I GSK 1472/22

I GSK 1472/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Salachna /przewodniczący/
Joanna Wegner /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 900
art. 116 § 1, art. 118 § 1, art. 51 § 1, art. 47 § 1, art. 118 § 1, w art. 116 § 1 pkt 1 lit. b;
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 354 § 1 i 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. R.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4115/21 w sprawie ze skargi I. R.-K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 24 czerwca 2021 r. nr DZF-XII.025.70.2020.DD.6 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. R.-K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4115/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę I. R. – K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 24 czerwca 2021 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinasowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) - dalej: "u.f.p." w związku z art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) – dalej: "o.p." w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, przejawiającą się w przyjęciu, iż terminem płatności, a więc i powstaniem zaległości, dla celów liczenia początku biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest upływ 14 dni od dnia doręczenia decyzji, wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., naruszenie art. 66a ust. 2 w związku z art. 66a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. u.f.p., rozumianego w ten sposób, iż określony w przepisie art. 66a ust. 1 u.f.p. termin przedawnienia odnosi się wyłącznie do przedawnienia samego zobowiązania do zwrotu dofinansowania a nie prawa do wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzecią - poprzez niepominięcie jego zastosowania, po stwierdzeniu, iż regulacja, jako taka, obowiązuje w stanie faktycznym sprawy, naruszenie art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w zaniechaniu rozważenia sprawy z uwzględnieniem normy, wypływającej z treści art. 66a ust. 2 w związku z art. 66a ust. 1 u.f.p.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie, nie podające wyjaśnienia dla rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie przyczyn przyjęcia za datę, od jakiej należy liczyć upływ terminu z art. 118 § 1 o.p., przyjął 14 dzień po doręczeniu decyzji, określonej w art. 207 ust. 9 u.f.p., pomimo stwierdzenia, że terminem płatności zobowiązania jest otrzymanie środków pieniężnych, a także związku pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a powołanymi wyrokami TSUE w sprawach C-52/14 oraz C-59/14, podczas gdy analiza tych orzeczeń nie wskazuje na istnienie oczywistego związku między postawionymi tam tezami, a stanem faktycznym sprawy. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia podanych w środku odwoławczym przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem procesowym z 8 sierpnia 2025 r., skarżąca uzupełniła uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, a następnie – pismem z 16 października 2025 r., skarżąca wniosła o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy, wskazując że na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. organ administracji powołał się na wyrok NSA o sygn. akt I GSK 556/20 na poparcie swego stanowiska, podczas gdy wyrok ten potwierdza stanowisko skarżącej.
Organ pismem procesowym z 27 października 2025 r. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że Sądowi pierwszej instancji nie można przypisać podniesionych w środku odwoławczym naruszeń prawa. Rozpoznanie sprawy niniejszej wymaga rozważenia następujących problemów: charakteru prawnego decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, terminu powstania tego zobowiązania i początku biegu terminu przedawnienia, a także – w związku z obowiązkiem Sądu uwzględnienia orzecznictwa TSUE z urzędu, analizy znaczenia wyroku TSUE z 27 kutego 2025 r., C-277/24, Dz.U.UE.C.2025/2175 dla praw i obowiązków strony skarżącej.
2. W orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie z którym wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzja o zwrocie dofinansowania ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie kreuje ona nowego stosunku prawnego, lecz stwierdza że w przeszłości powstał stan uzasadniający jej wydanie i związane z tym konsekwencje (zob. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II FSK 1121/18, LEX nr 3056596, wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 1604/23, LEX nr 3719426). Pogląd ten wypada podzielić, z pewnym zastrzeżeniem, odnoszącym się do wskazanego w decyzji administracyjnej terminu wykonania nałożonego na jej adresata obowiązku, o czym dalej.
Inaczej charakteryzować należy decyzję o odpowiedzialności członka zarządu, wydawaną na podstawie art. 116 § 1 o.p., bowiem na tej podstawie obciąża się inny podmiot zobowiązany do pokrycia nieuiszczonej przez spółkę należności publicznoprawnej (zob. wyrok SN z 23 czerwca 2025 r., III USKP 113/24, LEX nr 3899563).
