I SA/Ke 305/21

I SA/Ke 305/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Danuta Kuchta
Mirosław Surma /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1363/21 - Wyrok NSA z 2024-11-22
I GSK 1636/21 - Wyrok NSA z 2022-07-05
I SA/Go 207/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7. art. 7a, art. 8, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 par. 1, art. 77 par 1, art. 78 par 1 i 2, art. 80, art. 81a, art. 84 , art. 107 par 3, art. 138 par 1 pkt 1, art. 145 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Danuta Kuchta Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. oddala skargę.
Uzasadnienie
1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa w K. (dyrektor) decyzją z [...].
nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (kierownik)
z [...] nr [...] w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji nr [...] z [...] w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014.
1.2 Organ ustalił, że 13 maja 2014 r. do organu wpłynął wniosek R. P. (dalej zwanego również "rolnikiem", "beneficjentem") o przyznanie płatności na rok 2014. Strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 60,07 ha położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: [...], [...] i K. w gminie S., powiat [...], w województwie [...]. K. decyzją z [...] r. przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 54.112,24 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 978,03 zł.
1.3 Dnia 18 grudnia 2019 r. do Agencji wpłynęło zawiadomienie z Prokuratury Okręgowej w T. o przesłaniu aktu oskarżenia przeciwko R. P. i innym, oskarżonemu o popełnienie przestępstwa z art. 286 § 1 w zw. z art. 294 § 1
i art. 297 § 1 i art. 233 § 6 w zw. z art. 11 § 2 w związku z art. 12 § 1 k.k. Postanowieniem z 11 lutego 2020 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania ww. płatności na rok 2014,
z uwagi na to, że na jaw wyszły nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane wcześniej kierownikowi.
1.4 Rozpoznając odwołanie dyrektor wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia, ustawę z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej ,,ustawa o płatnościach" , rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 302) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1518), oraz szczegółowo wymienione przepisy unijne. Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 151 § 2 k.p.a. W sprawie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawniona została istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, która co prawda istniała w dniu wydania decyzji, lecz nie była znana organowi. Na dzień wydania decyzji z [...] r. organ I instancji nie posiadał wiedzy o sztucznym podziale gospodarstwa rolnika. Informację o tym podziale na kilka mniejszych gospodarstw kierownik powziął 18 grudnia 2019 r., kiedy otrzymał zawiadomienie o przesłaniu aktu oskarżenia. Rozpatrując złożone odwołanie, dyrektor powołał przepis art. 146 § 1 k.p.a. i wskazał, że decyzja z [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 nie podlega uchyleniu zważywszy na upływ 5 lat od daty doręczenia jej stronie, wobec czego kierownik decyzją z [...] r. orzekł, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
1.5 W niniejszej sprawie organ dopuścił dowody w postaci:
- protokołów zeznań świadków i podejrzanych: M. P. z 17 września
2019 r., S. S. z 18 i 25 marca 2019 r., 25 kwietnia 2019 r., 17 maja 2019 r., I. D. z 27 marca 2019 r., 15 maja 2019 r., 22 listopada 2019 r., D. H. z 27 marca 2019 r., 15 maja 2019 r., H. S. z 31 stycznia 2019 r., P. N. z 7 lutego 2019 r., W. Z. z 16 stycznia 2019 r., S. K., D. K., L. K. i S. P. z 30 czerwca 2020 r.;
- oświadczenia R. P. z 27 lutego 2020 r. złożonego w Biurze Powiatowym ARiMR w K.;
- notatek urzędowych dotyczących ustaleń składników majątku M. P. i M. P. z 27 sierpnia 2019 r.; dotyczące protokołów przesłuchań pracowników ARiMR wykonujących czynności służbowe związane z kontrolą działek należących do rolnika objętych dofinansowaniem, w sprawie analizy z oględzin dokumentacji pokontrolnej z 28 sierpnia 2019 r.; dotyczące analizy rachunku bankowego M. P. z 16 października 2019 r.; wydruku rozmów telefonicznych prowadzonych w okresie 10 września - 8 grudnia 2016 r. pomiędzy rolnikiem a Ł. J.,
- aktu oskarżenia z 23 grudnia 2019 r. (sygn. akt [...]);
- protokołów z rozpraw (sygn. akt [...]) - protokół rozprawy głównej z 23 lutego 2020 r., z 19 czerwca 2020 r., z 30 czerwca 2020 r., z 21 lipca 2020 r.
1.6 Dyrektor przywołał zeznania ww. osób, omówił też pozostałe dowody. Podniósł, że ustawa o płatnościach wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku. Dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że rolnik w powiązaniu z innymi osobami działał w celu obejścia prawa. Dyrektor wskazał na art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95, art. 30 Rozporządzenia Nr 73/2009, art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 określające konsekwencje tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sektorowego prawodawstwa rolnego. Wyjaśnił, że sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów składających wnioski, które faktycznie tworzyły jedno gospodarstwo, a w kontekście zmian w płatnościach na nowy okres programowania 2015-2020 stwarzało warunki do otrzymania nowych i wyższych płatności zarówno w ramach płatności: bezpośrednich, ONW i płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych. Organ uznał, że gospodarstwo utworzone przez S. S. działało w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komicji (UE) nr [...] stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia. Następnie wskazał, że R. P. w 2014 roku na jednym formularzu ubiegał się o przyznanie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku S. S. były to płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW. W przepisach dotyczących płatności na rok 2014 modulacja występuje w przedmiocie płatności ONW, na które można się ubiegać na jednym formularzu wniosku mamy do czynienia ze stworzeniem procederu sztucznych warunków od roku 2014 w przedmiocie wszystkich płatności objętych wnioskiem. Organ stwierdził, że rolnik pomimo podziału gospodarstwa w celu złożenia kilku odrębnych wniosków na kilka osób, traktował je i prowadził jako jedno gospodarstwo. Faktycznie to on nadal zajmował się całością tego gospodarstwa, nadzorował prowadzenie dokumentacji w tym zakresie i to on kontaktował się z Ł. J. w zakresie wniosków o płatności oraz poprawek do tych wniosków. Kontaktował się również z H. S. i P. N. w zakresie sporządzenia planów działalności rolnośrodowiskowej i ekspertyz przyrodniczych. To na adres jego firmy doręczana była dokumentacja dotycząca nie tylko jego wniosków, ale także wniosków S. S., D. H., I. D., M. P. i M. P., i to on ponosił koszty sporządzenia ww. dokumentacji. Nadzorował wykonywanie prac polowych i zatrudniał pracowników - S. K. i D. K., zlecał im wykonywanie prac, płacił za te usługi. Posiadał zaplecze maszynowe niezbędne do prowadzenia tak dużego gospodarstwa oraz ponosił koszty związane z jego prowadzeniem. Z zeznań S. S. wynika, że wszelkie kwestie związane z dopłatami uzgadniane były z rolnikiem, wiedziała również, że podobnie jak w stosunku do niej, również inne osoby są zaangażowane w ten proceder - D. H., I. D., M. P. i M. P..
