I GSK 1512/22

I GSK 1512/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Joanna Salachna
Joanna Wegner /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Łd 681/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 78 § 1 i 2;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
art. 31 § 2 pkt 2;
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 681/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 lipca 2021 r. nr KO.492.10.2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 18 marca 2021 r., znak WE.1710.4.2019; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz M. G. kwotę 23.007 (dwadzieścia trzy tysiące siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 681/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 lipca 2021 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca prowadząca Niepubliczne [...] "[...]" im. Św. [...] w T. [...] otrzymała w latach 2016 - 2018 z budżetu Gminy Miasto T. dotację podmiotową na działalność oświatową zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) - dalej: "u.s.o." oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203 ze zm.) dalej jako: "u.f.z.o." na pokrycie wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym kształceniem specjalnym i profilaktyką społeczną.
Decyzją z dnia 18 marca 2021 r. Prezydent T. określił skarżącej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 r. w kwocie 369 000 złotych, wydatkowanej na koszt najmu nieruchomości przeznaczonej na funkcjonowanie przedszkola oraz za 2017 r. w kwocie 46 152,17 złotych na najem nieruchomości przeznaczonej na funkcjonowanie przedszkola, za styczeń 2017 r. w wysokości 36 900 złotych, za miesiące wrzesień - grudzień 2017 r. w wysokości 9 252,17 złotych, wydatkowanej na sfinansowanie z dotacji kosztów najmu powierzchni budynku, w którym funkcjonuje prowadzona przez H. C. Niepubliczna P. [...] "[...]" oraz za 2018 r. w kwocie 31 850,53 złotych, wydatkowanej na sfinansowanie z dotacji kosztów najmu powierzchni budynku, w którym funkcjonuje wspomniana poradnia.
W wyniku rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy powyżej wskazaną decyzję. Organ stwierdził, że z dotacji nie mogły być pokryte wydatki na najem lokalu użytkowego, w którym mieści się prowadzone przez skarżącą przedszkole. Wyjaśnił, że po pierwsze – lokal należy do majątku osobistego męża skarżącej, z którym do 20 stycznia 2017 r. pozostawała w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej, a zatem zgodnie z art. 31 § 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2908) – zwanej dalej "k.r.o." czynsz najmu wchodził do majątku wspólnego, czyli także samej skarżącej. Po drugie – opierając się na piśmie biorącego w użyczenie, skierowanym do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim ustalono, że skarżąca użyczyła H. C. 123m2 powierzchni wynajmowanego lokalu. Organ nie dał wiary w tym zakresie skarżącej, że użyczona powierzchnia była w rzeczywistości znacznie mniejsza.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, uznając że skarżąca była beneficjentem dotacji, która na podstawie art. 31 § 2 k.r.o. wchodziła do jej majątku na skutek zawarcia umowy najmu z małżonkiem oraz przyjmując, że podnajem bądź użyczenie wynajmowanej powierzchni innej osobie było niedopuszczalne.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 lit b. u.f.z.o w związku z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. w związku z art. 31 § 1 k.r.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poniesienie kosztów czynszu najmu na rzecz osoby trzeciej, którą jest małżonek pozostający w ustroju wspólności majątkowej ze skarżącą, doprowadził do przysporzenia w jej majątku. Po drugie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735.) – dalej jako "k.p.a." poprzez nieodniesienie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego przez organ administracji, polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, znajdujące wyraz w nienadaniu należytej wagi dowodom z treści umowy z 1 września 2017 r. ucieleśniającej oświadczenia woli skarżącej i H. C. w przedmiocie zawarcia umowy najmu pomieszczeń podziemnych, ustalenia i opłacania przez podnajemcę czynszu, nadaniu nienależytej wagi korespondencji H. C. ze Starostwem Powiatowym w Tomaszowie Mazowieckim oraz funkcjonalnego powiązania poradni z przedszkolem. Zdaniem skarżącej naruszenia te na etapie postępowania administracyjnego skutkowały błędnym ustaleniem co do możliwości wynajęcia przez skarżącą jedynie części nieruchomości od R. G., rzeczywistej powierzchni najmu nieruchomości H. C. - 35 m2, pominięcia świadczenia przez H. C. usług na rzecz uczęszczających do przedszkola dzieci dla oceny celowości wydatku na czynsz.
W związku z tym skarżąca podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 lit b. u.f.z.o. w związku z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, jakoby współkorzystanie z części nieruchomości wykluczało możliwość pokrycia kosztów najmu z dotacji oraz poprzez błędne uznanie, że została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty wydatkowanej na koszty najmu powierzchni budynku, w którym funkcjonowała poradnia.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 252 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że dotacja wydatkowana przez skarżącą na koszt najmu nieruchomości przeznaczonej na funkcjonowanie przedszkola za rok 2016 i styczeń roku 2017 oraz na sfinansowanie z dotacji kosztów najmu powierzchni budynku, w którym funkcjonuje poradnia za miesiące wrzesień - grudzień roku 2017 oraz miesiące styczeń - grudzień roku 2018 została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń prawa popełnionych w tej sprawie przez organy administracji.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaprezentowana przez organy wykładnia przepisu art. 31 § 2 pkt 2 k.r.o. jest błędna. Objęta umową najmu nieruchomość stanowiła przedmiot należący do majątku osobistego małżonka skarżącej, a zatem odrębnej masy majątkowej i zawarcie umowy najmu tej nieruchomości ze skarżącą było dopuszczalne. Przepisy prawa rodzinnego ani przepisy prawa regulujące pozyskiwanie i wydatkowanie dotacji oświatowej nie ustanawiają ograniczeń w zawieraniu tego rodzaju umów. Nie można go w szczególności wywieść z przepisu art. 31 § 2 pkt 2 k.r.o., określającego składniki majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. Nie modyfikuje on zwłaszcza stron umowy najmu ani nawiązywanych stosunków gospodarczych. Określa jedynie sposób kreowania majątku wspólnego, a więc konsekwencje prawne uzyskiwania czynszu przez uprawnionego do tego małżonka. NSA podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z 13 grudnia 2024 r., I GSK 861/21, LEX nr 3822050.