3. Wyjaśnienia wymaga kwestia momentu powstania tego zobowiązania publicznoprawnego i związany z tym początek biegu terminu przedawnienia wydania decyzji. W myśl bowiem art. 118 § 1 o.p. dopuszczalność wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej jest ograniczona terminem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym "powstała zaległość podatkowa". Należy mieć jednak na uwadze to, że – z mocy odesłania zamieszczonego w art. 67 ust. 1 u.f.p. – przepisy o.p. podlegają w tej sprawie zastosowaniu odpowiedniemu, a zatem – jak opisywano już dawno w nauce i wskazywano w orzecznictwie NSA – w niejednorodny sposób (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 367, wyrok NSA z 26 marca 2024 r., I GSK 556/20, LEX nr 3718292).
Pojęcie zaległości podatkowej zdefiniowane zostało w art. 51 § 1 o.p. i oznacza podatek niezapłacony w terminie płatności. Termin płatności podatku, którego obowiązek zapłaty opiera się na zasadzie samoobliczenia wynika z przepisu ustawy. Tymczasem, wprawdzie zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje także z mocy prawa, jednakże termin jego spełnienia – w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. – wskazywany jest w decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu, czyli w sposób charakterystyczny dla decyzji konstytutywnych, o którym mowa w przepisie art. 47 § 1 o.p. Przyjąć zatem należy, że wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzja administracyjna w zakresie wskazanego w niej terminu wykonania nakładanego na beneficjenta obowiązku zwrotu pobranych środków ma charakter konstytutywny. Innymi słowy decyzja ta wprawdzie potwierdza wystąpienie nieprawidłowości i obowiązek zwrotu środków, ale powinność ta aktualizuje się dopiero z chwilą doręczenia bądź ogłoszenia decyzji administracyjnej. Zgodne z art. 207 ust. 9 u.f.p. jej wykonanie może nastąpić w zakreślonym terminie. W taki też zresztą sposób wskazano termin płatności w skierowanej do spółki decyzji z 20 kwietnia 2015 r. Upływ tego terminu należy zatem uznać za prawnie znaczący dla ustalenia momentu początku biegu terminu przedawnienia uregulowanego w art. 118 § 1 o.p. W konsekwencji nie można wiązać go z upływem terminu wskazanego w wezwaniu do zapłaty, wystosowanego do spółki na podstawie § 13 ust. 3 umowy, bowiem na tym etapie organ wykonuje jedynie swoje uprawnienia jako strona umowy wzajemnej, nie dysponując wówczas władztwem administracyjnym. Innymi słowy: przedmiotowe wezwanie do zapłaty dokonywane jest w reżimie zobowiązaniowego stosunku umownego, a nie w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Z tym ostatnim (tj. stosunkiem administracyjnoprawnym) mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane wezwanie do zapłaty nie uiścił żądanej przez organ kwoty w całości bądź w części.
4. Wyjaśnić należy, co ma istotne znaczenie także dla dalszych wywodów, że konstrukcja stosunku prawnego, nawiązywanego w celu pobrania i wydatkowania środków na realizację programów finansowanych europejskich ma charakter hybrydowy. Z jednej bowiem strony jest on przedmiotem umowy wzajemnej, zawieranej pomiędzy beneficjentem a udzielającym tych środków podmiotem w przedmiocie realizacji określonego przedsięwzięcia i sfinansowania go w zakresie wskazanym w tej umowie. Można byłoby zatem powiedzieć, że źródłem takiego zobowiązania jest ów stosunek umowny i to w reżimie prawa kontraktowego powinny być dochodzone roszczenia powstałe z tego tytułu. I rzeczywiście – sfera wykonywania umowy podlega unormowaniom prawa prywatnego, a spory na tym tle (w realiach sprawy niniejszej: zgodnie z § 30 ust. 2 zawartej umowy) – objęte są kognicją sądu powszechnego. Umowa ta jednak tylko w pewnych aspektach wykazuje cechy objętego zasadą swobody umów kontraktu. Należy ona bowiem do tej kategorii umów, które zaliczane są w nauce prawa do umów administracyjnych, które – jak dotąd – nie doczekały się stosownych przepisów ogólnych (zob. na ten temat np. opracowania zamieszczone w monografii wieloautorskiej pod red. S. Pawłowskiego, Umowy w administracji publicznej, Warszawa 2022).