1.7 Organ dokonał analizy rachunków bankowych S. S., D. H., I. D., z której wynika, że I. D., D. H. i S. S. środki finansowe otrzymane z ARiMR przekazywały w większości rolnikowi. Pomimo oświadczeń zawartych na formularzach wniosków, które corocznie podpisywały, nie orientowały się w przepisach dotyczących przyznania płatności, a jedynie fikcyjnie składały wnioski o płatności, które później wypłacały ze swoich rachunków bankowych i kontaktowały się z rolnikiem ustalając sposób przekazania pieniędzy. Środki finansowe każdorazowo miały być przekazane osobiście, a nie przelewem bankowym, otrzymując w zamian niewielkie kwoty pieniędzy. Zdaniem organu, wskazuje to na mechanizm jaki stworzył rolnik, którego celem było pozyskiwanie wyższych dopłat. Beneficjent próbował 27 marca 2019 r. (w dniu rozprawy sądowej) wpłynąć na ich zeznania. Zeznania złożone przez I. D. i D. H. mogły być niekorzystnie dla rolnika, co w konsekwencji mogłoby ujawnić mechanizm pobierania płatności na podstawione osoby. Takie działania wskazują na pełną premedytację rolnika, mającą na celu ochronę własnej osoby oraz próbowanie wywarcia nacisku na osoby mogące świadczyć przeciw niemu.
1.8 Istotną w sprawie okolicznością jest wyrok Sądu Okręgowego w K.
z 18 listopada 2020 r. (sygn. akt [...]), w którym rolnik został uznany za winnego zarzucanego mu w akcie oskarżenia czynu, przy czym ustalono, że popełnił go w okresie od 15 maja 2014 r. do 27 marca 2019 r., a kwota niekorzystnego rozporządzenia mieniem wynosiła 1.817.320,79 zł, która to jest mieniem znacznej wartości, czyli przestępstwa określonego w art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. i art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i w zw.
z art. 12 § 1 k.k. Sąd ustalił, że rolnik, przy znaczącym wsparciu Ł. J., miał przewodnią i kierowniczą rolę w procederze wyłudzania dopłat.
1.9 Dyrektor podkreślił, że istniały powiązania pomiędzy S. S., D. H., I. D., M. P., M. P. a rolnikiem. S. S. zatrudniona była w latach 2009 - 2018
w firmie [...] należącej do beneficjenta, co oznacza powiązanie poprzez stosunek pracy. Ponadto była w nieformalnym związku z rolnikiem. D. H. i I. D. są bliską rodziną rolnika. M. P. jest bratem rolnika, M. P. jego synem. Na podstawie zeznań ww. osób oraz notatek urzędowych dotyczących ustalenia majątku dyrektor stwierdził, że nie można uznać, że ww. osoby samodzielnie prowadzą gospodarstwa rolne. W ocenie organu, osoby te są uzależnione emocjonalnie, finansowo i ekonomicznie od rolnika.
Z notatki urzędowej dotyczącej analizy rachunków bankowych należących do M. P. wynika, że rachunki te zostały otwarte i wykorzystywane jedynie w celu realizacji środków z ARiMR, innych przelewów na ww. konta nie ujawniono. Po otrzymaniu wpłat z ARiMR M. P. w niedługim okresie czasu dokonywał wypłat sumy kwot wpływających z ARiMR. Ustalono ponadto, że rolnik podejmował wszystkie decyzje związane z zakupem przez M. P. nieruchomości w [...] i to on wyłożył środki finanse na jej zakup, a M. P. nie miał wpływu na wydatkowanie środków finansowych znajdujących się na jego rachunku bankowym (zeznania W. Z.).
2.1 Na powyższą decyzję R. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji po wznowieniu stwierdzającej, iż istniejąca w obrocie decyzja ostateczna przyznającą stronie określone uprawnienia wydana została z naruszeniem prawa, pomimo braku wystąpienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. przesłanek w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, co w efekcie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej;
2. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wzruszającej decyzję wydaną w sposób prawidłowy, przy braku ustawowych przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co
w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji i zasady ochrony praw słusznie nabytych jako prawa podmiotowego;
3. art. 7, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a. lub względnie art. 81a k.p.a., poprzez:
a) utrzymanie w mocy decyzji w sposób negatywny rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony w oparciu o dyspozycję art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, dalej jako "Rozporządzenie nr 65/2011" poprzez selektywny dobór faktów, dowodów i argumentacji, zmierzający do utrzymania powziętej tezy, a nie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony,
b) oparcie decyzji organu I instancji jak i Decyzji zaskarżonej na dowodach i dokumentach zgromadzonych w postępowaniu karnym, które nie zostało zakończone w sposób prawomocny;
4. art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., art. 3 ust, 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach poprzez::
a) zaniechanie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego,
b) zaniechanie jednoznacznego udowodnienia łącznego spełnienia wszystkich przesłanek odmowy płatności,
c) zaniechanie przez organ I instancji jak i przez Organ II podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności brak rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz nie ustosunkowanie się do całości podnoszonych przez Skarżącą kwestii, które zostały przez nią podniesione w złożonym odwołaniu,
skutkujące bezpodstawnym twierdzeniem, że skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, a ich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu;
5. art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie przez Organ II za zasadne pominięcie przez organ I instancji przedłożonych przez stronę dowodów i wyjaśnień mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw;
6. art. 15 k.p.a. przez ograniczenie się przez Organ II do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy Organ ten był zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę w sposób pełny i samodzielny;
7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Organ II do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.
