I GSK 147/23

I GSK 147/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1553
art. 64c § 1, art. 64 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie oraz P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5082/21 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. nr 1401-IEE3.711.1.175.2021.2.JO w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5082/21, po rozpoznaniu skargi P. K. (dalej: Skarżąca, Zobowiązana) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: organ) z 20 września 2021 r. nr 1401-IEE3.711.1.175.2021.2.JO w przedmiocie ustalenia wysokości opłat egzekucyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piasecznie z 16 lipca 2021 r. i zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku, na podstawie tytułu wykonawczego nr 9/2018 z 14 listopada 2018 r. wystawionego przez Zarząd Województwa Podlaskiego, obejmującego zaległość wynikającą z niezwróconej dotacji w kwocie 2.285.833,30 zł i odsetek za zwłokę od tej kwoty, prowadzi wobec Skarżącej postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania podjęto liczne czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych oraz zajęciu innych wierzytelności pieniężnych. W piśmie z 13 maja 2021 r., po zmianie miejscowej organu egzekucyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piasecznie (dalej: organ egzekucyjny), powołując się na przepisy ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 1553), zawiadomił Zobowiązaną o wysokości pozostałych do zapłaty kosztów egzekucyjnych naliczonych w egzekucji należności pieniężnych w wysokości 0 zł. W wydanym na żądanie Zobowiązanej postanowieniu z 16 lipca 2021 r. nr 1418.SEE.711.1162.2021.MCP, organ ten ustalił wysokość opłat egzekucyjnych na 93.484,46 zł. Podstawę prawną wyliczenia kosztów egzekucyjnych stanowiły przepisy art. 64 § 1 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), a podstawę faktyczną kwota egzekwowanej należności; koszty te łącznie określono na 175.321,50 z, w tym opłatę manipulacyjną na 22.863,30 zł. Wyegzekwowane środki pieniężne w kwocie 93.484,46 zł zaliczono na poczet kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne pozostałe do zapłaty według przepisów u.p.e.a. obowiązujących do 20 lutego 2021 r. określono na 81.837,04 zł. Podniesiono, że z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 4 lipca 2019 r., w zakresie naliczenia należnych opłat egzekucyjnych należało zastosować przepisy art. 7-8 tej ustawy, które dotyczyły kosztów egzekucyjnych niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zaznaczono, że w sprawach, w których opłata manipulacyjna lub opłata egzekucyjna zostały zapłacone lub wyegzekwowane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej w wartościach przewyższających górną granicę tych opłat określoną w przepisach ustawy nowelizującej (100 zł w przypadku opłaty manipulacyjnej i 40.000 zł w przypadku opłaty egzekucyjnej) przyjęto zasadę, że różnica między opłatą naliczoną a niewyegzekwowaną nie będzie pobierana, o czym Skarżąca została zawiadomienia w piśmie z 13 maja 2021 r. Zażalenie Zobowiązanej na powyższe postanowienie nie zostało przez organ odwoławczy uwzględnione; postanowieniem z 20 września 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Uwzględniając skargę wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5082/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), uchylił oba ww. postanowienia uznając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.
