I GSK 1528/24

I GSK 1528/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1033/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-20
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1754
§ 2 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2017 r. w sprawie warunków i trybu zmian programu operacyjnego  wprowadzanych w trakcie jego realizacji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1033/23 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 marca 2023 r. nr 149/CE/D/GROiW/2023/ARiMR w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian programu operacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1033/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę E. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 marca 2023 r., nr 149/CE/D/GROiW/2023/ARiMR, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 5 października 2022 r., nr 9007/6750/80/22, o odmowie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok, w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 5 października 2022 r. oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z akt sprawy wynikają wyszczególnione poniżej okoliczności.
Skarżąca realizowała program operacyjny w latach 2017-2019 na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z 20 stycznia 2017 r., nr OPO1/W1/WA/2017/001, wydanej na podstawie art. 33 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze komisji EU nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 138, str. 4 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie (UE) nr 2017/891"). Następnie decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/6/20, wydłużono realizację programu operacyjnego o kolejne dwa lata, tj. do roku 2021.
4 grudnia 2018 r. do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek Skarżącej o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 r., w części dotyczącej działania 1.1. "Dostosowanie oferty handlowej organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów do popytu" oraz w części dotyczącej działania 8.1. "Środki zapobiegania kryzysom i zarządzania w sytuacjach kryzysowych, w tym przeznaczenie na bezpłatną dystrybucję", tj. w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2017 r. w sprawie warunków i trybu zmian programu operacyjnego wprowadzanych w trakcie jego realizacji (Dz. U. poz. 1754 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie wykonawcze").
Dopuszczalność zmian programu operacyjnego w trakcje jego realizacji normuje w przepisach prawa krajowego rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia organizacja producentów owoców i warzyw (albo zrzeszenie organizacji producentów owoców i warzyw) w celu wprowadzenia zmian w programie operacyjnym składa wniosek – na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, do dyrektora oddziału regionalnego Agencji (właściwego ze względu na siedzibę tej organizacji albo tego zrzeszenia). Wniosek należy złożyć ze wszystkimi wymaganymi załącznikami, zgodnie z zasadami opublikowanymi na stronie internetowej Agencji (Instrukcja wypełniania wniosku o zatwierdzenie programu operacyjnego – W-2/459). W dokumencie tym wskazano szczegółowo, co powinien zawierać wniosek, co powinny zawierać załączniki oraz jakie szczegółowe informacje należy przekazać do organu każdorazowo, gdy organizacja wprowadza zmiany do programu operacyjnego.
Również art. 34 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 2017/891 wskazuje na wymóg stawiany wnioskodawcy: "do wniosków o wprowadzenie zmian załącza się dokumenty uzupełniające wraz z podaniem przyczyny, charakteru i konsekwencji przedmiotowych zmian".
W zależności, w jakim terminie, w trakcie realizacji zatwierdzonego programu operacyjnego, organizacja składa wniosek o zmianę w programie operacyjnym, krajowy ustawodawca w przepisach rozporządzenia wykonawczego wskazał na dwa różne terminy, w jakich wniosek można złożyć:
← i tak w przypadku, gdy organizacja zamierza wprowadzić zmiany w bieżącym roku realizacji programu operacyjnego, wniosek taki może złożyć w terminie do dnia 15 października roku, którego zmiany dotyczą (§ 2 ust. 1);
← natomiast w przypadku, gdy organizacja zamierza wprowadzić zmiany w kolejnych latach realizacji programu operacyjnego, wniosek taki może złożyć w terminie do dnia 15 września roku poprzedzającego rok, którego te zmiany dotyczą (§ 2 ust. 2).
Organ pierwszej instancji, decyzją z 12 grudnia 2018 r., odmówił zatwierdzenia zmian programu operacyjnego w zakresie wnioskowanym przez Skarżącą z uwagi na uchybienie terminu (który upływał 15 września 2018 r.). Organ powziął bowiem wątpliwości co do faktycznej daty nadania przesyłki pocztowej, zawierającej wniosek z uwagi na czas jej doręczenia, tj. około 3 miesiące (data nadania przesyłki wynikająca ze stempla na kopercie – 14 września 2018 r.; wpływ do organu – 4 grudnia 2018 r.). W sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające z udziałem Poczty Polskiej oraz organów ścigania. Dochodzenie w tej sprawie zostało umorzone. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z 30 stycznia 2020 r., nr 2/2019/2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 700/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując że organy nie obaliły skutecznie domniemania prawdziwości poświadczenia daty nadania wniosku, tj. 14 września 2018 r., a tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że przedmiotowy wniosek został złożony po terminie.