A ponadto, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt 1 - 7 powyżej, zarzucił:
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 2 lit. a, b i c Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, dalej jako "Rozporządzenie nr 73/2009" oraz art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Tekst mający znaczenie dla EOG), dalej jako "Rozporządzenie nr 1166/2008" poprzez uczynienie podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności;
2. art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23), dalej jako "Rozporządzenie nr 2988/95" poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo oczywistego braku wystąpienia ku temu koniecznych przesłanek, określonych w hipotezie normy prawnej tamże wyrażonej;
3. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 poprzez:
a) zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku ziszczenia się ku temu wskazanych tam warunków i podstaw,
b) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie dają ku temu podstaw;
w sytuacji, gdy stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków a wszelkie dowody wskazują na to, że skarżący jest samodzielnym i odrębnym podmiotem, który faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne tj. kieruje nim i czerpie z niego korzyści.
2.2 W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ wskazując podstawę wznowienia ograniczył się jedynie do przesłanki w postaci nowych okoliczności. Nieuzasadnionym jest zatem wskazywanie na dalszym etapie także na przesłankę wznowienia postępowania w postaci nowych dowodów. W ocenie skarżącego, nie wystąpiła także przesłanka wznowienia postępowania w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych a dotyczących powierzchni posiadanych gruntów rolnych przez skarżącego, istniejących w dniu wydania decyzji
i nieznanych wcześniej organowi. Organ całkowicie pomija fakt, że wobec skarżącego także w latach poprzednich wydawał decyzje przyznające płatności za rok 2013 i rok 2014. W dokumentacji związanej z wnioskowaniem przez skarżącego o przyznanie płatności za te lata znajdują się dokumenty w postaci aktów notarialnych potwierdzające powierzchnię posiadanych przez niego gruntów. Co więcej, grunty nabyte przez skarżącego były już formalnie podzielone, z związku
z czym chybiony jest zarzut organu jakoby skarżący miał dokonać podziału posiadanych przez siebie działek celem uzyskania większej kwoty dofinansowania. Jednocześnie organ wymienił i opisał dokumenty (akty notarialne) potwierdzające powierzchnię posiadanych przez skarżącego gruntów. Organowi znane były ponadto takie okoliczności jak to, że skarżący występował jako pełnomocnik innych osób wnioskujących o przyznanie płatności, że korespondencja dotycząca składanych wniosków nie tylko przez niego, ale i pozostałe osoby kierowana była na adres spółki skarżącego czy też fakt, że w czynnościach kontrolnych dotyczących innych osób skarżący uczestniczył osobiście. Ponadto organy uzasadniając decyzje, poza obszernym zacytowaniem zeznań innych osób - nie wskazały, jakie okoliczności ich wypowiedzi uznały nie tylko za nowe, ale również istotne dla sprawy. W ocenie skarżącego, sam fakt wniesienia aktu oskarżenia nie przesądza o faktycznym zaistnieniu wskazanych w nim okoliczności, a organ administracji publicznej zobowiązany jest do samodzielnego poczynienia ustaleń w wymaganym zakresie.
2.3 Zdaniem skarżącego, w postępowaniu wznowieniowym organy administracji oparły się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez policję oraz w trakcie postępowania karnego, wykazując się tym samym brakiem aktywnego działania. Organ II instancji oparł się jedynie na ocenie materiału dowodowego poczynionej przez organ I instancji, nie podejmując nawet próby samodzielnego i niezależnego rozważenia dowodów zgromadzonych w sprawie, w sposób bezkrytyczny przyjmując poszczególne dowody i wyciągając z nich często absurdalne, nie odnajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości wnioski, jak chociażby fakt, że zmiana zeznań D. H. i I. D. wynika z taktyki procesowej obranej przez ich obrońców w postępowaniu karnym czy fakt, że to, że nie wykonywały osobiście pracy na gruntach rolnych przesądza o braku prowadzenia przez nie działalności rolniczej. W ocenie skarżącego, organ powinien przeprowadzić dowód z zeznań D. H. i I. D. w trakcie postępowania wznowieniowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
2.4 Organ koncentrował się jedynie na dowodach i argumentacji popierających słuszność zajętego stanowiska, z pominięciem pozostałego materiału dowodowego. Jednym z argumentów popierających tezę organu jest fakt, że skarżący uczestniczył w kontrolach poszczególnych działek jako pełnomocnik innych osób, a żadna z nich nigdy w takich kontrolach nie uczestniczyła. Obecność osób władających daną działką w trakcie kontroli nie jest natomiast wymagana. Na potwierdzenie powyższego skarżący wskazał na zeznania pracowników Agencji i zarzucił organowi ich pominięcie. W przepisach regulujących materię będącą przedmiotem niniejszej sprawy nie ma unormowań zakazujących danemu podmiotowi występowania w roli pełnomocnika innych rolników w procedurze pozyskiwania płatności.