Odwołując się do przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 oraz art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto taką wykładnią art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., wedle której opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego może być naliczona jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne podlegające przekazaniu organowi egzekucyjnemu, tj. gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Nie może być natomiast pobrana, gdy dłużnik posiada rachunek bankowy, ale brakuje na nim środków pieniężnych. Prawo do opłaty egzekucyjnej nie powstaje, gdy nie doszło do zajęcia wierzytelności pieniężnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ błędnie utożsamił skierowanie egzekucji do rachunku bankowego z zajęciem wierzytelności na rachunku bankowym, czym naruszył art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę polecono organowi uwzględnić rozważania Sądu dotyczące opłaty egzekucyjnej i rozważyć obciążenie Skarżącej tylko opłatą manipulacyjną. Sąd nie zakwestionował bowiem prawidłowości zastosowania przez organ art. 64 § 6 u.p.e.a. uznając, że jej naliczenie jest niezależne od skuteczności egzekucji, a jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Od ww. wyroku obie strony postępowania wniosły skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, zakażającego wyrok w całości i domagającego się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej przywoływana w skrócie "k.p.a.") w zw. z 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. poprzez uznanie, że organ egzekucyjny nie dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, gdyż na rachunku bankowym nie było środków pieniężnych w sytuacji, gdy prawidłowa analiza akt wskazuje, że Bank Spółdzielczy w Bargłowie Kościelnym, Alior Bank S.A. oraz Bank Millennium S.A. przekazali środki na realizację zajęcia, a więc doszło do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, a fakt, że w momencie dokonywania zajęcia na rachunku bankowym Skarżącej brak było środków, nie ma wpływu na dokonanie zajęcia wierzytelności bankowej, za dokonanie której organ egzekucyjny uprawniony jest do naliczenia opłaty egzekucyjnej,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 w zw. z 80 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że jeśli po dokonaniu zajęcia bank poinformuje o braku środków na rachunku, to nie dochodzi do faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnych i opłata egzekucyjna z tego tytułu nie mogła zostać pobrana w sytuacji, gdy w prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że jeśli po dniu zajęcia na rachunek bankowy wpłyną środki pieniężne, to podlegają one również zajęciu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w świetle art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie w przypadku skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, czyli gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Nie można jednak zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej banki przekazały organowi egzekucyjnemu środki na realizację zajęcia (833,16 zł; 845,16 zł; 8.411,28 zł; 539,95 zł; 57.030,59 zł; 4770 zł; 5.370 zł). Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że nie było podstaw do naliczenia opłaty za czynności egzekucyjne. Natomiast w świetle art. 80 § 2 u.p.e.a. nie ma znaczenia, że środków tych nie było na rachunkach bankowych w momencie dokonywania zajęcia. Organ nie naruszył art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a Sąd błędnie uznał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie doszło do zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych. Także inne opłaty egzekucyjne, które przedstawiono w tabeli postanowienia organu pierwszej instancji, dotyczyły wyłącznie skutecznych czynności egzekucyjnych. W postępowaniu egzekucyjnym wszczętym przed 20 lutego 2021 r. należało stosować dotychczasowe przepisy u.p.e.a., z uwzględnieniem przepisów przejściowych ustawy nowelizującej z dnia 4 lipca 2019 r. Na ich podstawie, w sprawach, w których opłata manipulacyjna bądź opłata egzekucyjna zostały przed dniem wejścia w życie ustawy częściowo zapłacone lub wyegzekwowane w wartościach przewyższających górną granicę tych opłat (100 zł w przypadku opłaty manipulacyjnej i 40.000 zł w przypadku opłaty egzekucyjnej) przyjęto zasadę, że różnica między opłatą naliczoną a niewyegzekwowaną nie będzie pobierana. Wysokość opłat egzekucyjnych określono na 175.321,50 zł, natomiast wyegzekwowane środki pieniężne zaliczone na poczet tych kosztów wyniosły 93.484,64 zł. Odstąpiono od dochodzenia pozostałej kwoty 81.837,04 zł.
W skardze kasacyjnej Skarżącej, zakażającej wyrok w całości i domagającej się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię nieuwzględniającą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, zgodnie z którym wysokość kosztów egzekucyjnych powinna być ustalana na podstawie wzorców wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, podczas gdy organ oparł się wyłącznie na matematycznym wyliczeniu wysokości kosztów egzekucyjnych, nie przeprowadzając żadnych analiz dotyczących ekwiwalentności opłaty, w szczególności stopnia skomplikowania postępowania egzekucyjnego, nakładu pracy, a Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do tego faktu,
2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię nie uwzględniającą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, zgodnie z którym wysokość opłaty manipulacyjnej powinna być ustalana na podstawie wzorców wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, podczas gdy organ oparł się wyłącznie na matematycznym wyliczeniu jej wysokości, nie przeprowadzając żadnych analiz dotyczących ekwiwalentności opłaty, w szczególności stopnia skomplikowania postępowania egzekucyjnego, nakładu pracy, a Sąd pierwszej instancji uznał takie postępowanie za zgodne z prawem.