Z drugiej jednak strony, analizowane zobowiązanie poddane jest reżimowi przepisów prawa finansowego, ściśle regulujących zarówno zasady rozdziału środków publicznych (na odrębnie określanych zasadach) oraz konsekwencje ich wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości (na podstawie. art. 207 ust. 1 u.f.p.). Uwagi te prowadzą do konkluzji, zgodnie z którą wezwanie do zapłaty i termin w nim wskazany należy do czynności dokonywanych w reżimie kontraktowym, obojętnych dla praw lub obowiązków beneficjenta w sferze prawa publicznego. Z czynnością wezwania do zapłaty, o której mowa w art. 209 ust. 8 pkt 1 u.f.p. nie można zatem wiązać konsekwencji prawnych, polegających na wykreowaniu zobowiązania publicznoprawnego bądź otwarciu terminu do jego wykonania. To bowiem następuje dopiero w wyniku wydania i doręczenia decyzji określającej, o czym stanowi art. 209 ust. 9 u.f.p. Dodatkowo należy także zauważyć, że niewykonanie wezwania do zapłaty nie stanowi podstawy roszczenia przed sądem powszechnym o zasądzenie świadczenia, dlatego że – jak już wyjaśniono – rozliczenia z tytułu niezgodnego z prawem pobrania lub wydatkowania środków następują w reżimie prawa publicznego. Terminem, do którego odwołuje się zatem odpowiednio stosowany art. 118 § 1 o.p. może być jedynie ten, który zgodnie z przepisem art. 207 ust. 9 u.f.p. wyznaczono w skierowanej do beneficjenta decyzji. O zaległości w rozumieniu art. 118 § 1 o.p. możemy zatem mówić dopiero z chwilą upływu wspomnianego terminu.
Wskazać także należy, że zobowiązanie osoby trzeciej, choć zależne od zobowiązania spółki jest jednak od niego odrębne. Regulacja wyjaśnionego wcześniej zagadnienia przedawnienia zobowiązania osoby trzeciej ma także charakter autonomiczny i nie podlega regulacji podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 66a ust. 1 i 2 u.f.p., lecz odpowiednio stosowanemu art. 118 § 1 o.p. Wobec tego również zarzut naruszenia art. 11 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw jest nieuzasadniony. Niezależnie od tych względów zastosowanie art. 66a ust. 1 i 2 u.f.p. i tak nie mogłoby aktualnie rozważane wobec wydania przez TSUE wyroku z 6 lutego 2025 r., C-42/24, Dz.U.UE.C.2025/1734. W orzeczeniu tym wykluczono dopuszczalność uregulowań krajowych "które przewidują, że (...) termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym organy krajowe stwierdziły nieprawidłowość w odniesieniu do przepisów tego rozporządzenia.". W tym kontekście przepis krajowy, zakładający tego rodzaju rozwiązanie nie może stanowić podstawy określenia praw lub obowiązków jednostki.
5. W związku z wydaniem wspomnianego wyroku TSUE z 27 lutego 2025 r., C-277/24 i obowiązkiem sądu krajowego jego uwzględnienia z urzędu należy wyjaśnić, że pogląd zaprezentowany w tym orzeczeniu nie może podlegać aplikowaniu w sprawie, której przedmiotem jest orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu spółki, w stosunku do której wydano wcześniej decyzję o zwrocie środków na realizację programów finansowanych europejskich z następujących powodów. Wstępnie zauważyć należy, że w świetle art. 104 ust. 2 Regulaminu postępowania przed TSUE, to sądowi krajowemu powierzona jest kompetencja do stwierdzenia, czy orzeczenie TSUE dostatecznie wyjaśnia sprawę. Rozwiązanie to koresponduje z ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE zasadą lojalnej współpracy, z której wywodzi się prawo sądu krajowego określenia skutków prawnych orzeczenia trybunalskiego dla krajowego systemu prawnego, zwłaszcza rozpoznania konkretnej sprawy (zob. zob. M. Florczak-Wątor, K. Ptak [w:] M. Florczak-Wątor, A. Grabowski red., Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, Warszawa 2021, 928 i n., zob. też zob. J. Galster, Z. Witkowski, Akcesja Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Konsekwencje dla sądownictwa [w:] W. Skrzydło red., Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, Warszawa 2005, s. 154 i n.).