Tezy organu nie potwierdza fakt, że to skarżący zajmował się pracami na wszystkich gruntach objętych wnioskami o płatności. Po pierwsze, praca wykonywa była nie tylko przez skarżącego, ale także przez osoby władające gruntami - M. P. i M. P., a także prace zlecane były przez S. S., D. H. i I. D. w stosunku do posiadanych przez nie działek, o czym zeznał świadek S. K.. Po drugie nie jest wymagane, by każdy rodzaj pracy w gospodarstwie prowadzony był przez osobę władającą daną działką, co potwierdzają zeznania pracownika Agencji E. P..
2.5 Skarżący podniósł również, że postępowanie karne, z którego to wykorzystano w toczącym się postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Zapadły 18 listopada 2020 r. wyrok w głównych motywach rozstrzygnięcia wskazuje, że brak jest podstaw do stwierdzenia
w stosunku do skarżącego popełnienia czynu zabronionego dotyczącego pozyskanych przez niego płatności w ramach wniosków o przyznanie płatności składanych przez niego w ramach działek rolnych, którymi samodzielnie dysponował.
2.6 Strona zarzuciła, że organ II instancji nie upatruje uchybień organu I instancji w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę. Skarżący wskazał przy tym o przeprowadzenie jakich dowodów i w jakim celu wnioskował. Odmowa przeprowadzenia dowodów naruszyła art. 10 § 1 k.p.a. Organ w całości pominął wyjaśnienia skarżącego w zakresie dotyczącym: celu, w jakim środki pozyskane z dotacji były mu przekazywane przez inne osoby, faktu, że M. P. i M. P. samodzielnie dysponowali środkami pozyskanymi z Agencji, osobistej pracy M. P. i M. P. w ich gospodarstwach. Pominięty został również w zupełności fakt pozyskiwania płatności w zakresie tożsamych działek przez spółkę R..
2.7 Organ nie odniósł się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji. Pominął także kwestię oparcia się przez organ I instancji na wyroku zapadłym w postępowaniu karnym nie zakończonym prawomocnie. Nie ustosunkował się do argumentacji dotyczącej wskazania, że sąd wydając wyrok w sprawie karnej wskazuje, że brak jest podstaw do stwierdzenia w stosunku do skarżącego popełnienia czynu zabronionego dotyczącego pozyskanych przez niego płatności w ramach wniosków o przyznanie płatności składanych przez niego w ramach działek rolnych, którymi samodzielnie dysponował.
2.8 Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał na definicję "gospodarstwa rolnego", "rolnika", "działalności gospodarczej" z art. 2 lit. a, b i c Rozporządzenia nr 73/2009 oraz w art. 2 lit. a Rozporządzenia nr 1166/208 oraz omówił pojęcie sztucznych warunków wskazując na wyrok TSUE z 12 września 2013 r. C 434/12. W sprawie tej, mimo dość oczywistych powiązań osobowych i ekonomicznych między podmiotami starającymi się o płatność, w konsekwencji orzeczenia TSUE wsparcie zostało przyznane. Tym bardziej zatem w niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby relacje skarżącego z pozostałymi podmiotami przesądzać miały o sztuczności warunków.
2.9 Zdaniem skarżącego, organy nie wykazały spełnienia przez niego przesłanek normatywnych pozwalających na pozbawienie go płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Wbrew obowiązującym regułom postępowania
i przy zastosowaniu prawa materialnego regulującego przedmiotowe płatności, nie udowodniono, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków było otrzymanie wnioskowanych płatności, niezgodnie z celami i zasadami. Gospodarstwa prowadzone przez skarżącego jak i przez pozostałe podmioty stanowią oddzielne jednostki pod względem technicznym i ekonomicznym, posiadające oddzielne kierownictwo. Zarówno skarżący jak i pozostałe osoby są objęte ponadto wpisem do ewidencji producentów. Niewątpliwie zatem wszystkie te podmioty spełniły przesłanki zarówno natury materialnej jak i formalnej warunkujące uzyskanie stosownego wpisu. Skarżący podkreślił przy tym, że istniejące powiązania były łatwe do zidentyfikowania czy też wręcz oczywiste. Powiązania te były doskonale znane organowi, a mimo to
w żadnym momencie nie były kwestionowane.
3.1 W odpowiedzi na skargę dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
4.2 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, choć narusza przepisy postępowania, to jednak w stopniu, który nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań Sądu.
4.3 W pierwszej kolejności analizie należy poddać przepisy procesowe stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do Sądu decyzją dyrektor utrzymał w mocy decyzję kierownika, który ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ze względu na upływ okresu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., kierownik orzekł, że decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.
Uregulowane w przepisach od art. 145 do art. 152 k.p.a. wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą charakter nadzwyczajny, pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (por. art. 111-113). Oprócz tego istnieją jednak wady istotne wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Mają one różny charakter, wywierają w związku z tym odmienne skutki. Decyzje dotknięte nimi funkcjonują w obrocie prawnym do czasu ich wyeliminowania we właściwym trybie.
Wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.
4.4 W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 k.p.a. mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Po drugie, gdy organ w postępowaniu stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W art. 146 § 2 k.p.a. zawarto zapis, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Będąca przedmiotem skargi decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje decyzji dotychczasowej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Decyzja taka powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę - organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z powodu której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Zastosowanie przez organ przepisu art. 151 § 2 k.p.a. nie zmienia jednak tego, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, obowiązkiem organu jest ustalenie przesłanki wznowienia w związku z którą uruchomiono postępowanie wznowieniowe. Innymi słowy, obowiązkiem organu orzekającego w warunkach przepisu art. 151 § 2 k.p.a. jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, która gdyby nie zaszły okoliczności z art. 146 k.p.a., miałaby wpływ na uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
4.5 W przedmiotowej sprawie organy wskazały na przyczynę wznowienia zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.