W czasie trwania postępowania dotyczącego wniosku z 4 grudnia 2018 r., Skarżąca 3 grudnia 2019 r. złożyła do organu kolejny wniosek dotyczący programu operacyjnego na 2019 r., tym razem w trybie § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (zmiana w bieżącym roku realizacji PO). Przedmiotowy wniosek dotyczył działania 1.1., nie zawnioskowano jednak o zatwierdzenie nowego działania 8.1. Złożony wniosek został zatwierdzony decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/5/20. Na skutek zatwierdzonych zmian działanie 1.1. zmieniło swój zakres i obszar. Zakres zatwierdzonych zmian, w ujęciu tabelarycznym, został szczegółowo wskazany w decyzji organu pierwszej instancji z 5 października 2022 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dotyczącego wniosku z 4 grudnia 2018 r., organ pierwszej instancji 4 lutego 2022 r. wydał decyzję, nr 9007/6750/41/22, o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawie wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok, w części dotyczącej działania nr 1.1. oraz odmówił zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok, w części dotyczącej działania 8.1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr 39/CE/D/GROiW/2022/ARiMR, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie udowodnił w sposób wyczerpujący bezprzedmiotowości zatwierdzenia zmiany do programu operacyjnego, prowadzącej do umorzenia postępowania w części. Jednocześnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe uzyskanie przez organizację pomocy na sfinansowanie funduszu operacyjnego z tytułu przeznaczenia produktów na bezpłatną dystrybucję, bowiem nie przekazywała ona w 2019 r. owoców w ramach tego działania (8.1.).
Wobec powyższego, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie ponownie wezwał Skarżącą do złożenia korekty wniosku oraz do przedłożenia zaktualizowanych danych (wymaganych załączników), w tym aktualnego (w skonsolidowanej wersji) programu operacyjnego. Skarżąca nie złożyła wnioskowanych dokumentów. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji, decyzją z 5 października 2022 r., nr 9007/6750/80/22, odmówił zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że pomimo kolejnych wezwań kierowanych do Skarżącej, nie uzyskano aktualnych danych w zakresie żądania, które, z uwagi na zatwierdzenie zmian w programie operacyjnym na 2019 rok (decyzja z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/5/20), zostało już zatwierdzone. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera szczegółowe porównanie zakresów żądań z wniosków z 4 grudnia 2018 r. (będącego przedmiotem niniejszego postępowania) i 3 grudnia 2019 r. (już uwzględnionego). Ponadto organ odmówił wprowadzenia zmiany w zakresie zgłoszonego nowego działania 8.1., ponieważ takiego działania Skarżąca nie przeprowadziła, nie zgłaszała go również w kolejnym wniosku (z 3 grudnia 2019 r.) oraz nie wnioskowała o finasowanie tego działania w ramach wniosku o pomoc finansową na rok 2019. Stanowisko Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie podzielił Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i decyzją z 10 marca 2023 r., nr 149/CE/D/GROiW/2023/ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej wskazał przesłanki wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Podkreślono, że z uwagi na treść art. 34 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 2017/891, wskazującego na dzień 20 stycznia po roku, w którym został złożony wniosek, jako ostateczny termin zatwierdzenia wniosku o wprowadzenie zmian w programach operacyjnych – brak jest możliwości zatwierdzenia zmian programu operacyjnego po tym terminie.
Wskazano również, że nie ma wątpliwości, iż zatwierdzony program operacyjny, który posiada Skarżąca na 2019 rok, nie ma zatwierdzonego funduszu operacyjnego, czyli nie może on zostać sfinansowany ze środków unijnych, a w obecnym stanie faktycznym Agencja odmówiła organizacji pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego na 2019 rok. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie, przepisy prawa unijnego (art. 32-33 rozporządzenia (UE) nr 2018/891) wskazują, że warunkiem finansowania funduszu operacyjnego ze środków finansowych UE jest jego zatwierdzenie na dany rok najpóźniej do dnia 15 grudnia roku, w którym programy zostały przedłożone, a kwota pomocy jest zatwierdzana tylko na jeden rok, i co do zasady przed rozpoczęciem roku, w którym ma być realizowany program operacyjny.
