I GSK 148/20

I GSK 148/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Joanna Salachna /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
V SA/Wa 655/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Zakroczym od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 655/19 w sprawie ze skarg: "Z." Sp. z o.o. w N.; Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w Zakroczymiu z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek za odbiór ścieków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Zakroczym na rzecz "Z." Sp. z o.o. w N. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy Zakroczym na rzecz Wojewody M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 21 sierpnia 2019 r. w sprawie ze skarg a) Z. Sp. z o.o. w N. i b) Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w Zakroczymiu z dnia 19 lutego 2019 r., nr IV/33/2019 w przedmiocie ustalenia stawek za odbiór ścieków przez Z. w Z. w przypadku wykonywania usługi na rzecz podmiotów niebędących odbiorcą usług w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Uchwałą z 19 lutego 2019 r. nr IV/33/2019, Rada Miejska w Zakroczymiu ustaliła stawki za odbiór ścieków przez Z. w Z. w przypadku wykonywania usługi na rzecz podmiotów niebędących odbiorcą usług w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Skargę na uchwałę wniósł Z. Sp. z o.o. w N. zarzucając naruszenie:
- art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994), dalej: "u.s.g.", poprzez naruszenie kompetencji organów samorządu terytorialnego i wydanie uchwały przez Radę z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego gminy,
- art. 9 ust. 1 i 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 369), poprzez nadużycie pozycji dominującej Z. w Z. na skutek narzucania nadmiernie wygórowanych cen i uciążliwych warunków umowy Z. Sp. z o.o. w N., przynoszących nieuzasadnioną korzyść Z. w Z.
W skardze wskazano, że Z. w Z. (dalej: "Z.") zawarł 1 lutego 2016 r. z Z. Sp. z o.o. w N. umowę na hurtowe odprowadzanie ścieków. Umowa ta określiła, m.in. wysokość opłat za hurtowe odprowadzanie ścieków z terenu M. do Oczyszczalni w Z. w wysokości: 4,72 zł (w dacie podpisania umowy) za 1 m3 netto oraz opłatę abonamentową w wysokości 3 zł netto. Według umowy, zmiana powyższej ceny miała następować w oparciu o cenę 1 m3 ścieków, określoną w Taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla I grupy odbiorców.
Następnie, 2 lutego 2019 r. Z. został poinformowany o podjęciu przez Radę Miejską w Zakroczymiu uchwały z 19 lutego 2019 r. zmieniającej stawki za odbiór ścieków socjalno-bytowych pochodzących spoza terenu gminy Zakroczym przez Z. w Z. od właścicieli domów jednorodzinnych, wspólnot mieszkaniowych, właścicieli budynków wielolokalowych, spółdzielni mieszkaniowych, związków wyznaniowych, jednostek sfery budżetowej, służby zdrowia, szkolnictwa i innych, którzy pobierają wodę w celu wykorzystania do celów bytowych i socjalno-bytowych, dostarczanych siecią kanalizacyjną. Wysokość stawki ustalono na 7,48 zł za m3 netto. Z. zarzucił, że uchwalona zmiana aktualnej ceny 1 m3 odbioru ścieków z 5,48 zł netto za m3 na 7,48 zł netto za 1 m3 stanowi podwyżkę o około 40%, podczas gdy nie przedstawiono kalkulacji uzasadniającej zmianę ceny.
Natomiast w uchwale z 19 lutego 2019 r. cena za odbiór ścieków wynosi 7,48 zł, nie przedstawiono natomiast żadnego wyliczenia uzasadniającego podwyżkę.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Skargę na uchwałę z 19 lutego 2019 r. wniósł również Wojewoda M. Sprawa zainicjowana skargą Wojewody została zarejestrowana pod sygnaturą V SA/Wa 1169/19. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 1 pkt 5 i 6, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wojewoda podkreślił, że odbiorcy wskazani w § 1 pkt 5 i 6 uchwały są odbiorcami w rozumieniu ww. ustawy, a zatem wprowadzenie przez Radę Miejską w Zakroczymiu regulacji zawartych w § 1 pkt 5 i 6 uchwały jest sprzeczne z prawem. Ponadto zwrócono uwagę, że przepis art. 4 u.g.k. może być stosowany tylko w sytuacji, w której wskazane w art. 4 ust. 1 u.g.k. kwestie nie są uregulowane w odmienny sposób w innych aktach normatywnych lub gdy nie reguluje ich inny przepis szczególny.