Skarżąca podniosła, że skarga kasacyjna zasadniczo została skierowana przeciwko uzasadnieniu wyroku, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu było zgodne z jej oczekiwaniem. Nie zgadza się jednak z argumentacją i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. za niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, wedle którego należy wiązać maksymalną wysokość pobieranej opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej ze stopniem skomplikowania podejmowanych przez organy egzekucyjne czynności, ich czasochłonności, tak aby te opłaty nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie poruszył kwestii maksymalnej granicy opłaty egzekucyjnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia jej niezasadności wobec braku skuteczności dokonanych przez organy egzekucyjne zajęć. Stanowisko to jest jednak niewystarczające, gdyż nie rozwiązuje kwestii wysokości opłaty egzekucyjnej w przyszłości, w szczególności w przypadku, gdyby na zajętych rachunkach bankowych pojawiły się jakiekolwiek środki, czego nie można wykluczyć. Dlatego w uzasadnieniu wyroku należało zasygnalizować, że organy egzekucyjne muszą wziąć pod uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz powstałe na jego kanwie orzecznictwo sądowe. Sąd pominął również milczeniem brak wyjaśnienia, w jaki sposób organ egzekucyjny naliczył opłatę egzekucyjną w wysokości 152.458,20 zł. Natomiast odnośnie do opłaty manipulacyjnej, ustalonej przez organy w wysokości 22.863,30 zł, Sąd pierwszej instancji uznał działanie organów za zgodne z prawem, także nie uwzględniając stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Wysokość opłaty zdecydowanie przekracza poziom skomplikowania podjętych przez organy skarbowe czynności i związanego z tym nakładu pracy, ponieważ polegały one na rozesłaniu 14 pism z zajęciami wierzytelności, z których 3 należy uznać za nieważne, ponieważ 2 wysłano do podmiotów nieistniejących, a jedno do banku, w którym Skarżąca nie posiadała rachunku bankowego.
W przekonaniu Skarżącej, brak analizy wskazującej, jaka powinna być maksymalna wysokość pobranych opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej, powinien być wystarczający do uchylenia wydanych w sprawie postanowień. W zaskarżonym wyroku kwestia ta nie została w żaden sposób poruszona, w szczególności nie znajduje odzwierciedlenia we wskazaniach co do dalszego postępowania. Skutkiem tego będzie zapewne ustalenie opłaty manipulacyjnej wyłącznie poprzez odwołanie się organów do matematycznego działania polegającego na pomnożeniu wysokości egzekwowanego zobowiązania przez 1% i takie działanie będzie korzystało z ochrony wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Skarżąca podniosła, że z uwagi na to, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, nie ma potrzeby kierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny powinien wydać wyrok przy uwzględnieniu art. 188 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Podniosła, że niezależnie od dotychczas sformułowanych zarzutów została w toku postępowania egzekucyjnego pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowania, ponieważ nie umożliwiono jej wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie mogła przez to zwrócić organowi uwagi na istotne okoliczności, takie jak konieczność uzasadnienia wysokości kosztów egzekucyjnych poprzez ich odniesienie do stopnia skomplikowania postępowania egzekucyjnego, nakładu pracy, czasochłonności, co pozwoliłoby na proporcjonalne ustalenie wysokości tej opłaty, brak zajęcia środków na rachunku bankowym w Santander Bank Polska S.A., co uniemożliwiało naliczenie opłaty egzekucyjnej z tego tytułu, brak możliwość uznania za zajęcia egzekucyjne czynności polegających na wysłaniu pism do dwóch podmiotów i skuteczności zajęcia rachunku bankowego w banku, w którym go nie posiadała, brak wyjaśnienia sposobu wyliczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 152.458,20 zł oraz opłat egzekucyjnych za poszczególne zajęcia egzekucyjne, ponieważ kwoty te znacząco różnią się od siebie, a art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie stanowi podstawy do takiego zróżnicowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne obu stron postępowania zawierały usprawiedliwione podstawy, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nie stwierdzono natomiast, aby zachodziły określone w przepisach art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Dlatego rozpoznanie ww. środków zaskarżenia nastąpiło w granicach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 183 § 1, art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ze skarg kasacyjnych wynikało zaś, że sporne zagadnienia odnosiły się do przesłanek (faktycznych i prawnych) ustalenia opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w egzekucji administracyjnej należności pieniężnej.