Z powyższych rozważań wynika, że we wznowionym postępowaniu proces decyzyjny organu obejmował trzy etapy: po pierwsze, organ orzekał w ramach przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli poddawał analizie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z [...] r. i ich wpływ na prawo do uzyskania płatności za 2014 r., po drugie oceniał upływ terminu opisany w art. 146 § 1 k.p.a. i po trzecie wykazanie wydania decyzji z [...] r. z naruszeniem prawa.
4.6 W sprawie nie jest sporne, że od dnia doręczenia decyzji z [...] r. do dnia orzekania przez kierownika we wznowionym postępowaniu, upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.
Zadaniem organu, któremu sprostał, było wykazanie, że zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to znaczy że zaistniały nowe istotne okoliczności, które gdyby nie upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, i w następstwie tego wydanie nowej decyzji odmiennie rozstrzygającej o istocie sprawy czyli o przyznaniu bądź nie płatności. Innymi słowy, obowiązkiem organu było wykazanie okoliczności wpisujących się w te, o których mowa w powołanym przepisie. Ustalenie ich zakresu było decydujące w sprawie, ponieważ determinowało wskazanie przepisów, które zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji z [...] r., a do którego to wskazania zobowiązuje treść art. 151 § 2 k.p.a.
Zdaniem organów, zostało wykazane istnienie nowych okoliczności, które winny skutkować odmową przyznania płatności.
4.7 W realiach niniejszej sprawy organy wskazały na przyczynę wznowienia zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.
Jako nową okoliczność nieznaną kierownikowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności dyrektor wskazał sztuczny podział gospodarstwa R. P.. Sformułowanie to, w ocenie Sądu jest błędne. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności należy uznawać jako okoliczność wtórną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r.: I GSK 2659/18, I GSK 2660/18, I GSK 2661/18, I GSK 2662/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w sytuacji ustalenia, że powierzchnia gruntów rolnych posiadanych przez rolnika jest w rzeczywistości odmienna, niż objęta wnioskami o przyznanie płatności. Taką też prawidłową okoliczność wskazał kierownik w postanowieniu z 11 lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania, podnosząc, że po wydaniu decyzji przyznającej płatność wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne "dotyczące powierzchni posiadanych gruntów rolnych przez wnioskodawcę". Zatem dyrektor ujął i opisał w niewłaściwy sposób przyczynę wznowienia. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ postępowanie przed organem pierwszej jak i drugiej instancji faktycznie i prawnie prowadzone było w granicach wytyczonych w ww. postanowieniu kierownika.
Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że za przesłankę wznowienia organ uznał również nowe dowody nieznane organowi. Treść uzasadnienia zarówno postanowienia o wznowieniu postępowania, decyzji pierwszej instancji jak i decyzji drugiej instancji jednoznacznie wskazują, że zastosowano tylko tą część przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która mówi o nowych okolicznościach. Organy powiązały ją z ustaleniami dotyczącymi posiadanych przez R. P. powierzchni gruntów. Dowodzi tego zakres ustaleń organów, w całości oscylujący wokół wykazania, że w sprawie istniało w rzeczywistości jedno gospodarstwo, które miało inną (większą) powierzchnię, niż zgłoszone przez skarżącego do płatności. Nie doszło zatem do rozszerzenia podstawy wznowienia postępowania, jak zarzucono w skardze.
Sąd nie podziela również zarzutów skargi polegających na twierdzeniu, że organy w ramach postępowania wznowieniowego dokonały niedopuszczalnej w takim postępowaniu nowej oceny dowodów, którymi dysponowały w momencie wydawania decyzji przyznających płatności. Według skarżącego, organ w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności posiadał wiedzę co do powierzchni jego działek, obecnie natomiast wyciąga z tej wiedzy błędne wnioski. Z tezami tymi nie można się zgodzić. Czym innym była bowiem wiedza organu o powierzchni gruntów posiadana w dacie wydawania decyzji przyznających płatności, a czym innym były nowe okoliczności na ten temat, które organ powziął z treści aktu oskarżenia, a wskazujące na rzeczywisty zasięg gospodarstwa skarżącego. Dyrektor w końcowej części uzasadnienia jednoznacznie wskazał, że do dnia przekazania organowi aktu oskarżenia nie wiedział jakie relacje i zobowiązania występowały w latach 2013-2019 między oskarżonymi i co ich łączyło. Nowe okoliczności niewątpliwie wynikały zatem z ustaleń postępowania prokuratorskiego ujętego w akcie oskarżenia. Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że to sam fakt wniesienia aktu oskarżenia przesądził o zaistnieniu nowych okoliczności. Rozumowanie to jest błędne i nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia decyzji dyrektora.
4.8 Przechodząc do zasadniczej osi sporu należy podnieść, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ocenę dyrektora, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że decyzja kierownika z [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 została wydana z naruszeniem prawa. We wznowionym postępowaniu prawidłowo wywiedziono wniosek o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków. Dyrektor powołał w tym zakresie treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Wskazał też na przepis art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, który jest tożsamy w treści z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549). Stanowi on, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną. Obowiązek ten został w pełni zrealizowany przez organ, co czyni niezasadnymi zarzuty skargi o ich naruszeniu. Przede wszystkim słusznie rozpoczął swe rozważania od wskazania, że w celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011, jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Jak wynika z tez niniejszego wyroku Trybunału, do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 podniósł, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosków złożonych przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Podkreślił, że oceniając tą kwestię należy się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.
4.9 Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że dyrektor w pełni wykazał powyższe elementy, które w świetle przywołanych orzeczeń pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy podmioty: R. P. (skarżący), M. P., M. P., S. S., D. H. i I. D. (pozostali beneficjenci płatności) podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych, albowiem prowadziło do uzyskania korzyści niezgodnymi z celami wsparcia, w postaci uzyskania 100 % środków pomocowych. Organy w tym zakresie oceniły, że wskazane osoby nie tworzyły samodzielnych, odrębnych gospodarstw rolnych ani pod względem technicznym ani ekonomicznym. Wszystkie te gospodarstwa były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Organy wykazały powiązania osobowe pomiędzy R. P., a pozostałymi osobami. Choć osoby te prowadziły formalnie odrębne gospodarstwa, były ze sobą ściśle powiązane prawnie i finansowo.