W odpowiedzi na skargę Wojewody M. wyjaśniono, że stawki opłat za odbiór ścieków przez Z. w Z., regulowane zaskarżoną uchwałą, nie podlegają przepisom ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji opłaty te nie są elementem zatwierdzanej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zakroczym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Uchwała ta dotyczy bowiem odprowadzania ścieków z nieruchomości, które nie są podłączone bezpośrednio do gminnej sieci wodociągowej, lecz do urządzeń kanalizacyjnych podmiotu, który zawiera umowę dotyczącą odprowadzania ścieków i który nie posiada tytułu prawnego ani też nie korzysta z nieruchomości, z których odprowadzane są ścieki. Podsumowując wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego nie może pozbawić się wpływu na kształtowanie cen i opłat za usługi komunalne, a twierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z kompetencjami Rady Miejskiej w Zakroczymiu, nie znajduje uzasadnienia.
Podczas rozprawy, która odbyła się 21 sierpnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. – postanowił połączyć sprawy o sygn. V SA/Wa 655/19 oraz V SA/Wa 1169/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod wspólną sygnaturą V SA/Wa 655/19.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi są zasadne. Sąd ten wskazał, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
WSA wskazał, że jak wynika z treści § 1 uchwały w przypadku wykonywania przez Z. w Z. usługi na rzecz podmiotów niebędących odbiorcą usług w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustala się cenę jednostkową określoną w pkt od 1 do 6. W uzasadnieniu uchwały przytoczono jednostki redakcyjne aktów prawnych stanowiących podstawę prawną wydania uchwały natomiast całkowicie pominięto uzasadnienie dotyczące wprowadzenia nowych cen odbioru ścieków dla określonych uchwałą odbiorców. Nie wskazano żadnych okoliczności uzasadniających znaczący wzrost cen odbioru ścieków i sposobu ich ustalenia. Uchwalona zmiana ceny 1 m3 odbioru ścieków z 5,48 zł netto na 7,48 zł netto stanowi podwyżkę o około 40% dla Z.
Zdaniem WSA taki sposób stanowienia przepisów jest sprzeczny z § 131 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w myśl którego do projektu rozporządzenia (odpowiednio: uchwały) dołącza się uzasadnienie. Ze wskazanych wyżej względów zaskarżona uchwała w całości narusza prawo, a uchybienie tego rodzaju nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Sąd wskazał również, że na podstawie przepisów ww. ustawy odbiorcą usług jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 ustawy). Sąd stwierdził, że wprowadzenie przez Radę Miejską w Zakroczymiu wskazanej regulacji jest sprzeczne z prawem. Zaskarżona uchwała w § 1 pkt 5 i 6 pozostaje w sprzeczności z prawem, z uwagi na objęcie opłatami komunalnymi stawek za odbiór ścieków, które winny być elementem taryfy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Od powyższego wyroku została złożona skarga kasacyjna przez Gminę Zakroczym. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 91 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej w Zakroczymiu z dnia 19 lutego 2019 r. nr IV/33/2019 naruszyła prawo w sposób istotny poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu uchwały informacji, które zadecydowały o wysokości nowych cen odbioru ścieków, w sytuacji gdy żądanie szczegółowego uzasadniania uchwały jako jej części składowej nie znajduje oparcia w przepisach prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności,
2. art. 2 pkt 3 w związku z art. 6 ust 4 i 5 i art. 20 ust 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że odbiorcy wskazani w § 1 pkt 5 i 6 ww. uchwały są odbiorcami usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji stwierdzeniu, że ustalenie opłat ich dotyczących winno się odbywać w oparciu o tę ustawę oraz że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie mógł być podstawą wydania ww. uchwały.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożone zostały zarówno przez Z., jak i Wojewodę M. Strony te wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w uchwale wskazane zostały stawki za odbiór ścieków przez Z. w Z. w przypadku wykonywania usługi na rzecz podmiotów niebędących odbiorcą usług w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W uchwale wskazano, że została ona wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w § 1 tego aktu wskazane zostało, że akt ten dotyczy cen jednostkowych wykonywania usług przez Z. w Z. na rzecz podmiotów nie będących odbiorcą usług w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę - za odbiór ścieków od poszczególnych grup podmiotów wyszczególnionych w § 1 pkt 1 - 6. Pomimo, tego co wynikało z tytułu uchwały kontrolowanej przez WSA oraz wskazania podstaw prawnych jej wydania nie wynikało z treści tej uchwały, że dotyczy ona podmiotów pośredniczących. Z treści § 1 pkt 1 - 6 uchwały wynika, że uchwała ta dotyczy odbioru ścieków odbiorców ostatecznych. W uchwale tej zostały zawarte stawki za odbiór ścieków, zabrakło natomiast regulacji określającej podmioty zaangażowane w realizację procesu odbioru ścieków.