Odnośnie do skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji przy ocenie zaskarżonych postanowień i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego naruszył przepisy postępowania dotyczące oceny zgromadzonego materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjął bowiem, że czynności egzekucyjne związane z zajęciem wierzytelności z rachunków bankowych okazały się nieskuteczne, ale podniesione w skardze kasacyjnej organu argumenty podważają tę ocenę. Jak jednak wskazał organ, wskutek dokonanych zajęć pozyskał od Zobowiązanej środki pieniężne, łącznie z różnych tytułów 93.484,46 zł, które zaliczył na koszty postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd poddał weryfikacji to stanowisko organu przez pryzmat całości zgromadzonego materiału dowodowego, na który powołuje się organ wskazujący na częściową skuteczność (efektywność) niektórych środków egzekucyjnych, o czym była mowa tak w wydanych w sprawie postanowieniach, jak i w odpowiedzi na skargę; kwota taka została także przywołana w skardze, określona jako wyegzekwowana. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że opłaty egzekucyjne zostały naliczone niezasadnie, uznać więc należało za przedwczesne, ponieważ Sąd nie przeanalizował źródeł pochodzenia środków, na które powołuje się organ. Oceny tej nie może zmienić to, że część z podjętych czynności okazałaby się bezskuteczna, skoro niektóre z dokonanych zajęć pozwoliłyby w części zrealizować cele postępowania egzekucyjnego. Sąd zakwestionował zaś możliwość naliczenia opłaty egzekucyjnej w ogóle, choć poza zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego organ egzekucyjny zajmował również inne wierzytelności pieniężne, które w części były skuteczne (efektywne). Wprawdzie nie można było wprost przyjąć za organem, że stwierdzone naruszenie dotyczyło bezpośrednio przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., których Sąd pierwszej instancji nie stosował, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy, ale przyjęte w zaskarżonym wyroku założenie, że organ błędnie ocenił zgromadzone dowody przyjmując, że dokonane czynności były skuteczne i uprawniały do ustalenia opłaty egzekucyjnej, świadczą o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wadliwie przeprowadzonej kontroli postanowień. Brak powołania w podstawie kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. wskutek pominięcia przez Sąd przy kontroli dowodów wskazujących na skuteczność (efektywność) zastosowanych środków egzekucyjnych nie mógł być potraktowany jako dyskwalifikujący skargę kasacyjną. Ostatecznie Sąd czynił bowiem swe uwagi na tle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy egzekucyjnej, a prawidłowość tej oceny budzi uzasadnione wątpliwości. Kwalifikacja ta, oparta na niektórych tylko dowodach, które wymieniono w uzasadnieniu wyroku, godzi w zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), których organ mógł nie naruszyć czyniąc ustalenia faktyczne stanowiące podstawę naliczonych opłat. Zarzut organu zmierzał zaś do wykazania nierozpoznania przez Sąd sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny.
Powyższe było także konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 80 § 2 u.p.e.a., a w istocie niezastosowania tego przepisu. Wprawdzie zarzut kasacyjny sformułowany w punkcie 2 powinien być sformułowany na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako błąd subsumpcji (niewłaściwego zastosowania) i powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a nie oparty na przepisach art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 10/09 wskazana usterka redakcyjna nie mogła być uznana za dyskwalifikującą i skutkować nierozpoznaniem ww. zarzutu.
Z regulacji art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie takie obejmuje nie tylko środki znajdujące się na rachunku bankowym w chwili zajęcia, ale także te, które zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia oraz te, które zostały wpłacone na inny rachunek, otwarty po dokonaniu zajęcia. Skuteczność (efektywność) czynności egzekucyjnych należało zatem oceniać przez pryzmat pełnej regulacji odnoszącej się do egzekucji z rachunku bankowego (zob. art. 1a pkt 12 lit. a) tiret czwarte u.p.e.a.) w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, a nie ograniczać jej do chwili zajęcia, aby nie pominąć istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 1071/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił wyrażaną w orzecznictwie wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r. wskazującą, że opłata egzekucyjna na tej podstawie prawnej mogła być pobrana wyłącznie wtedy, gdy nastąpiło faktyczne (efektywne) zajęcie wierzytelności pieniężnych (tak również m.in. w wyrokach NSA o sygn. akt I GSK 1546/22, I GSK 1435/20, I GSK 1071/20, I GSK 533/20, II FSK 613/19, I GSK 2918/18, II FSK 589/17, II FSK 778/16, II FSK 693/15). Do obciążenia nią zobowiązanego nie wystarcza skierowanie egzekucji do rachunku bankowego, a więc samo zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 1a pkt 12 lit. a) tiret czwarte u.p.e.a. Na zajętym rachunku bankowym powinny znajdować się środki pieniężne. Środki te nie muszą jednak znajdować się na rachunku już w chwili zajęcia. Z jednoznacznej treści art. 80 § 2 u.p.e.a. wynika, że zajęcie to obejmuje także środki, które na zajętym rachunku bankowym zobowiązanego pojawią się w terminie późniejszym, w którym rachunek ten pozostaje obciążony środkiem egzekucyjnym. Takie środki również będą stanowić wierzytelność z rachunku bankowego, kiedy pojawią się na rachunku bankowym. Ocena skuteczności (efektywności) tej czynności egzekucyjnej musi być zatem całościowa, a nie fragmentaryczna. Jeżeli organ egzekucyjny stosował różne środki egzekucyjne i podejmował różne czynności egzekucyjne, należy ocenić skuteczność (efektywność) wszystkich środków i czynności, a nie tylko tych bezskutecznych.
Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty kasacyjne Skarżącej, która akceptowała kierunek rozstrzygnięcia, ale nie zgadzała się z motywami Sądu oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Prawidłowo w takich okolicznościach zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia samego tylko uzasadnienia (por. wyroki NSA o sygn. akt II GSK 5/21, II GSK 29/14, II OSK 829/09). Niemniej, choć zarzuty kasacyjne zostały skierowane przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to w rzeczywistości dotyczą one podstawy kasacyjnej opartej na dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego wskutek pominięcia przy ocenie stosowania przez organy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r. skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, a więc błędu wykładni i niewłaściwego zastosowania. Dlatego nieprzywołanie w podstawach kasacyjnych art. 141 § 4 p.p.s.a. nie dyskwalifikowało skargi kasacyjnej, która okazała się posiadać usprawiedliwioną podstawę w zakresie, w jakim dotyczyła wadliwej oceny prawnej (wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.).
W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, między innymi, że: 1) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wyrok ten ma charakter zakresowy i nie spowodował utraty mocy obowiązującej ww. regulacji (por. wyrok NSA o sygn. akt II FSK 3701/18). Wywarł jednak wpływ na interpretację i stosowanie tych przepisów podczas ustalania kosztów egzekucyjnych w administracji. Zmienił normatywną treść tych regulacji prawnych, derogując je w zakresie, w jakim nie określały maksymalnej wysokości opłat za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Trybunał zwrócił w nim uwagę, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się natomiast formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Na kanwie tego wyroku ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność badania przy ustalanie opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby nie przekroczyły one maksymalnego rozsądnego pułapu (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 1435/20, I GSK 836/20, I GSK 413/18, II FSK 3700/18, II FSK 914/16).