M. P. to brat skarżącego, który wykonywał na jego zlecenie prace polowe, w tym koszenie łąk. Oprócz jednej działki, której wraz małżonką jest współwłaścicielem, nie posiadał innych działek. Analiza operacji na rachunkach bankowych, na które wpływały płatności z ARiMR wykazała, że były one wypłacane regularnie, zaś innych wpływów nie odnotowano. Pozwala to uznać za w pełni racjonalny wniosek organów, że operacje te były prowadzone w celu rozliczania się ze skarżącym z otrzymanych płatności.
M. P. to syn skarżącego, który również pracował dla ojca, wykonując jego polecenia. Organy trafnie zwróciły uwagę na brak samodzielności tej osoby w kontekście choćby zakupu przez R. P. nieruchomości w [...], której formalnym nabywcą okazał się jednak M. P. (por. zeznania W. Z.).
S. S. była wieloletnią pracownicą skarżącego. Podpisywanie wniosków o przyznanie płatności traktowała jako obowiązek służbowy, który wykonywała. Z jej zeznań wyłania się obraz osoby, która była nie tylko służbowo, ale i emocjonalnie związana ze skarżącym, pozostając z nim w nieformalnym związku. Środki z płatności przekazywała w większości skarżącemu.
D. H. i I. D. to siostrzenice skarżącego, które układ ten traktowały jako pomoc finansową ze strony wujka. Środki z płatności przekazywały skarżącemu, o czym wprost zeznały. Wymienione kobiety, poza formalnym składaniem wniosków o przyznanie płatności, nie pracowały w gospodarstwach rolnych zadeklarowanych do płatności. Zostały zarejestrowane jako rolnicy w celu składania wniosków. D. H. i I. D. mieszkały poza Województwem [...].
W zakresie powiązań organizacyjnych i prawnych należy zwrócić uwagę na pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat. R. P. wydzierżawił w tym celu działki ww. osobom, w celu otrzymania wyższych płatności, o czym wprost zeznała S. S.. R. P. był faktycznym zarządcą wydzielonych gruntów. Opłacał podatek rolny, decydował o uprawach, nadzorował prowadzenie dokumentacji. Jako jedyna osoba z wyżej wymienionych kontaktował się w tym celu z Ł. J., zlecając mu składanie wniosków oraz z H. S. i P. N. w zakresie sporządzania planów i ekspertyz. Ponosił koszty tej obsługi. Zatrudniał pracowników do prac rolnych, również jako jedyny ich opłacając. Nadzorował kontrole z organów, instruując pozostałych wnioskodawców jak mają się w ich obliczu zachować, czy też zlecając wykonanie konkretnych czynności na działkach. Pozostali wnioskodawcy mieli przy tym świadomość powyższych działań, zgadzali się na taki układ, czerpiąc z tego finansowe korzyści. Zeznały o tym wprost S. S., D. H. i I. D..
Sztucznie wydzielone gospodarstwa powiązane były nie tylko podmiotowo, jak wyżej opisano, ale i przedmiotowo. Funkcjonalnie stanowiły one nadal całość. Wykonywanie prac następowało przy użyciu tego samego parku maszynowego, należącego do skarżącego. Wszelka dokumentacja z organów była przesyłana na jeden adres - do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez R. P.. Na działkach pracowały te same osoby, które jak wskazują ich zeznania, pracowały dla R. P., a nie dla poszczególnych pozostałych wnioskodawców.
4.10 Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącego, przy świadomości pozostałych osób, miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych i ominięcie zakazu jednoczesnego realizowania kilku pakietów. Działania te były celowe, cechowała je wzajemna koordynacja między R. P. i osobami powiązanymi z nim ekonomicznie, rodzinnie, emocjonalnie w ubieganiu się o kolejne płatności. Skarżący wykreował w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ wskazał, że zarządzanie przejawiało się w kompleksowym użytkowaniem gruntów formalnie wydzierżawionych przez skarżącego innym wnioskodawcom, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych w ramach także innych działań wspierających rolników, tj. płatności rolnośrodowiskowych i ONW. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny pozwalało zaciąganie nowych zobowiązań i generowało uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącego. Jednoznacznie wskazuje to na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Stworzenie tych gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we wspólną politykę rolną. Tym bardziej, że skarżący nie wykazał przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie sześciu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżący nie zakwestionował skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.
4.10 W efekcie organy prawidłowo przyjęły, że celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, by w ten sposób ominąć stawki degresywne i zakaz podejmowania nowych zobowiązań oraz aby uzyskać zwiększone płatności do gruntów rolnych. Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącego i inne podmioty miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487), wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r., II GSK 1518/15, z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 1772/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.
4.11 Powyższe okoliczności organ również uwzględnił w swoich rozważaniach, wykazując tym samym, że uzyskanie korzyści przez skarżącego było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Działki skarżącego zostały podzielone wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia przyznawania nowych pakietów dla beneficjentów, którzy już korzystają z podobnego wsparcia. Jak bowiem wyżej już wspomniano, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do strony, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymały powiązane ze skarżącym osoby. Tym samym Sąd zaakceptował wnioski organu, że działanie skarżącego polegające na stworzeniu sztucznych warunków w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez sześć osób na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Nie budzi przy tym wątpliwości okoliczność, że skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego nie może być jedynie umniejszenie płatności lecz stwierdzenie wobec braku możliwości uchylenia decyzji.