Rozpatrując przedmiotową sprawę, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wziął pod również uwagę fakt zatwierdzenia decyzją nr 9007/6750/5/20, zgodnie z wnioskiem Skarżącej z 3 grudnia 2019 r., zmiany programu operacyjnego w 2019 roku. Jest również bezsprzeczne, że rozpatrzenie i zatwierdzenie zmian z wniosku z 4 grudnia 2018 r. w aktualnym stanie faktycznym i prawnym byłoby działaniem bezcelowym, bowiem podjętym już po zakończeniu roku którego planowane zmiany dotyczą, a jednocześnie rzeczywista realizacja programu operacyjnego w roku 2019 przebiegła w sposób odmienny od zaplanowanego ww. wnioskiem Skarżącej. Działanie 8.1. w rzeczywistości nie zostało zrealizowane w 2019 roku. Jednocześnie, co nie jest bez znaczenia w sprawie, faktyczna realizacja programu operacyjnego w 2019 roku przez Skarżącą dobiegła końca. Zatem, zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja nie zawiera dowodów potwierdzających merytorycznych możliwości zmiany zakresu działań Skarżącej zawartych w zatwierdzonym programie operacyjnym.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Skarżącej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w związku z art. 135 p.p.s.a., po przedstawieniu stanu faktycznego oraz przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie w jej okolicznościach odmówiono Skarżącej zatwierdzenia zmian programu operacyjnego zgodnie z ww. wnioskiem.
Wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 2017/891, Państwo członkowskie: a) zatwierdza kwoty funduszy operacyjnych i programy operacyjne, które spełniają wymogi rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 oraz wymogi niniejszego rozdziału; b) zatwierdza programy operacyjne, pod warunkiem zaakceptowania przez organizację producentów określonych zmian; lub c) odrzuca programy lub części programów.
Z kolei ust. 2 stanowi, że Państwa członkowskie podejmują decyzje dotyczące programów operacyjnych i funduszy operacyjnych najpóźniej do dnia 15 grudnia roku, w którym programy te zostały przedłożone. Państwa członkowskie informują organizacje producentów o podjętych decyzjach do dnia 15 grudnia.
Takie decyzje z należycie uzasadnionych przyczyn mogą jednak zostać podjęte po tej dacie, ale nie później niż po dniu 20 stycznia od daty przedłożenia. W decyzji zatwierdzającej można określić, że wydatek kwalifikuje się od dnia 1 stycznia roku następującego po dacie przedłożenia.
Natomiast art. 7 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 138, str. 57 z późn. zm.) przewiduje, że programy operacyjne zatwierdzone do dnia 15 grudnia realizowane są od dnia 1 stycznia następnego roku, a realizacja programów zatwierdzonych po dniu 15 grudnia może zostać odroczona tylko na 1 rok, natomiast realizacja programów zatwierdzonych, np. w przypadku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia 2017/891, może rozpocząć się najpóźniej 31 stycznia po ich zatwierdzeniu.
Z art. 34 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 2017/891 wynika, że organizacje producentów mogą występować z wnioskiem o wprowadzenie zmian w programach operacyjnych, w tym dotyczących okresów ich obowiązywania w kolejnych latach. Dalej przepis ten stanowi, że Państwa członkowskie ustalają ostateczne terminy składania i zatwierdzania takich wniosków, tak aby zatwierdzone zmiany obowiązywały od dnia 1 stycznia następnego roku. Z należycie uzasadnionych powodów takie wnioski mogą być zatwierdzane po terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż dnia 20 stycznia roku następującego po roku, w którym złożono wniosek.
Zgodnie natomiast z art. 9a ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 618) w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów wydaje decyzje w sprawach zatwierdzenia organizacji producentów albo zrzeszeniu organizacji producentów programu operacyjnego albo jego zmiany.
