I GSK 1495/22

I GSK 1495/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Czaja
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Go 12/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-04-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 252 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Tezy
1) (...) aktualizacja kwoty dotacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. (w tym jego pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3) jest instytucją polegającą na ustaleniu zmiany kwoty/stawki dotacji w związku z zaistnieniem określonych podstaw (np. wskaźników, danych finansowych) obliczenia należnej dotowanemu - ze względu na określone przez ustawodawcę cechy, takie jak np. poziom, czy typ kształcenia – danej/właściwej przedmiotowo i podmiotowo stawki dotacji. Nie może mieć ona miejsca w sytuacji, gdy okaże się, że zastosowana w danym przypadku stawka dotacji jest niewłaściwa podmiotowo lub przedmiotowo (np. nieodpowiadająca typowi kształcenia), wówczas bowiem mamy do czynienia nie ze zmianą/aktualizacją wysokości danej, tj. właściwej/prawidłowej stawki dotacji (wg uprzednio określonych parametrów, zgodnie z obowiązującymi przepisami), ale ze zmianą danej stawki na inną stawkę (właściwą ze względu np. na typ kształcenia).
2) Na gruncie treści art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. okoliczność stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależna od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji bez podstawy prawnej, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 12/22 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2021 r. nr SKO.Go/511-BR/865/21 w przedmiocie określenia kwoty dotacji nienależnie pobranej podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 12/22 - po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: organ lub SKO) z dnia 28 października 2021 r., nr SKO.Go/511-BR/865/21, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji – oddalił skargę.
Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) w związku z art. 26 i art. 33 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., dalej: u.f.z.o.) i art. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana nienależnie, podczas gdy dotacja została wypłacona po spełnieniu wszystkich obowiązków nałożonych przez ustawę o finansowaniu zadań oświatowych i jako taka nie może zostać określona jako pobrana nienależnie, a więc bez podstawy prawnej, skoro podstawą prawną był art. 26 w związku z art.33 u.f.z.o. Otrzymanie dotacji w wysokości, która zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. może zostać bez dodatkowych wymogów formalnych ustalana przez organ dotujący w trakcie roku budżetowego, a która następnie została zweryfikowana przez organ dotujący nie oznacza, że dotacja oświatowa została otrzymana bez podstawy prawnej, a więc nienależnie;
2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 3 - 6 uchwały nr V/75/2019 Rady Miasta w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że tryb rozliczania dotacji mieści w sobie zarówno pojęcie kontroli prawidłowości przyznania i wydatkowania dotacji, podczas gdy są to pojęcia rozłączne, o czym świadczy sama treść przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., która mówi o udzielaniu oraz rozliczaniu dotacji, a także wynika to z przywołanych przepisów uchwały, które w § 3 do 5 regulują kwestie udzielania dotacji, a w § 6 regulują kwestię rozliczania dotacji, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że organ dotujący miał prawo w ramach trybu rozliczania dotacji zmienić wysokość stawki dotacji oświatowej dla danego kierunku po zakończeniu roku budżetowego, czego przepisy nie przewidują;
3) art. 43 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 u.f.z.o. przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przepisie tym wprost wskazane są wyłączne zasady dotyczące zmiany wysokości kwoty przyznawanej dotacji, nie przewidujące takiej zmiany w kolejnym roku budżetowym, a umożliwiającym przyznanie wyższej stawki dotacji przez organ dotujący w trakcie roku budżetowego, którego dotacja dotyczy, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji zobowiązującej skarżących do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty dotacji oświatowej za 2020 rok, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz narusza zasady pewności prawa, obciążając stronę skutkami interpretacji prawa dokonywanej przez organ administracji publicznej;
4) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności dotyczących faktu, że kwota dotacji jest ustalana i określana przez organ dotujący, który w ramach aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., mógł bez jakichkolwiek wymogów formalnych podwyższyć stawkę dotacji, a organ dotowany nie ma dostępu do metryczki subwencji oświatowej oraz faktu, że organ dotujący potwierdzał pisemnie swoje ustalenia dotyczące stawek dotacji oświatowych i ich wysokości, co stanowiło o zastosowaniu przez organ podwyższenia stawki dotacji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądała jej przeprowadzenia.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (v. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. II GSK 221/10).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.