W tezie wspomnianego wyroku TSUE stwierdzono, że "Art. 273 dyrektywy 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w związku z art. 325 ust. 1 TFUE, prawem do obrony i zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym i praktyce krajowej, zgodnie z którymi osoba trzecia, która może zostać uznana za solidarnie odpowiedzialną za zobowiązanie podatkowe osoby prawnej, nie może być stroną w postępowaniu prowadzonym przeciwko tej osobie prawnej w celu ustalenia jej zobowiązania podatkowego, bez uszczerbku dla konieczności, by ta osoba trzecia w toku ewentualnie prowadzonego wobec niej postępowania w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej mogła skutecznie podważyć ustalenia faktyczne i kwalifikacje prawne dokonane przez organ podatkowy w ramach pierwszego postępowania i mieć dostęp do jego akt, z poszanowaniem praw wspomnianej osoby prawnej lub innych osób trzecich.".
6. Istota powołanego orzeczenia TSUE sprowadza się do określenia skutku prowadzenia postępowania podatkowego bez udziału osoby, która odpowiadać ma następnie solidarnie za zobowiązanie powstałe w pierwszym z tych postępowań. Trybunał, odpowiadając na pytanie prejudycjalne z zakresu podatku VAT, opowiedział się za prymatem prawa do obrony i potrzebą zapewnienia takiej osobie niezbędnych uprawnień procesowych. Nie może ono jednak odnosić bezpośredniego skutku w stosunku do osób prowadzących sprawy spółki i ponoszących odpowiedzialność za zobowiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z tytułu naruszenia prawa związanego z pobraniem bądź wydatkowaniem środków na realizację programów finansowanych europejskich, a to z uwagi na poniższe argumenty.
Jak już zasygnalizowano, zobowiązanie zwrotowe beneficjenta środków europejskich różni się istotnie od zobowiązań podatkowych. W przeciwieństwie do zobowiązania podatkowego, które zasadniczo powstaje z mocy prawa, choć jego wysokość może podlegać określeniu w drodze decyzji, której wydanie może w pewnych (wyjątkowych) sytuacjach stanowić dla ponoszącej odpowiedzialność w charakterze osoby trzeciej pewne zaskoczenie, w przypadku zobowiązania do zwrotu środków europejskich o takim zjawisku nie może być mowy.
W tym bowiem przypadku stosunek podstawowy nie wynika z bezpośrednio z przepisu prawa, znajdującego ewentualnie potwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, lecz z zawarcia umowy - a zatem z zawartego pomiędzy organem a beneficjentem kontraktu. I jakkolwiek swoboda kontraktowa dotycząca wykorzystania środków publicznych przez beneficjenta jest istotnie ograniczona, to jednak na etapie jej zawarcia przysługuje ona beneficjentowi w pełnym zakresie. Nie istnieje przecież przymus nawiązania stosunku umownego, który następuje - za zgodą stron (organu oraz wnioskodawcy) po zakończeniu procedury, w której projekt wnioskodawcy został wybrany do do/finansowania ze środków publicznych. Zawierając umowę beneficjent ma świadomość nie tylko reguł jej wykonywania, ale również konsekwencji nieprawidłowego pobrania środków bądź nienależytego ich wydatkowania. W tekście umowy znajdują się postanowienia wskazujące na reżim publicznoprawny w tym zakresie (w tym przypadku w § 13 ust. 1 i 2 umowy).