Na gruncie przepisów krajowych kwestie warunków i dopuszczalności zmian programu operacyjnego normuje rozporządzenie wykonawcze, które w § 2 ust. 1 przewiduje, że organizacja producentów owoców i warzyw albo zrzeszenie organizacji producentów owoców i warzyw w celu wprowadzenia w bieżącym roku realizacji programu operacyjnego zmian wymagających zatwierdzenia składa wniosek o zatwierdzenie tych zmian na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na siedzibę tej organizacji albo tego zrzeszenia, w terminie do dnia 15 października roku, którego zmiany dotyczą.
Natomiast w ust. 2 przepis ten stanowi, że organizacja producentów owoców i warzyw albo zrzeszenie organizacji producentów owoców i warzyw w celu wprowadzenia zmian programu operacyjnego dokonywanych w kolejnych latach jego realizacji składa wniosek o zatwierdzenie tych zmian na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na siedzibę tej organizacji albo tego zrzeszenia, w terminie do dnia 15 września roku poprzedzającego rok, którego te zmiany dotyczą.
Ww. rozporządzenie przewiduje zatem odmienne podstawy prawne dla wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego w bieżącym roku realizacji programu operacyjnego (ust. 1) oraz wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego dokonywanych w kolejnych latach jego realizacji (ust. 2).
Dalej WSA wywodzi, że z akt sprawy wynika, iż wniosek Skarżącej z 14 września 2018 r., który wpłynął do organu 4 grudnia 2018 r., dotyczył zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata, tj. 2019 rok. Był zatem wnioskiem złożonym na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i był również wnioskiem złożonym w terminie, co do którego strona miała prawo oczekiwać, że organ ten wniosek rozpozna merytorycznie w terminach wskazanych w powołanym rozporządzeniu.
Wniosek Skarżącej z 14 września 2018 r., jak przyznał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (na str. 14), formalnie spełniał wymogi wynikające z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.
W czasie, kiedy ważyły się losy tego wniosku, tj. tego, czy był złożony w terminie, czy też nie, Skarżąca złożyła kolejny wniosek (do czego miała prawo) o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na bieżący rok 2019, na podstawie § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia i który został pozytywnie załatwiony decyzją z 10 stycznia 2020 r.
Jeśli zatem wniosek z 4 grudnia 2018 r. formalnie był poprawny, a Skarżąca złożyła do wniosku dokumenty uwzględniające wersje programu operacyjnego zatwierdzone do 1 stycznia 2019 r., to wzywanie Skarżącej do korekty wniosku o zmianę programu operacyjnego obejmującą zmiany już zatwierdzone (decyzją z 10 stycznia 2020 r.), słusznie zrodziło po jej stronie obawy, że organ w istocie zmierza do umorzenia postępowania, ze względu na tożsamość przedmiotu sprawy i bezprzedmiotowość postępowania, jako że zatwierdzone wnioskowane przez organizację zmiany w programie operacyjnym na 2019 rok, w zakresie działania 1.1., konsumowałyby swym zakresem zmiany, o które wnioskuje organizacja w niniejszym postępowaniu.
Taką zresztą próbę umorzenia postępowania organ pierwszej instancji podjął już wcześniej w decyzji z 4 lutego 2022 r., nieskuteczną jednak wobec uchylenia jego decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W sprawie nie może ujść uwadze, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, że jeżeli Skarżąca wniosła o zmianę programu operacyjnego na rok przyszły, to zmieniona może być jedynie wersja programu operacyjnego uprzednio obowiązująca, tj. przed rokiem kalendarzowym 2019, zatwierdzona pierwotnie obowiązującą decyzją o zatwierdzeniu programu operacyjnego, a nie wersja zatwierdzona w roku 2020, dotycząca roku bieżącego 2019. Powyższej sytuacji nie zmienia okoliczność, że decyzja w tym przedmiocie jest dokonywana po zmianie programu operacyjnego na rok bieżący 2019.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze Skarżącą, że z logicznego punktu widzenia, należy brać pod uwagę wersję programu operacyjnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku o zmianę, ponieważ musi być zachowana kolejność zdarzeń. Natomiast nie można obarczać winą Skarżącej, że organy w terminie nie dokonały zmiany programu operacyjnego ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowanie wniosku Skarżącej z 4 grudnia 2018 r. (a nie jak omyłkowo WSA wskazał w uzasadnieniu – 4 grudnia 2028 r.) jako spóźnionego.