4.12 W kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących zakwestionowania przez organ spełnienia w sprawie przesłanek "rolnika", "gospodarstwa", działalności rolniczej", podkreślenia wymaga, że skarżący ubiegając się o płatności formalnie spełniał wymogi do ich uzyskania. Nie dostrzega on jednak okoliczności, że organy nie zarzucały niespełnienia warunków określonych w przepisach prawa materialnego, w tym niespełnienia ww. definicji. Wykazały natomiast, że warunki do otrzymania płatności, które zostały uznane za spełnione w decyzji przyznającej płatności, zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Innymi słowy, organy badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Rozważyły przy tym w treści zaskarżonej decyzji, że dla uzyskania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej należy je posiadać w rozumieniu Kodeksu cywilnego i rolniczo je użytkować. Jednakże wszelkie te rozważania czynione były w trybie postępowania wznowieniowego, w kontekście wykazania, że skarżący spełnił przesłanki normatywne pozwalające na pozbawienie go tych płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Należy przy tym pamiętać, że w takim postępowaniu nadzwyczajnym organy nie dokonują kolejny raz (w "trzeciej instancji") rozpoznania sprawy. Organy badają jedynie czy zaistniały wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. podstawy wznowieniowe i jeśli tak, to czy decyzja ostateczna z uwagi na dostrzeżone wady postępowania została wydana z naruszeniem prawa.
4.13 Podsumowując powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że niezasadne są zarzuty skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił istnienie w sprawie przesłanki wznowienia, stwierdzając, że decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. To czyni również bezzasadność zarzutu o naruszeniu art. 16 § 1 k.p.a stanowiącego o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych.
4.14 W ocenie Sądu, poprawność ustaleń organów oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia szeregu przepisów k.p.a. Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony), art. 81a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony). Skarżący podniósł je w kontekście wykorzystania w toku postępowania wznowieniowego materiałów z postępowania przygotowawczego i karnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma tym samym żadnych przeszkód aby dowody zgromadzone w postępowaniu karnym, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowiły dowód w postępowaniu wznowieniowym. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie, w której szeroki zakres materiału dowodowego pochodził właśnie ze wspomnianego źródła. Został on prawidłowo oceniany, zaś wynik tej oceny, negatywnie rozstrzygający o prawach i obowiązkach strony nie świadczy o naruszeniu powyższego przepisu art. 75 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie można też zarzucać naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, która jest realizowana poprzez zaznajomienie strony z tymi dowodami i umożliwienie jej wypowiedzenia się w tym zakresie. Należy stwierdzić, że zasada ta w niniejszej sprawie została zrealizowana. Nie jest kwestionowane, że skarżący miał pełen wgląd do dokumentów, które organy w toku postępowania zgromadziły i na podstawie których został ustalony stan faktyczny sprawy. Skarżący miał więc możliwość zapoznania oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów.
4.15 Prawidłowości oceny materiału dowodowego przez organy nie zmienia okoliczność, że wyrok w sprawie karnej nie jest prawomocny, ani że nie stwierdzono w nim w stosunku do skarżącego popełnienia czynu zabronionego dotyczącego pozyskanych przez niego płatności. Po pierwsze, w procedurze administracyjnej nie istnieje konstrukcja prawa, która nakazuje uznać za wiarygodny materiał dowodowy tylko wtedy, kiedy został oceniony prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Organy w sprawie niniejszej prowadziły własne postępowanie dowodowe i dokonały samodzielnej oceny materiału dowodowego, po części wspólnego i tożsamego z tym, którym dysponował sąd okręgowy. Po drugie, okoliczność, że R. P. nie popełnił czynu zabronionego w zakresie składanych przez niego wniosków nie stanowi przesłanki uwalniającej go od odpowiedzialności za stworzenie sztucznych warunków, wykazanej przez organy administracyjne. Skarżący nie dostrzega bowiem, że te same działania strony podlegają zupełnie odmiennym reżimom w postępowaniu karnym i administracyjnym. Innymi słowy, to, że dane zachowanie wypełnia lub nie zespół znamion w zakresie czynu opisanego w Kodeksie karnym nie przesądza w sposób automatyczny o ziszczeniu się lub nie warunków normy prawa administracyjnego. Są to niezależne postępowania charakteryzujące się odrębnością w zakresie zasad postępowań dowodowych, przesłanek determinujących zastosowanie przepisów, i skutków ich naruszeń.
4.16 Sąd nie dopatrzył się wad prowadzonego postępowania dowodowego, jak również nieadekwatności jego wyników w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organy podatkowe wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., a w szczególności w art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego), zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe zaś ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a.
4.17 Skarżący zarzucił również naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez dyrektora do weryfikacji decyzji kierownika. Stosownie do treści tego przepisu, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Zasada dwuinstancyjnego postępowania podatkowego nie może być jednak postrzegana jako nakaz powtarzania tych samych czynności i dowodów przez organy podatkowe obydwu instancji. Nie oznacza również, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nie może nastąpić na podstawie identycznego lub możliwie tożsamego materiału dowodowego, tak jak w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi o naruszeniu omawianej zasady, ponieważ tożsamość argumentacji organów obu instancji czy też odmowa przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 15 k.p.a.
4.18 W ocenie Sądu skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny wyżej omówionych dowodów, a nade wszystko nie przedstawił wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Bezpodstawnym argumentem skarżącego jest na przykład twierdzenie, że I. D., D. H. i S. S. przekazywały mu jedynie środki na pokrycie kosztów prowadzonego przez nie gospodarstwa. Teza ta jest całkowicie sprzeczna w obliczu chociażby zeznań tych kobiet czy analizy obrotów na ich rachunkach bankowych. Twierdziły one przecież, że układ polegał na przekazywaniu skarżącemu uzyskanych płatności i na to wskazują właśnie wpłaty i wypłaty z kont. Założonego celu polegającego na podważeniu ustaleń organów skarżący nie mógł osiągnąć także poprzez argument skargi o tym, że obecność osób władających działką nie jest obowiązkowa w trakcie kontroli. Powołana przez organ okoliczność, że to R. P. uczestniczył w kontrolach, a nie osobiście pozostali wnioskodawcy, wykazywała koordynowanie przez skarżącego całego przedsięwzięcia polegającego na stworzeniu sztucznych warunków. W tym samym kontekście został powołany przez organ fakt, że skarżący był pełnomocnikiem pozostałych osób.
