I GSK 1508/24

I GSK 1508/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Grzegorz Dudar
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1521/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-20
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 885
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1521/23 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 maja 2023 r. nr 11/DEPiRZ-WEP/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. C. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1521/23 oddalił skargę K. C. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 maja 2023 r., nr 11/DEPiRZ-WEP/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (dalej: u.k.s.e.) w brzmieniu nadanym mocą ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie u.k.s.e., w szczególności poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż między decyzją Kierownika BP dnia 6 września 2019 r., nr 0287-00000075280/19 o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów (dalej: decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 6 września 2019 r.) a ostateczną decyzją Dyrektora OR z dnia 6 grudnia 2016 r., nr 1337/04-08/2016 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika BP z dnia 4 maja 2016 r. nr 0287-00000046072/16 o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na dokonaniu wpisu skarżącej do ewidencji producentów i nadania jej numeru identyfikacyjnego oraz wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów (dalej: decyzja ostateczna z dnia 6 grudnia 2016 r.) nie zachodzi tożsamość stanu prawnego;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie u.k.s.e., w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 6 września 2019 r. oraz decyzja ostateczna z dnia 6 grudnia 2016 r. zostały wydane na podstawie innej podstawy prawnej.
II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz § 2 k.p.a. w szczególności poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż umorzone postępowanie było przez organy administracji w obu instancjach prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, bowiem rozstrzygnięcia tych organów w ramach rzeczonego postępowania wydane zostały w oderwaniu od rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w sprawach tożsamych z niniejszą zarówno pod względem przedmiotu jak i stanu faktycznego oraz prawnego;
2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a w szczególności poprzez uznanie przez Sąd i instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, a tym samym, iż przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 6 września 2019 r. nie została spełniona, pomimo faktu, iż zarówno decyzja Kierownika BP o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na wpisie skarżącej do ewidencji producentów i nadaniu numeru identyfikacyjnego oraz wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] (dalej: decyzja o uchyleniu wpisu skarżącej) jak i decyzja o umorzeniu postępowania pozostają tożsame podmiotowo, przedmiotowo oraz zostały wydane w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;
3. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a w szczególności poprzez uznanie przez sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie na skutek zmiany stanu prawnego postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe następczo, wobec czego organ administracyjny zobowiązany był do umorzenia postępowania, niezależnie od tego, iż w ramach umorzonego postępowania doszło do wydania decyzji ostatecznej z dnia 6 grudnia 2016 r., która w momencie wydania decyzji o umorzeniu postępowania była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej;
4. art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1. k.p.a. w szczególności poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w czasie, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Po 134/17) nie był prawomocny a w obrocie prawnym dalej pozostawała decyzja ostateczna z dnia 6 grudnia 2016 r. było prawnie dopuszczalne;
5. art. 106 § 3 p.p.s.a. w szczególności poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2024 r., mimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, nie mogło spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wybiorczy odniósł się do kilku zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści wspomnianego pisma.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich z powyższych wymogów. Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego (niewłaściwego zastosowania art. 11 ust. 1 u.k.s.e. oraz art. 2 ustawy z 23 października 2014 r. o zmianie u.k.s.e.) oprócz twierdzeń, że decyzja o umorzeniu postępowania, jak i decyzja z 6 grudnia 2016 r. są tożsame co do przedmiotu postępowania, jak i co do stanu faktycznego i prawnego (s. 6 skargi kasacyjnej), a także wskazaniu, że wobec nieuwzględnionej przez organy zmiany stanu prawnego doszło do bezprzedmiotowości postępowania "już kilka tygodni po jej wszczęciu" (s. 7-8 skargi kasacyjnej), nie wskazuje na czym konkretnie niewłaściwe zastosowanie przepisów miało polegać oraz jakie - jego zdaniem - powinno być właściwe zastosowanie tych regulacji. Zaznaczenia także wymaga niekonsekwencja argumentacji. Skoro bowiem wskazuje się, że na etapie postępowania prowadzonego przez organ wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, to jej skutkiem powinno być umorzenie przez organ postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) - co organ uczynił decyzją z 6 września 2019 r., a następnie odmówił (po rozpoznaniu żądania strony) stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
Przedstawiony stan powoduje, że stawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły być skuteczne.
Ocenie merytorycznej nie poddawały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym względzie - niezależnie od częściowej wadliwości zarzutów, w ramach których podniesiono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. (który to mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności - czego nie podniesiono) - brak jest ich wymaganego uzasadnienia, o którym wcześniej była mowa. Nie mogą go zastąpić nieuargumentowane twierdzenia i polemiczne uwagi w odniesieniu do ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji oraz powoływanie fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny. Przede wszystkim zaś podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia istotności wpływu zgłoszonych naruszeń na wynik sprawy. To, jak już zaznaczono, jest niezbędny element skargi kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za potrzebne uznał wskazanie, że decyzje organów (odpowiednio: z 30 marca 2023 r. i 26 maja 2023 r.), w wyniku których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej zostały wydane w sytuacji, gdy NSA w dniu 11 października 2022 r. oddalił skargę kasacyjną strony (wyrok o sygn. I GSK 3510/18) od wyroku WSA w Poznaniu z 5 października 2018 r., sygn. III SA/Po 134/17, którym to wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, które dotyczyły uchylenia czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu strony do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego oraz o wykreśleniu wpisu strony do ewidencji producentów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).