Zważywszy, że w sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny dotyczący ustalenia i wypłaty dotacji, a także dokonanej później weryfikacji tejże (po upływie roku za który ja wypłacono), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty prawa materialnego.
Zarzuty te są nieusprawiedliwione.
Istota sporu podstawowo dotyczy kwalifikacji prawnej okoliczności w postaci ustalenia i wypłacenia dotacji według innej stawki niż właściwa, co związane było z błędnym zaliczeniem kształcenia w zawodzie "opiekunka dziecięca" do kategorii zawodów medycznych (z dodatkową wagą subwencji P30 – 0,85), zamiast prawidłowego, tj. kształcenia w ramach zawodów niemedycznych (z wagą subwencji P12 – 0,23). W konsekwencji organ dotujący, zweryfikowawszy zaistniały stan, stwierdził, że nastąpiło nienależne pobranie dotacji. Sąd I instancji w wyniku dokonanej kontroli nie stwierdził naruszenia prawa. Z takim ustaleniami nie zgadza się skarżąca kasacyjnie, wskazując przede wszystkim, iż wypłata dotacji na jej rzecz nastąpiła po spełnieniu przez nią wszystkich obowiązków nałożonych przepisami ustawowymi, a zatem niemożliwe jest uznanie, że jej wypłata nastąpiła nienależnie (v. zarzut z pkt 1. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej), a ponadto w sprawie nie zastosowano aktualizacji kwoty dotacji (zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 u.f.z.o.), co powinno mieć miejsce w związku ze zmianą kwoty dotacji w trakcie roku budżetowego, ale nie w przypadku zaistnienia zmiany po zakończeniu tego roku (zarzut z pkt 1 ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej). Dodatkowo skarżąca kasacyjnie podniosła wadliwość wykładni i uznania przez WSA, że tryb rozliczania dotacji mieści w sobie zarówno pojęcie kontroli prawidłowości przyznania i wydatkowania dotacji, podczas gdy są to pojęcia rozłączne, co skutkowało przyjęciem, że organ miał prawo – w ramach rozliczania dotacji – zmienić wysokość stawki dotacji oświatowej dla danego kierunku po zakończeniu roku budżetowego, czego nie przewidują przepisy (zarzut z pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Odnosząc się do wyartykułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienia, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w okolicznościach sprawy – abstrahując na razie od kwestii czasu, w którym nastąpiła weryfikacja wypłacanych kwot dotacji – nie mogła znaleźć zastosowania, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, instytucja aktualizacji kwoty dotacji (nawet gdyby wskazane w sprawie okoliczności ustalono w trakcie roku budżetowego). Otóż aktualizacja kwoty dotacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. (w tym jego pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3) jest instytucją polegającą na ustaleniu zmiany kwoty/stawki dotacji w związku z zaistnieniem określonych podstaw (np. wskaźników, danych finansowych) obliczenia należnej dotowanemu - ze względu na określone przez ustawodawcę cechy, takie jak np. poziom, czy typ kształcenia – danej/właściwej przedmiotowo i podmiotowo stawki dotacji. Nie może mieć ona miejsca w sytuacji, gdy okaże się, że zastosowana w danym przypadku stawka dotacji jest niewłaściwa podmiotowo lub przedmiotowo (np. nieodpowiadająca typowi kształcenia), wówczas bowiem mamy do czynienia nie ze zmianą/aktualizacją wysokości danej, tj. właściwej/prawidłowej stawki dotacji (wg uprzednio określonych parametrów, zgodnie z obowiązującymi przepisami), ale ze zmianą danej stawki na inną stawkę (właściwą ze względu np. na typ kształcenia).W świetle powyższego, jakkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że aktualizacja nie może być dokonywana po zakończeniu roku budżetowego (co wynika z treści art. 43 ust. 2 u.f.z.o.), to instytucja ta nie mogłaby mieć zastosowania w sprawie nawet w sytuacji gdyby organ dokonał weryfikacji prawidłowości zastosowanej stawki dotacji w trakcie roku budżetowego. Nie chodziło bowiem o aktualizację/zmianę danej (właściwej) stawki, ale o zastosowanie zupełnie innej stawki.