Skoro przedmiotem umowy jest rozdział środków publicznych na rzecz beneficjenta, to znaczy że mamy do czynienia z administracją świadczącą, w tym przypadku wspierającą realizację określonego przedsięwzięcia o znaczeniu publicznym. Beneficjent, z własnej zresztą inicjatywy, uzyskuje w drodze umowy określoną korzyść z obowiązkiem rozliczenia się. Spoczywa na nim także obowiązek utrzymania przewidzianej przez prawo trwałości projektu. W tym wyraża się zarazem wzajemny charakter zobowiązania umownego.
Na poszczególnych etapach, tj. dążenia do uzyskania środków, zawarcia umowy, a także jej wykonywania beneficjent będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością angażuje w tym celu w różnym stopniu swoje organy. Jeżeli wartość projektu jest znaczna względem kwoty kapitału zakładowego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zawarcie umowy wymaga – w myśl art. 230 k.s.h. – uchwały wspólników. Z kolei sama realizacja przedsięwzięcia zakłada podejmowanie, zmierzających do wywołania określonego efektu czynności faktycznych i prawnych przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki, to jest członków zarządu, ewentualnie prokurenta. Daje się zatem zaobserwować, że zarząd spółki jest, a przynajmniej powinien być w pełni zorientowany w spoczywających na beneficjencie powinnościach i uczestniczyć w ich wykonaniu, w tym kierowanych wobec spółki czynnościach kontroli realizacji projektu i stosownym reagowaniu na wykryte uchybienia. Dostrzeżonym przez organ nieprawidłowościom powinno towarzyszyć należyte ich wyjaśnienie przez zarząd i aktywne działanie mające na celu naprawę powstałych uchybień, o ile jest to w danej sytuacji możliwe. Umowny charakter uprawnienia beneficjenta zakłada przecież, wynikające z obowiązującego w ramach zobowiązań wzajemnych, współdziałanie stron w wykonaniu umowy (art. 354 § 1 i 2 k.c.). Na dalszym etapie sporu obrona stanowiska spółki może w szczególności przybrać postać czynności procesowych w prowadzonym wobec spółki postępowaniu administracyjnym.
7. Konsekwencje wystąpienia powyższych nieprawidłowości, polegające zwłaszcza na wystosowaniu wspomnianego wezwania do uiszczenia kwoty zwrotu przyznanych wcześniej środków następują zatem z udziałem zarządu spółki, którego działający z należytą starannością członkowie co najmniej z tą chwilą (o ile zwrot nie następuje dobrowolnie) powinni się spodziewać uruchomienia postępowania administracyjnego i wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., a w konsekwencji – ryzyka poniesienia odpowiedzialności za powstałe w ten sposób zobowiązanie publicznoprawne. Podkreślić należy, że minimum staranności w obrocie gospodarczym, związane z podjęciem się pełnienia obowiązków członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością realizującej projekt finansowany ze środków europejskich zakłada świadomość obowiązywania przepisów dotyczących odpowiedzialności osoby trzeciej. Innymi słowy, członek zarządu takiej spółki powinien liczyć się z powstaniem takiej odpowiedzialności. Rodzime reguły funkcjonowania zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, jak już zwrócono uwagę, zakładają odpowiedzialność tychże za zobowiązania spółki przy jednoczesnym obowiązywaniu konstrukcji zwolnienia się od tej odpowiedzialności. Dostępne są także polisy ubezpieczeniowe od odpowiedzialności cywilnej członka zarządu. Wspomniana konstrukcja prawna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od lat i nie wzbudzała wątpliwości co do zgodności z postanowieniami ustawy zasadniczej. Zakładając obiektywny miernik przeciętnego podmiotu podejmującego się pełnienia obowiązków członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przyjąć należy, że obowiązki i ryzyka z tym związane są jej znane. Znane są bowiem powszechnie w obrocie profesjonalnym. Przeciętnie zorientowany członek zarządu takiej spółki ma, a przynamniej powinien mieć świadomość swojej sytuacji faktycznej i prawnej. W przypadku wszczęcia postępowania przeciwko spółce, którego wynik rzutować może na jego sytuację faktyczną i prawną, powinien on już na etapie tego postępowania wykazywać się niezbędną dla obrony swych praw inicjatywą. Z zaniechania w tym zakresie nie może wywodzić następnie roszczeń o uruchomienie kolejnych postępowań.