Z powyższego wynika, że organy w tej sprawie naruszyły przepisy postępowania powołane w skardze uznając, że Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji i wyjaśnień których domagał się organ, skoro sam przyznaje, że wniosek, który wpłynął 4 grudnia 2018 r. był kompletny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma również Skarżąca, że w sprawie nie jest istotna okoliczność, czy wydanie decyzji o zatwierdzeniu programu operacyjnego na rok przyszły 2019, ma wpływ na ostateczną decyzję o zatwierdzeniu programu operacyjnego na rok bieżący 2019, ponieważ jest to odrębna sprawa administracyjna z odrębną podstawą materialnoprawną wynikającą z § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.
Zatwierdzenie zmian, zgodnie z wnioskiem, w przedmiotowej sprawie nie przeczy zatwierdzonym zmianom na rok bieżący 2019, ponieważ decyzja w ramach niniejszej sprawy jest uprzednią wersją programu operacyjnego, a decyzja w ramach roku bieżącego jest następczą zmianą programu operacyjnego.
Powoływanie się przez organ na zmieniony stan faktyczny na dzień rozstrzygania zaskarżoną decyzją, ze względu na zmianę programu operacyjnego na rok bieżący, nie może dotyczyć wersji programu operacyjnego podlegającej zmianie, ponieważ stanowiłoby to naruszenie przepisów prawa materialnego, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, jak również przeczy zasadom logiki, ponieważ zmiany na rok przyszły są uprzednie w stosunku do zmian na rok bieżący. Skarżąca ma prawo do żądania zmian programu operacyjnego na rok przyszły 2019, niezależnie od tego, czy zmiany te będą realizowane, ponieważ nie jest to przesłanka powodującą utratę tych uprawnień.
Również powoływanie się na nieprawomocne wyroki oddalające skargi Spółki na niekorzystne dla Skarżącej decyzje, na skutek których Skarżąca znalazła się w sytuacji, w której, w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiada ona zatwierdzonego wysokości funduszu operacyjnego na 2019 rok, zatwierdzonych wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym na 2019 rok, zatwierdzonej pomocy finansowej na 2019 rok, wskazuje na brak spójności w działaniu organów skoro organ pierwszej instancji w decyzji z 10 stycznia 2020 r., na którą się powołuje i która jego zdaniem w zakresie działania 1.1. konsumowała zmiany, o które Skarżąca wnioskuje w niniejszym postępowaniu, dokonał zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na rok bieżący 2019, pomimo odmownej decyzji w zakresie zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego na rok 2019.
Zdaniem WSA, stanowisko organu odwoławczego, jakoby organ pierwszej instancji, ze względu na treść art. 34 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 2017/891, nie miał w dacie wydania decyzji kompetencji do zatwierdzenia wniosku Skarżącej (str. 14 zaskarżonej decyzji) w części dotyczącej działania 8.1, jest chybione w świetle wyroku NSA z 3 lutego 2021 r., sygn. I GSK 1634/20, w którym stwierdzono, że termin wskazany w art. 34 ust. 2 ww. rozporządzenia ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie powoduje utraty przysługującej organowi administracyjnemu kompetencji w sprawie i w konsekwencji nie uniemożliwia orzekania w sprawie.
Dalej WSA wywiódł, że jakkolwiek konkluzja z ww. wyroku jest taka, że upływ terminu przewidzianego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 2017/891 wyklucza wydanie rozstrzygnięcia niezałatwiającego merytorycznie sprawy, to w istocie odmowa zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok, motywowana była stanowiskiem, że planowana we wniosku zmiana polegająca na realizacji dodatkowego działania 8.1. nie mogła zostać zatwierdzona z uwagi na brak możliwości zatwierdzenia wniosku po dacie 20 stycznia 2020 r. ze względu na treść art. 34 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 2017/891.