W świetle powyższego ustalenia, okoliczność obliczenia i wypłaty dotacji według stawki innej niż należna musiała być zakwalifikowana, zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 tej regulacji u.f.p., jako dotacja nienależna. Pobrana ona została bowiem bez podstawy prawnej – tj. bez "umocowania" w przepisach szczególnych, z których wynikałoby, że zawód "opiekunka dziecięca" jest kwalifikowany do zawodów medycznych. Wręcz przeciwnie, zgodnie z obowiązującym ówcześnie rozporządzeniem z 15 lutego 2019 r. w sprawie ogólnych celów i zadań kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego oraz klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego (Dz.U. poz. 316 z późn. zm.) zawód "opiekunka dziecięca" został zaliczony do branży pomocy społecznej, dla której jako właściwy został wskazany minister rodziny i spraw społecznych, co przesądza o niemedycznym charakterze kształcenia prowadzonym przez skarżącą kasacyjnie. Dla tego ustalenia nie ma znaczenia, że spółka spełniła wszystkie ciążące na niej obowiązki nałożone przez u.f.z.o. Organ dotujący bowiem, w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana nienależnie obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot nienależnej dotacji – zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 252 u.f.p. Nie ma przy tym znaczenia, że stwierdzenie nienależnego pobrania dotacji nastąpiło po zakończeniu roku budżetowego (a zatem okresu, za który dotacja została naliczona i wypłacona). Z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika bowiem, że decydującym momentem jest "stwierdzenie okoliczności" nienależnego pobrania dotacji. I nie ma znaczenia czy owo stwierdzenie nienależnego pobrania dotacji nastąpiło w związku czy bez związku z zachowaniem dotowanego (np. poprzez wprowadzenia w błąd dotującego). Na gruncie treści art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. okoliczność stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależna od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji bez podstawy prawnej, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut z pkt 1 ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej nie odniósł się do wyartykułowanego w jego ramach zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, gdyż - wbrew wymogom stawianym skargom kasacyjnym - nie został on ani sprecyzowany (tj. nie wskazano na czym owo naruszenie miałoby polegać), ani uzasadniony.
Jakkolwiek ma rację skarżąca kasacyjnie, że WSA na gruncie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. błędnie przyjął, iż "tryb rozliczania dotacji" mieści w sobie kontrolę prawidłowości przyznania i wydatkowania dotacji, to ustalenie to nie ma znaczenia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wykazano wyżej, okoliczność stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji ma charakter zobiektywizowany, a zatem nie ma znaczenia to czy owo ustalenie zostało dokonane w sposób sprecyzowany w uchwale jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w ww. przywołanym przepisie u.f.z.o.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku wyartykułowany zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., koncentruje się on bowiem na podważeniu dokonanej w sprawie oceny ustalonych okoliczności faktycznych (które to okoliczności nie były kwestionowane) w kontekście przepisów prawa materialnego - dyspozycji art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. W uzasadnieniu zaś do ww. zarzutów, jak i zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (gdzie nie wskazano jednostki redakcyjnej tegoż) podnoszona jest kwestia błędu organu dotującego, który dokonał niewłaściwego ustalenia stawki dotacji oraz uprawnienia dotowanego do dotacji, którą otrzymał i wykorzystał. Pomijając, że treść uzasadnienia jest wątpliwa pod względem zachowania przez skarżącego kasacyjnie wymogu wykazania istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy (v. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a także nie odnosi się do wszystkich ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokonanie przez organ błędnego ustalenia stawki dotacji, a następnie weryfikacji tego ustalenia (w ramach autokontroli) nie może być rozpoznawane w ramach naruszenia wymogów określonych w ww. przepisach k.p.a. Zauważyć trzeba, że unormowania u.f.p. dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu (tak jak w art. 252 u.f.p.) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem organ dotujący musi (chcąc działać legalnie) je respektować w praktyce, co oznacza, że nie ma on w tym względzie możliwości wyboru zachowania. Stąd też tego rodzaju działania organu nie mogą być skutecznie kwestionowane poprzez zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.