. 62 § 1, 3 i 5, art. 62b § 1 pkt 2 i § 3, art. 72 § 1 pkt 1 i 4 i § 2, art. 73 § 1 pkt 1 i 5, art. 77b § 1 i 2, art. 91, art. 93, art. 93a-93c, art. 93e, art. 94, art. 97 § 1 i 1a, art. 97a § 1-3, art. 98 § 1 i § 2 pkt 1, 2, 5 i 7, art. 100, art. 101, art. 105 § 1 i 2, art. 106 § 1-3, art. 107 § 1, 1a, § 2 pkt 2 i 4 i § 3, art. 108 § 1, 3 i 4, art. 109 § 1 w zakresie art. 29, art. 109 § 2 pkt 1, art. 110 § 1, § 2 pkt 2 i § 3, art. 111 § 1-4 i § 5 pkt 1, art. 112 § 1-5, art. 112b-114, art. 115-117, art. 117d, art. 118 § 1 oraz art. 119 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa dalej: "u.o.p.". Ze znajdującego odpowiednie zastosowanie do należności składkowych art. 62 § 1 u.o.p wynika natomiast, że jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania z różnych tytułów, dokonaną wpłatę, z zastrzeżeniem § 2, zalicza się na poczet podatku, począwszy od zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, chyba że podatnik wskaże, na poczet którego zobowiązania dokonuje wpłaty.
Mając na względzie wskazane wyżej przepisy Rozporządzenia RM dotyczącego rozliczania składek oraz powołany przepis u.o.p. dotyczący zaliczania wpłat dokonanych przez zobowiązanego, stwierdzić należy, że do tej relacji zachodzącej pomiędzy tymi przepisami znajduje zastosowanie zasada lex superior derogat legi inferiori (norma hierarchicznie wyższa uchyla normę niższą). Wynika zatem z powyższego w sposób jednoznaczny, że to zobowiązany decyduje, na poczet którego to zobowiązania (należności składkowych) dokonuje wpłaty. Jego wola ma więc decydujące znaczenie co do pokrycia zobowiązań z tytułu należności składkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przyjęcie poglądu przeciwnego może doprowadzić do niepożądanego stanu polegającego na ciągłej niepewności pracodawcy w zakresie terminowego poniesienia składek. Nie można przecież wykluczyć, że na skutek rozliczeń dokonywanych przez ZUS (tak z urzędu, jak i w wyniku korekt składanych przez płatnika), wpłaty dokonywane przez pracodawcę byłyby przeksięgowywane wielokrotnie i zaliczane na najstarsze zaległości w ZUS, w tym również zaległości przedawnione, zatem nierodzące żadnych negatywnych konsekwencji z punktu widzenia płatnika składek, natomiast zmieniające jego sytuację z perspektywy pracodawcy, który otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Konsekwencją tego było błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do wszystkich pracowników, a nie wyłącznie w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych. W stanie faktycznym sprawy przeprowadzone przez organ postępowanie nie było wystarczające do dokonania takich ustaleń. W szczególności za niespełniające wyżej wskazanych norm jest rozliczenie zaaprobowane przez Sąd I instancji, wpłat dokonanych przez stronę proporcjonalnie na wszystkich pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń przez spółkę. Takie rozliczenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie pozwalało na ustalenie terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych i nie mogło być wystarczającą podstawą do dokonania potrzebnych ustaleń faktycznych. Z powyższych względów za zasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Niezasadne natomiast okazały się zarzuty zawarte w punktach 2 (iv) i 2 (v) petitum skargi kasacyjnej. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty te zostały również postawione w tożsamej treści w skardze kasacyjnej, która została rozstrzygnięta wspomnianym wyżej, wiążącym zarówno organ jak i sądy orzekające w sprawie, wyroku o sygn. akt I GSK 1369/21. Oczywistym jest jednak, że same zarzuty odnoszą się do zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku Sądu I instancji, a nie wydanego uprzednio. Zarzuty te zostały uznane za nieskuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o czym była mowa powyżej, należy uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 200 9r., sygn. akt II FSK 629/08, tamże). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.