Następnym takim bezpodstawnym argumentem jest zarzut skargi polegający na odniesieniu się przez organ do zeznań D. H. i I. D. złożonych przed sądem 25 lutego 2020 r., którym organ wytknął brak spójności z zeznaniami z postępowania przygotowawczego. Zarzut ten pomija brzmienie wspomnianego wyżej przepisu art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Logicznym i racjonalnym jest więc, że oceny wiarygodności twierdzeń ww. osób organ dokonał w kontekście także ich zeznań z 27 marca 2019 r., 15 maja 2019 r. i 22 listopada 2019 r. Organ poprawnie wysnuł z nich wniosek, że to zeznania z postępowania przygotowawczego są wiarygodne, a zeznania z 25 lutego 2020 r., w których świadkowie odmówili składania wyjaśnień, mogły być wynikiem taktyki obrony przyjętej przez obrońców oskarżonych. Skarżący pomija przy tym fakt, że w trakcie rozprawy przed sądem okręgowym ww. kobiety po odczytaniu im wyjaśnień złożonych w postępowaniu przygotowawczym, wskazały je jako zgodne z prawdą. Jednoznacznie zeznały one również, że nie zlecały wykonania żadnych prac polowych, wobec czego nie można uznać za wiarygodnych akcentowanych w skardze zeznań S. K., a polegających na twierdzeniu, że kosił działki na zlecenie ww. kobiet oraz S. S.. Oczywistym jest także, że nie jest prawnym warunkiem przyznania płatności osobiste wykonywanie czynności przez osobę ubiegającą się o płatności. Argument skargi kolejny raz pomija, że organ nie kwestionował tej okoliczności samej w sobie, lecz używał jej jako jednego z elementów sztucznie wykreowanego podziału gospodarstw rolnych.
4.17 Kolejna grupa zarzutów skargi dotyczy naruszenia art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadków, dokonania oględzin działek, powołania biegłego i weryfikacji R. sp. z o.o. w zakresie wniosków składanych przez ten podmiot. Stosownie do treści powołanego przepisu, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy - art. 78 § 1. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy – art. 78 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w stanie sprawy, jaki wyłania się z powyższych poprawnych ustaleń organów, bezzasadne jest stanowisko skarżącego o potrzebie uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez ponowne przesłuchanie szeregu wymienionych we wniosku dowodowym osób. Należy wskazać, że do akt sprawy włączone zostały materiały dowodowe zawierające już zeznania tych świadków. Zatem nie było potrzeby ponownego ich przesłuchiwania, gdyż okoliczności mające znaczenie dla sprawy, stwierdzone zostały wystarczająco złożonymi już wcześniej zeznaniami tych osób, wyjaśnieniami skarżącego, a także innymi dowodami. Wniosek dowodowy zmierza zatem do przeprowadzenia czynności, które znajdują się już w aktach sprawy.
Żądanie dokonania oględzin gruntów rolnych na okoliczność zasadności ich podziału jest bezcelowe. W trakcie oględzin stwierdzić można uwarunkowanie fizyczne gruntów, gdy tymczasem sednem sprawy jest pozorny podział działek związany z chęcią uzyskania wyższych dopłat.
W zakresie wniosku o powołanie biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie, czy podział gospodarstw był uzasadniony ekonomicznymi korzyściami należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Dowód żądany przez skarżącego nie miałby znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ stosownych wyliczeń dokonały organy w treści decyzji, w ramach swych kompetencji i bez potrzeby sięgania do wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego.
Z kolei wniosek dotyczący udzielenia informacji w zakresie R. sp. z o.o., jak słusznie wyjaśnił organ, dotyczył podmiotu niebędącego stroną i dlatego nie został uwzględniony.
4.18 Końcowo należy się odnieść do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego konstytucyjną zasadę wskazującą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jak wynika z argumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi, naruszenie tej zasady skarżący upatruje w uchyleniu prawidłowych decyzji przyznających mu płatności. Przyjęcie koncepcji skarżącej i przyznanie płatności pomijałoby jednak ustaloną przez organ kluczową w niniejszej sprawie okoliczność utworzenia pozornie odrębnych gospodarstw, co umożliwiło uzyskanie większych płatności niż te, które przysługiwały jednemu dużemu gospodarstwu. W takim stanie faktycznym stronie nie przysługują płatności, co wynika z zastosowanych przez organ (przy akceptacji Sądu) przepisów materialnego. Innymi słowy, uznanie racji skarżącego prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych korzyści. Tym samym świadczyłoby o naruszeniu przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. Tymczasem prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Uprawnienie to wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym m.in. zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem. Beneficjent bowiem, składając wniosek o przyznanie płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. Powyższe oznacza, że wobec akcentowanego w skardze naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, w przedstawionych okolicznościach przedmiotowej sprawy prymat należy przyznać zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2019 r. I GSK 499/19).
4.19 Podsumowując, ocena sprawy dokonana przez organ odwoławczy była prawidłowa, a zarzuty sformułowane w treści skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skarżący jedynie polemizuje z dokonaną przez organ oceną materiału dowodowego, która to polemika nie dowodzi naruszenia procedury administracyjnej. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem skarżącego, ale i powiązanych z nim osób. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ poprawnie ocenił działania R. P., które to dawały podstawy do wniosku o stworzeniu sztucznych warunków. Opisane zaś na wstępie rozważań uchybienie dyrektora nie miało żadnego znaczenia dla sprawy.
4.20 Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.