I GSK 146/24

I GSK 146/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Henryk Wach
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 377/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-10-26
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 176 §  1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 377/23 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 9 maja 2023 r. nr WWRPO/2014-2020/15/W/2023 w przedmiocie zwrotu części środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, Sąd I instancji) uwzględnił skargę A.J. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: organ) z 19 maja 2023 r. w przedmiocie zwrotu części środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu "Wdrożenie innowacyjnych usług pralniczych przez przedsiębiorstwo [...]" i uchylił ten akt administracyjny, a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z 6 grudnia 2021 r. Sąd orzekł także o kosztach postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł organ, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i – alternatywnie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub rozpoznanie sprawy co do istoty, a następnie oddalenie skargi. Nadto zażądał zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez:
a) uchylenie przez Sąd I zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji wskutek błędnego uznania, że organ prowadzący postępowanie naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej na skutek braku dokonania na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu sprawdzenia opisu wykazanych we wniosku urządzeń i maszyn (środków trwałych) pod kątem jego zgodności z przepisami, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ufp);
b) wadliwe przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia proceduralnego wynikającego z art. 8 kpa jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji administracyjnej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 w z art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów prawą, prawidłowego zastosowania przez organ przepisów art. 207 oraz w sytuacji, w której skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 2, art. 37 ust. 5, art. 39 ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ dopuścił się zaniechań na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu, jak również przed zawarciem umowy o dofinansowanie polegających na braku dokonania oceny wniosku o dofinansowanie pod kątem innych wymagań, niż określone w kryteriach wyboru projektu.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym złożonym po terminie na udzielenie odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Na wstępie zauważyć należy, że Sąd I instancji dostrzegł nie tylko naruszenie art. 8 k.p.a., o którym mowa w zarzucie nr I.1 petitum skargi kasacyjnej, lecz także wskazał, że organ przedwcześnie uznał, że zachodzi konieczność zwrotu przez beneficjenta przyznanego dofinansowania. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., który mógł mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, nie sposób uznać, że doszło do ustalenia okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez skarżącą określonej kwoty dofinansowania i oceny tychże okoliczności. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ ustalając wysokość korekty nie rozważył ani charakteru ani też wagi stwierdzonej nieprawidłowości, a także jej skutków finansowych poniesionych przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Organ nie ocenił stwierdzonego podczas kontroli naruszenia w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącej jako beneficjenta zawartej umowy o oznaczonej treści; nie wzięto pod rozwagę szczególnego charakteru przedmiotu umowy o dofinansowanie i konieczną dbałość o wysoką jakość wykonania zamówienia.
Zdaniem Sądu I instancji obowiązek instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej nałożenia korekt finansowych, prowadzących do zwrotu środków uprzednio przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu na podstawie ustawy wdrożeniowej, nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Ponadto w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca zobowiązana jest do dokonania własnej oceny i miarkowania charakteru ustalonej szkody i znaczenia szkody – w okolicznościach danej operacji lub programu. Wreszcie, nałożona korekta finansowa nie może być oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta, wynikającej również z treści umowy o dofinansowanie projektu (patrz str. 21–22 uzasadnienia).
Przechodząc zaś do zarzutu nr I.1 skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że Sąd I instancji wskazał (str. 25 uzasadnienia), iż sytuacja, w której instytucja zarządzająca "dopiero po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy i wypłaceniu dofinansowania, dysponując możliwością kontroli całego projektu, wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w konsekwencji przerzucając skutki własnych zaniechać na beneficjenta narusza wywodzoną z zasady demokratycznego państwa, prawa zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa (art. 2 Konstytucji, art. 8 k.p.a.)."
Przytoczony cytat wskazuje nie tylko na naruszenie art. 8 k.p.a., ale także art. 2 Konstytucji RP, który to przepis może mieć w sprawie bezpośrednie zastosowanie. W skardze kasacyjnej naruszenia tego ostatniego przepisu nie podniesiono, co wskazuje na jego prawidłowe powołanie.
Reasumując, zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. znajduje prawidłowe odzwierciedlenie w kontekście naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Kwestia naruszenia art. 8 k.p.a. nie była jedyną, która legła u podstaw wydanego w sprawie wyroku; w konsekwencji przyjąć należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej (podnieść bowiem należy, że w podstawie rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 i art. 205 p.p.s.a. gdy w skardze kasacyjnej przyjęto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie dostrzega się, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. stanowią podstawę do diametralnie przeciwnych rozstrzygnięć. Przypisywanie takiego uchybienia Sądowi I instancji jest nieporozumieniem, gdyż art. 151 p.p.s.a. w sprawie nie miał zastosowania.
Zważywszy, że wskazane w zarzucie nr II petitum skargi kasacyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej nie mają charakteru materialnego również i on nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać też należy, że w uzasadnieniu – patrz na obowiązek wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie poświęcono im żadnej uwagi, np. poprzez wykazanie ich materialnoprawnego charakteru i jak winno się je prawidłowo zastosować.
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.