Kwestia przeznaczenia dochodów z najmu jest zatem wtórną wobec samego stosunku najmu i zobowiązań wzajemnych stron tej umowy. Obowiązkiem organów jest – w świetle art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji – działanie na podstawie i w granicach prawa. Z kolei wolność jednostki, w tym wolność gospodarowania sięga tak daleko, jak ograniczenia wyraźnie ustanowione na podstawie w ustawie. Inną rzeczą jest ewentualna ocena wysokości umówionego czynszu, a więc tego, czy relacje osobiste pomiędzy małżonkami determinowały tę wartość, czy też nie. Nie jest to jednak przedmiotem tego postępowania, bo organy swojej uwagi na tej kwestii nie koncentrowały. Uznać zatem należy, że wyrażona przez organy kategoryczna ocena o niedopuszczalności wydatkowania dotacji na czynsz uiszczany z tytułu zawartej z małżonkiem umowy jest nieprawidłowa i w ponownie prowadzonym postępowaniu organy z niej zrezygnują. Tym samym nie można przyjąć, że to skarżąca była rzeczywistym beneficjentem dotacji, co automatycznie powoduje wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem.
Na marginesie zwrócić należy uwagę, że formułując wspomniane, kategoryczne sądy organy nie podjęły się rozważenia w jakim zakresie skarżąca miałaby osobiście korzystać dotacji, skoro majątek objęty wspólnością majątkową małżeńską należy do dwóch osób, a ponadto – w literaturze i orzecznictwie prezentowane są dwa różne poglądy na temat koncepcji dochodu z majątku osobistego. Nie wiadomo, czy opierał się na szerokim czy wąskim traktowaniu tych dochodów. Jeżeli opowiedziano by się za bardziej aktualnym, drugim poglądzie, to należałoby dokonać obliczenia dochodu netto i dopiero tę kwotę traktować jako podlegającą włączeniu do majątku wspólnego (zob. więcej na ten temat T. Sokołowski [w:] H. Dolecki red., Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Warszawa 2013, s. 125 i n.).
Jeżeli zaś chodzi o kwestię rzeczywistej powierzchni wykorzystywanej przez H. C. , to wymaga ona wyjaśnienia w toku postępowania przed organami administracji. Zasadne okazały się bowiem zarzuty skargi kasacyjnej skoncentrowane wokół twierdzenia o dowolności sformułowanych przez organy ocen z uwagi na niedostatki dokonanych ustaleń faktycznych, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analizując to zagadnienie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że organy nie dokonały żadnej weryfikacji twierdzeń i dowodów powoływanych przez skarżącą, a tym bardziej nie przeprowadziły rzetelnych rozważań w tym zakresie. Koncentrując się na jednym tylko dowodzie – dokumencie złożonym przez najemcę w innym organie administracji nie podjęto próby odtworzenia rzeczywistej treści umowy użyczenia w kontekście dwóch innych, istotnych dowodów: zawartej później umowy najmu na piśmie oraz twierdzeń skarżącej co do okresów faktycznego korzystania z nieruchomości przez biorącego w użyczenie. Odwołanie się li tylko na upływ czasu jako powód odmowy wzięcia pod uwagę twierdzeń skarżącej przy braku dokonania oceny znaczenia zawartej później umowy najmu w formie pisemnej nie może zostać zaakceptowane. Prawdą jest, że prowadzący postępowanie administracyjne organ administracji jest gospodarzem postępowania i zgodnie z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. decyduje o uwzględnieniu bądź nie wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę. Nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może jednak mieć miejsce po spełnieniu przewidzianych w tych przepisach przesłanek. Samo powołanie tych przepisów – jak to miało miejsce w decyzji organu odwoławczego – nie wystarcza do tego, by wykazać, że przesłanki te się ziściły. To, że jeden z dowodów potwierdza pewną, założoną przez organ tezę jest do tego zdecydowanie niewystarczające. W realiach gospodarczych mało wiarygodne wydaje się to, że kontrahent skarżącej bez wynagrodzenia korzystał stale z tak dużej powierzchni, za której korzystanie skarżąca uiszczała czynsz. Kwestia ta wymaga jednak ustalenia poprzez zbadanie tego, czy istotnie prowadzona przez H. C. poradnia funkcjonowała w wymiarze około 3 godzin tygodniowo, czy w zdecydowanie większym i w jaki sposób to miało wpływ na wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem.
Rozpatrując sprawę skarżącej organy po pierwsze przyjmą za dopuszczalne pokrycie z dotacji kwoty czynszu należnego z tytułu zawartej z małżonkiem skarżącej umowy najmu, a ponadto uzupełnią w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, a przede wszystkim dokonają jego wszechstronnej oceny, rezygnując z ograniczenia się do tylko jednego dowodu w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), a także art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 23 007 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w postępowaniu kasacyjnym, w wysokości 16 200 zł a także zwrot kosztów sądowych, obejmujący: zwrot uiszczonego przez spółkę wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 2236 zł, zwrot wpisu od skargi, w kwocie 4471 zł, a także zwrot opłaty kancelaryjnej, poniesionej przez spółkę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę.