I GSK 147/19

I GSK 147/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Kosterna /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 462/18 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2018-10-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 349
art. 20 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 8 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 72 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 23
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 462/18 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: Skarżąca lub Spółka) zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 462/18 oddalający skargę Spółki na decyzją Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR lub Organ odwoławczy) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu stargardzkiego z siedzibą w Stargardzie z dnia 6 kwietnia 2018 r. Spółce płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2017 r. Spółka wniosła o przyznanie płatności ekologicznej, w tym kosztów transakcyjnych w ramach wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji. We wniosku zadeklarowała działki ewidencyjne o łącznej powierzchni [1] ha znajdujące się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Organ I instancji) decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr odmówił przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał na przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r, poz. 62, dalej: ustawa PROW 2014-2020). Wskazał, że zadeklarowane przez Producenta we wniosku działki ewidencyjne wchodziły na dzień 31 maja 2017 r. w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa. Tym samym brak tytułu prawnego do przedmiotowych gruntów stanowi podstawę do wykluczenia z płatności ekologicznej.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez Producenta odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odwołał się do § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo Ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370, dalej: "rozporządzenie ekologiczne"), § 3a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. 2004.10.90 ze zm., dalej: "rozporządzenie MRiRW") i art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Ponadto zwrócił uwagę, iż wbrew zarzutom Producenta nie ma na gruncie rozpoznawanej sprawy znaczenia "posiadanie" w rozumieniu definicji z Kodeksu Cywilnego", ponieważ organy nie weryfikują, czy Producent jest posiadaczem samoistnym czy zależnym, ale czy posiada tytuł prawny do użytkowania działek będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wobec ww. ustaleń nie było konieczne weryfikowanie, czy Producent prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, określenie definicji posiadania w kontekście przedmiotowej sprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniosła, że dla przyznania wsparcia rolnośrodowiskowego nadrzędnym jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W powołanym rozporządzeniu nie występuje przewidziano wyjątku od definicji "posiadania". Ponadto Skarżąca wskazała na naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej zwanej "ppsa").
Uzasadniając wyrok WSA wskazał, że Szczegóły warunki przyznawania pomocy w sprawie przyznania płatności ekologicznej, określa wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020 rozporządzenie ekologiczne, które w § 2 określa podstawowe warunki przyznania płatności. Sąd I instancji zgodził się z organami, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 dodany ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 337). W dniu składania przez Skarżąca wniosku o płatność przepis ten stanowił, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP) przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. W ocenie WSA wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, w tym wskazywane w skardze rozporządzenie nr 1305/2013. Państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Sąd I instancji wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażające taki pogląd i przytoczył prezentowane tam poglądy, aprobując je.
WSA uznał, że nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zarzuty Strony dotyczące rozumienia terminu "posiadanie". Dodatkowo powołane przez Skarżącą Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 nie definiuje pojęcia "posiadanie". Jeśli zaś chodzi o posiadaczy to mówi ono wyraźnie jedynie o "posiadaczach lasów". Natomiast art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013 (do którego odsyła rozporządzenie ekologiczne) definiuje jedynie pojęcie "użytków rolnych". Tym samym w ocenie Sądu I instancji nie sposób uznać, iż ustawodawca krajowy nie mógł uzależnić przyznania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntu, a organy wbrew zarzutom skargi prawidłowo zinterpretowały art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020.Skoro ustawa PROW 2014-2020 w art. 20 ust. 4 wprowadza wymóg żeby posiadacz gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, mógł uzyskać płatność tylko wówczas gdy ma do nich tytuł prawny, to argumentacja Strony, że wystarczający jest sam fakt posiadania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie WSA zdefiniowanie "posiadania" w art. 336 Kodeksu cywilnego nie ma żadnego wpływu na fakt, że posiadanie przez Stronę spornych gruntów było posiadaniem bez tytułu prawnego, jakiego to tytułu wymagała ustawa PROW 2014-2020 do przyznania płatności. WSA uznał, że nie ma zastosowania do rozstrzygnięcia spornej kwestii powołany przez Stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. P 123/15 jak i definicja posiadacza gospodarstwa opublikowanej stronach internetowej ARiMR. Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
A. Spółka z o. o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 20 lutego 2015 r, zwana dalej ustawą o wspieraniu oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo Ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r, poz. 370) zwanego dalej: "rozporządzeniem ekologicznym", w związku z treścią art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm,), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013, polegające na niewłaściwym zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów państwa członkowskiego kwalifikujących prawo do płatności z tytułem do gruntów rolnych z naruszeniem zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE nie przewidujących takiego warunku,
b) przepisu art. 91 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej polegającą na przyznaniu pierwszeństwa stosowania przepisowi prawa krajowego przed przepisami rozporządzenia UE w sytuacji wystąpienia sprzeczności pomiędzy nimi.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.).
W postępowaniu przed Naczelny Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ppsa). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
Nie zostały podważone ustalenia stanu faktycznego, sprowadzające się do tego, że Skarżąca nie miała tytułu prawnego do nieruchomości należącej do zasobów własności rolnej Skarbu Państwa. do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Skarżąca podważa w istocie możliwość odmowy płatności do nieruchomości, co do której nie ma ona tytułu prawnego, ale jest posiadaczem faktycznym, użytkującym grunty bez tytułu. Przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 nie pozostawia wątpliwości co do swojej treści, gdyż jednoznacznie wskazuje, że gdy warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. Przez tako tytuł prawny który należy rozumieć np.: zawartą z działającą w imieniu Skarbu Państwa Agencją Własności Rolnej umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. W tej sprawie, wyłączną podstawą do odmowy przyznania płatności do spornych działek było stwierdzenie, że Spółka występując o płatność nie posiadała tytułu prawnego do użytkowania przedmiotowych działek. W § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo Ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie definicji rolnika, któremu przyznaje się płatność ekologiczna, odsyła się do definicji rolnika zawartej w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm,), jednak przepisy te nie wpływają na wykładnię art. 20 ust.4 ustawy PROW 2014-2020. Przepisy prawa UE nie precyzują charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego rolnik prowadzi działalność rolniczą na gruntach, co do której wnioskuje o płatność. Należy jednak zauważyć, że z przepisów rozporządzenia 1305/2013 (odsyłających w zakresie definicji rolnika do art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego 1307/2013 regulującego systemy wsparcia dla rolników, nie wynika, aby ustanowienie w przepisach krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów rolnych deklarowanych do płatności było – co do zasady – sprzeczne z prawem UE. Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach wyjaśnił, że państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy, dotyczących gruntów deklarowanych do płatności, przy czym są one zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie wprowadzenie przez ustawodawcę wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, w tym Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, a tym samym rozporządzenie nr 1307/2013. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Wskazać należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Organy Agencji zaś, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zinterpretowały art. 20 ust. 4 ustawy ONW. Przepisy te nie naruszają zatem prawa unijnego, w tym w szczególności wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu at. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013. Przepis art. 29 ust.. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 nie zawiera przy tym normy, z której wynika, że wystarczającym warunkiem przyznania płatności w odniesieniu do gruntów należących do Skarbu Państwa jest samo posiadanie gruntu niezależne od tytułu prawnego do niego. Zatem brak było podstaw do bezpośredniego stosowania tego przepisu prawa unijnego, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dających pierwszeństwo stosowaniu przepisów prawa unijnego,
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o jej oddaleniu.