Podkreślić należy, że WSA posiadał uprawnienie do dokonania kontroli tego aktu, a to z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli w zakresie zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. WSA nie stosował art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą w zakresie działania Sądu I instancji są procesowe środki prawne wskazane w przepisach rozdziału 10 ustawy ppsa - zatytułowanego "orzeczenia sądowe". Rozdział ten zawiera rodzaje orzeczeń, które mogą został wydane przez sąd I instancji. W ramach katalogu tych orzeczeń jest .in. orzeczenie, unormowane w art. 147 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powyższego przepisu Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd I instancji nie mógł więc stosować art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podkreślić należy, że "Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowanym przez organy nadzoru nad działalnością gminną: wojewodę i regionalną izbę obrachunkową. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego." P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, komentarz do art. 91.
Podkreślić należy, że art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowił podstawę normatywną wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd pierwszej instancji zastosował – jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - art. 147 § 1 p.p.s.a., jako podstawę wyrokowania. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że z § 131 ust. 1 i 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U.2016, poz. 283, dalej - rozporządzenie) do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaniechanie - w będącej przedmiotem kontroli sądowej aktywności organu prawotwórczego - sporządzenia uzasadnienia przez organ stanowił w niniejszej sprawie podstawę prawną stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji aktu prawa miejscowego z uwagi na brak dołączenia do tego aktu pisemnego uzasadnienia (k. 6 uzasadnienia wyroku WSA). Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kasator kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wskazując w konkluzji tego zarzutu, że brak jest niejako automatyzmu "w stosowaniu uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego". Podstawą stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego mogą być – zdaniem kasatora – jedynie istotne naruszenia prawa popełnione przez organ prawotwórczy w obszarze stanowienia prawa. Podkreślić należy, że treść art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowił podstawę normatywną wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podkreślić należy, że organ stanowiący zobowiązany jest stosować zarówno § 131 ust. 1 (stanowiący, że do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie), jak i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podkreślić należy, że § 143 znajduje się w Dziale VII rozporządzenia - "Projekty aktów prawa miejscowego" i normuje, które przepisy Zasad techniki prawodawczej znajdują zastosowane do projektów aktów prawa miejscowego. I tak: do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone: w dziale VI, z wyjątkiem § 141; w dziale V, z wyjątkiem § 132; w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym. Należy też z całą stanowczością wskazać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że brak uzasadnienia aktu prawa miejscowego w każdym przypadku per se stanowi podstawę do uznania, że akt ten jest nieważny. Brak uzasadnienia uchwały, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia" (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12). Uzasadnienie uchwały pełni funkcję zarówno informacyjną, jak również kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się organ, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały, w szczególności, że mamy do czynienia z uchwałą w zakresie ustalenia stawek za odbiór ścieków. Rada Miejska tak skonstruowała przepisy, że doszło do naruszenia przez ten organ przepisów w zakresie ich stanowienia, a to w zakresie zarówno samej treści uchwały, jak i w zakresie braku jej uzasadnienia, z którego wynikałby zarówno zakres podmiotowy, jak i pozostałe elementy (tj. w zakresie uzasadniającym podwyższenie ceny pozwalające ocenić tę uchwałę z perspektywy kryterium legalności). Z treści uchwały nie wynika jednoznacznie okoliczność, że akt ten skierowany jest do podmiotów pośredniczących. Zawarcie w akcie jednoznacznych postanowień w tym przedmiocie pozwoli na jednoznaczne określeniu zakresu podmiotowego danego aktu (uchwały).
Podkreślić należy, że WSA nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy normatywnej oraz nie dokonywał wykładni wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 2 pkt 3 w związku z art. 6 ust 4 i 5 i art. 20 ust 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tak więc zarzut w tym zakresie wskazujący na błędną wykładnię ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jako bezzasadny.
Należy podkreślić, że okoliczność braku uzasadnienia uchwały stanowiła, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawę do uznania przez ten Sąd, że uchwała ta w całości narusza prawo, a uchybienie w postaci braku jej uzasadnienia nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji i zasądził od Gminy Zakroczym na rzecz "Z." Sp. z o.o. w N. 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Gminy Zakroczym na rzecz Wojewody M. 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.