Stan faktyczny i stan prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Zasadnie Skarżąca oczekiwała, że orzeczenie to powinno zostać uwzględnione przy wykładni i stosowaniu art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., tak przez organy egzekucyjne, jak i Sąd pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporne opłaty zostały ustalone na podstawie przepisów u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r., a nie na podstawie przepisów przejściowych ustawy nowelizującej z 4 lipca 2019 r., na podstawie których zrezygnowano jedynie z dochodzenia ich niezaspokojonej części (przepisy ustawy nowelizującej, jako nieobjęte podstawami kasacyjnymi, nie podlegały analizie NSA, także w kontekście realizacji wyroku TK o sygn. akt SK 31/14). Dlatego stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące prawidłowość ustalenia opłaty manipulacyjnej na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. bez odniesienia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, nie mogło zostać przez NSA ocenione jako prawidłowe. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd oceniał, czy wysokość tej opłaty (22.863,30 zł), a tym bardziej wysokość wszystkich opłat wyliczonych w postanowieniu organu pierwszej instancji na 175.321,50 zł, odpowiada standardom wynikającym z powołanego wyroku i czy można ją ocenić jako pozostającą w odpowiedniej proporcji. Bo choć opłatę manipulacyjną pobierano bez względu na fakt, czy egzekucja była skuteczna, a jedynie w związku z faktem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (zob. art. 64 § 10 u.p.e.a.), to jednak jej wysokość nie mogła być kształtowana dowolnie, ponieważ pobierało się ją z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych (por. wyroki NSA o sygn. akt III FSK 1256/21 i III FSK 283/21). Dlatego Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy wysokość ustalonej opłaty manipulacyjnej uwzględniała stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i dostosowano jej wysokość do uzasadnionego nakładu wydatków i kosztów dotyczących czynności związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich czasochłonności i pracochłonności. Sąd nie powinien ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że opłatę tę naliczono prawidłowo, ponieważ jest ona należna bez względu na fakt, czy egzekucja była skuteczna (s.10 uzasadnienia). Nie powinna być ona jednak niewspółmierna do okoliczności danej sprawy egzekucyjnej i stanowić nadmiernego obciążenia (por. wyrok NSA o sygn. akt III FSK 283/21). Sposób jej ustalenia powinien podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Konkludując, ponieważ skargi kasacyjne miały usprawiedliwione podstawy, to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony w całości, a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Obowiązkiem Sądu będzie poddanie kontroli postanowień przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym odnoszących się do skuteczności (efektywności) zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz innych wierzytelności pieniężnych, z których organ egzekucyjny uzyskał środki pieniężne w okolicznościach uzasadniających obciążenie Zobowiązanej kosztami egzekucji obejmującymi opłaty egzekucyjne i opłatę manipulacyjną w odpowiednich wysokościach. W przypadku stwierdzenia, że istniały podstawy do naliczenia ww. opłat, przy ocenie prawidłowości ustalenia ich wysokości Sąd uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a oraz wytyczne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14. Opłaty te nie powinny przekroczyć rozsądnych granic, uzasadnionych stopniem skomplikowania podjętych czynności, ich czasochłonnością i kosztownością oraz trudem włożonym w ich podjęcie.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto po myśli art. 207 § 2 p.p.s.a.
Mimo, że skarga kasacyjna Skarżącej okazała się zasadna i została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona jako podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, to ustawodawca nie objął takiej sytuacji procesowej normą, która pozwalałaby zasądzić zwrot na rzecz Skarżącej od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 i art. 204 p.p.s.a.). Podstawę prawną do zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego organowi przez Skarżącą stanowi art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja procesowa, że obie skargi kasacyjne wniesione przez przeciwne strony postępowania sądowego zostały uwzględnione i w wyniku tego zaskarżony wyrok został uchylony, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a. nakazujący odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.