Konkludując WSA stwierdził, że wobec stwierdzenia naruszenia przepisów o postępowaniu, które doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa z 5 października 2022 r. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok, Sąd pierwszej instancji nakazał organom uwzględnienie przedstawionego poglądu (art. 153 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na nierozpatrzenie przez organ zmian programu operacyjnego w odniesieniu do jego wersji obowiązującej przed rokiem 2019 (tj. wersji zatwierdzonej pierwotnie obowiązującą decyzją o zatwierdzeniu programu operacyjnego), czyli wersji obowiązującej na dzień złożenia wniosku o zmianę z 4 grudnia 2018 r., co w konsekwencji sprowadza się do nałożenia na organy przy ponownym orzekaniu obowiązku rozpatrzenia sprawy w oparciu o stan faktyczny nieistniejący w chwili wydawania decyzji podczas gdy organy obowiązane są każdym przypadku uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili wydawania decyzji, co w realiach przedmiotowej sprawy przekłada się na obowiązek rozpatrzenia wniosku o zmianę programu operacyjnego z 4 grudnia 2018 r. w odniesieniu do aktualnej na dzień orzekania wersji tego programu, tj. wersji uwzględniającej zmiany zatwierdzone decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/5/20, oraz przy uwzględnieniu faktycznego zakresu działania Skarżącej w 2019 r. – brak jest możliwości zatwierdzenia dofinansowania funduszu operacyjnego z tytułu przeznaczenia produktów na bezpłatną dystrybucję w 2019 roku skoro w 2019 r. Skarżąca nie przekazywała owoców w ramach tego działania, co uczyniły organy, a tym samym nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji przez Sąd,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 i 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Skarżąca nie musiała złożyć wymaganych instrukcją organów dokumentów do wniosku, tj. skonsolidowanej aktualnej wersji programu operacyjnego oraz aktualnych załączników uwzględniających zmiany programu operacyjnego na rok 2019, w tym zatwierdzonych decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/5/20, ponieważ Skarżąca dołączyła wyżej wymienione dokumenty do wniosku z 4 grudnia 2018 r., a dokumenty te uwzględniały wersje programu operacyjnego zatwierdzone do dnia 1 stycznia 2019 r. – pomimo, że od dnia złożenia wniosku do dnia orzekania w stanie faktycznym zaszły zmiany w zakresie treści programu operacyjnego, który miałby podlegać zmianie, co powodowało konieczność dostosowania wniosku do zmienionych okoliczności faktycznych, w postaci złożenia korekty do wniosku oraz do przedłożenia zaktualizowanych danych (wymaganych załączników) w tym aktualnego programu operacyjnego, czego Skarżąca nie uczyniła, a tym samym organ słusznie odmówił zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na powyższą skargę Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów uznając je za trafne.
Na wstępie dla uporządkowania należy przypomnieć, że w czasie trwania postępowania dotyczącego wniosku złożonego 14 września 2018 r., który wpłynął do organu 4 grudnia 2018 r. (dalej jako: "wniosek z 14 września 2018 r."), Skarżąca złożyła 3 grudnia 2019 r. kolejny wniosek dotyczący programu operacyjnego na 2019 rok, tym razem w trybie § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (zmiana w bieżącym roku realizacji PO). Przedmiotowy wniosek dotyczył działania 1.1., nie zawnioskowano jednak o zatwierdzenie nowego działania 8.1. Złożony wniosek został zatwierdzony decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/5/20. Na skutek zatwierdzonych zmian działanie 1.1. zmieniło swój zakres i obszar. Jest to decyzja ostateczna (k. 547-552 akt administracyjnych).
Z kolei po wyroku WSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 700/20, zapadła decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 4 lutego 2022 r., nr 9007/6750/41/22, o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawie wniosku z 14 września 2018 r. w części dotyczącej działania nr 1.1. oraz odmowie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok, w części dotyczącej działania 8.1.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji z 4 lutego 2022 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr 39/CE/D/GROiW/2022/ARiMR, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie udowodnił w sposób wyczerpujący bezprzedmiotowości zatwierdzenia zmiany do programu operacyjnego, prowadzącej do umorzenia postępowania w części. Jednocześnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe uzyskanie przez organizację pomocy na sfinansowanie funduszu operacyjnego z tytułu przeznaczenia produktów na bezpłatną dystrybucję, bowiem nie przekazywała ona w 2019 r. owoców w ramach tego działania (8.1.).