8. Podkreślić ponadto należy, że od poniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki członek zarządu może się uwolnić, jeżeli spełniona zostanie co najmniej jedna z przesłanek uregulowanych w przepisach art. 116 § 1 pkt 2 o. p., a zatem wykaże on, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub otwarto postępowanie restrukturyzacyjne bądź zatwierdzono układ w postępowaniu, albo że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy. W orzecznictwie przyjmuje się, że w pojęciu winy, o której mowa w art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p. mieszczą się wszystkie wyróżniane w nauce jej kategorie, co oznacza że o braku winy "można mówić jedynie wtedy, gdy członek zarządu spółki, przy zachowaniu wszelkiej należytej staranności podczas prowadzenia jej spraw, wniosku takiego nie złożył z przyczyn od niego niezależnych." (wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III FSK 1092/23, LEX nr 3838230). Osoba reprezentująca spółkę, której działania bądź zaniechania przyczyniają się do powstania nieprawidłowości w rozliczeniach z tytułu zobowiązań publicznoprawnych powinna spodziewać się określenia tych zobowiązań (zob. wyrok NSA z 5 września 2024 r., III FSK 766/24, LEX nr 2762562). Innymi słowy, jeżeli wskutek nieprawidłowego zarządzania spółką powstaje ryzyko niewypłacalności, aktualizuje się prawo, a zarazem obowiązek członka zarządu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r., poz. 614), zob. wyrok NSA z 22 marca 2022 r. III FSK 2143/12, LEX nr 3428009). Przepisy prawa nie precyzują momentu, w którym mamy do czynienia ze stanem niewypłacalności, dlatego że zależy on od okoliczności faktycznych danego przypadku. Przyjąć należy, że w utrata zdolności do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Prawa upadłościowego może wynikać z faktu niemożności wykonania wystosowanego na podstawie umowy o dofinansowanie wezwania do zwrotu środków publicznych, niezależnie od wartości nominalnej kwoty objętej tym wezwaniem (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., I FSK 1359/16, LEX nr 2487316). Jeżeli zatem żądana kwota przekracza możliwości płatnicze spółki, to członek zarządu powinien uruchomić postępowanie zmierzające do ogłoszenia upadłości, działając nie tylko w interesie wierzycieli, ale i własnym – eliminując odpowiedzialność za zobowiązania spółki. Konstrukcja ta zapewnia zatem ochronę działającego z należytą starannością zarządowi spółki. Z kolei niezgłoszenie wniosku o upadłość może wyczerpywać przesłankę zawinionego zaniechania w tym zakresie w rozumieniu art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p. Członek zarządu traci zarazem świadomie prawo skutecznego powoływania się na uregulowaną w tym przepisie przesłankę ekskulpacyjną. Uwagi te uwzględniać należy przy analizowaniu stanowiska przyjętego przez TSUE we wspomnianym wyroku, bo należy odczytywać go w świetle wszystkich uwarunkowań rodzimego systemu prawnego.
9. Skarżąca była członkiem zarządu spółki w latach 2010 – 2018, przez dłuższy czas zresztą jedyną osobą wchodzącą w skład tego organu, toteż w ramach spoczywających na niej obowiązków miała realny wpływ na wykonywanie umowy oraz stanowisko spółki wobec zarzucanych przez organ naruszeń prawa, zarówno przed uruchomieniem postępowania administracyjnego, jak też w jego toku. W ten sposób następowała zarazem realizacja niekwestionowanego prawa jej do obrony. To, że w postępowaniu prowadzonym wobec spółki nie przysługiwał jej status odrębnego podmiotu postępowania nie może oceny tej zmienić. Trudno zwłaszcza byłoby bronić tezy, by w innej roli procesowej mogła podjąć inne czynności procesowe, lepiej chroniąc swój interes.
10. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego że Sąd pierwszej instancji w sposób adekwatny do stanu sprawy wyjaśnił podstawę swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się także do przyczyn przyjęcia (prawidłowego zresztą) początku biegu terminu przedawnienia. Nie obudował tych twierdzeń rozbudowaną argumentacją, ale nie stanowi to żadnego naruszenia; stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.