Następnie, powtórnie procedując w sprawie, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, decyzją z 5 października 2022 r., nr 9007/6750/80/22, odmówił zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na kolejne lata realizacji programu operacyjnego, tj. na 2019 rok. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po ponownym wezwaniu Skarżącej do złożenia korekty wniosku oraz do przedłożenia zaktualizowanych danych (wymaganych załączników), w tym aktualnego (w skonsolidowanej wersji) programu operacyjnego. Skarżąca nie złożyła żądanych dokumentów. W tej sytuacji, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie, w uzasadnieniu decyzji z 5 października 2022 r., podkreślił, że pomimo kolejnych wezwań kierowanych do Skarżącej, nie uzyskano aktualnych wniosków w zakresie żądania, które, z uwagi na zatwierdzenie zmian w programie operacyjnym na 2019 rok (decyzja z 10 stycznia 2020 r., nr 9007/6750/5/20), zostały już zatwierdzone.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z 10 marca 2023 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O powyższej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnął Sąd wyrokiem zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną.
Dodatkowo należy wskazać, że wyrokiem z 28 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 827/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 24 lutego 2020 r., nr 4/2019/2020, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, jaką wersję programu operacyjnego należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącej z 14 września 2018 r. Mianowicie, czy powinna być brana pod uwagę wersja programu operacyjnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku o zmianę czy wersja obowiązująca na dzień orzekania przez organ. Nie ulega wątpliwości, że jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego jest konieczność orzekania przez organy zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Ponieważ przedmiotem postępowania było zatwierdzenie zmian do planu, który został już zmieniony, to organ nie mógł pominąć tej okoliczności i orzekać w stosunku do planu, który w istocie nie jest aktualny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżąca wnioskowała o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego w 2019 roku, tj. dotyczącego okresu, który już upłynął oraz zmian, które zostały już dokonane i zatwierdzone w trybie § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (zmiana w bieżącym roku realizacji PO) dotycząca również roku 2019. Wniosek z 3 grudnia 2019 r. dotyczył działania 1.1. (nie zawnioskowano jednak o zatwierdzenie nowego działania 8.1.) Złożony wniosek został zatwierdzony decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 10 stycznia 2020 r. Decyzja z 10 stycznia 2020 r. jest ostateczna. Ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, bowiem na skutek zatwierdzonych zmian działanie 1.1. zmieniło swój zakres i obszar. To z kolei, z uwagi na zmienione okoliczności stanu faktycznego i upływ czasu, wymagało przedłożenia przez Skarżącą dokumentów, w tym skorygowanego wniosku – uwzględniającego wszystkie zatwierdzone do tej pory zamiany programu operacyjnego, o co Skarżąca została wezwana. Jednakże, jak wynika z akt, wezwania tego nie wykonała stojąc na stanowisku, że nie ma takiej potrzeby. Tymczasem w "Instrukcji wypełniania wniosku o zatwierdzenie programu operacyjnego-W-2/459" wskazano, iż "w przypadku zamian do programu operacyjnego należy każdorazowo przygotować skonsolidowaną wersję przedmiotowego dokumentu, tzn. uwzględniającą wszystkie zmiany wprowadzone od początku realizacji programu operacyjnego". Jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, to samo dotyczy złożonych do wniosku załączników (zał. W-2 .1/459 Oświadczenie o stanie realizacji programu operacyjnego, zał. W-2.2/459 wykaz celów i działań programu operacyjnego po zmianach, zał. W-2.3-/459).
Przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji, że: "z logicznego punktu widzenia należy brać pod uwagę wersję programu operacyjnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku o zmianę, ponieważ musi być zachowana kolejność zdarzeń. Natomiast nie można obarczać winą Skarżącej, że organy w terminie nie dokonały zamiany programu operacyjnego ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowanie wniosku Skarżącej z 14 września 2018 r., jako spóźnionego" nie może być uznane za prawidłowe, gdyż nie uwzględnia zmiany okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie powiązanych z wydaniem ostatecznej decyzji z 10 stycznia 2020 r., której treść w sposób zasadniczy wpływa na sposób procedowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną aktualnie decyzją z 10 marca 2023 r.
Mając na uwadze wskazane okoliczności należy uznać, że zarzuty Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego sformułowane wobec organu w zaskarżonym wyroku nie są trafne.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził skargę kasacyjną oraz reprezentował organ w postępowaniu przed WSA i NSA, orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.