I GSK 1459/23

I GSK 1459/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Łd 514/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-09-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 54 § 1 i 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 252 ust. 1 pkt 1 , art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1, 2 i 3 , art. 36 ust. 1, 2 i 3 ,  art. 60 pkt 1 i art. 67
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 514/23 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 maja 2023 r. nr SKO.4142.2.2023 w przedmiocie określenia należnej do zwrotu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A 1800 (jeden tysiąc osiemset ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2023r., sygn. akt I SA/Łd 514/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę A z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 maja 2023r., nr SKO.4142.2.2023 (dalej też: "SKO", "organ") i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2023 roku, nr DEP-Ed_XIII.4431. 14.2022 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 rok, orzekając o kosztach postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 2492, dalej: "p.o.u.s.a") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni norm prawa procesowego i materialnego, a w szczególności art. 54 § 1 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 2651 z późniejszymi zmianami, dalej też: "O.p.") w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej też: "u.f.p.");
b) art. 54 § 1 i 3 O.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. , przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy O.p. u.f.p., ani ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 1400, dalej też: "u.f.z.o."), nie nakłada na organ obowiązku uwzględnienia w sentencji decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu dotacji okresów ustawowych przerw w naliczaniu odsetek za okres trwającego postępowania administracyjnego ponad terminy wskazane w art. 54 O.p. (okoliczności te, o ile zaistniały, będą bowiem uwzględniane na etapie ewentualnego postępowania wykonawczego)
- istniała podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na niewyliczenie wskazanych okresów w treści decyzji;
c) art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku braku współpracy z organem kontrolującym ze strony podmiotu kontrolowanego w trakcie kontroli i odmowy udostępnienia wskazanej dokumentacji lub ignorowaniu kolejnych wezwań do udostępnienia dokumentów, to na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;
d) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak współpracy z organem kontrolującym ze strony podmiotu kontrolowanego w trakcie kontroli i brak przedłożenia dokumentacji uzasadniającej prawidłowe wykorzystanie dotacji nie upoważniają organu administracji do uznania, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
e) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca wykazała, aby udzielona jej dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem;
f) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji nie może przerzucać na stronę ciężaru postępowania dowodowego w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, która to wykładnia de facto uniemożliwia skuteczne prowadzenie kontroli wydatkowania środków z dotacji.
II. Naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 54 § 1 i 3 O.p, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 775 z późniejszymi zmianami, dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a ponadto dokonano błędnej oceny tego na kim spoczywał ciężar udowodnienia, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności w sytuacji gdy podmiot kontrolowany nie brał czynnego udziału w postępowaniu i ignorował kierowane do niego wezwania do złożenia wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów;
c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Przy czym ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 maja 2023r., nr SKO.4142.2.2023 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 rok stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2023 roku nie są zgodne z prawem, co powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. t.j. na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ sformułował zarzuty błędnej wykładni art. 54 § 1 i 3 O.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o. (pkt I. lit a) - f) petitum skargi kasacyjnej) i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 p.o.u.s.a., natomiast w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zarzucając błędną wykładnię art. 54 § 1 i 3 O.p, w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej. Wskazał również na naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.
Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, sposób sformułowania zarzutów i ich uzasadnienie w treści rozpoznawanego środka zaskarżenia powoduje, że zarzuty te należy rozpoznać łącznie.
Podkreślić należy, że decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z której wynikało, że z dotacji nieprawidłowo rozliczono: 1) kwotę 15.867,04 zł na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń; 2) kwotę 2.041 zł za najem pomieszczeń przy ul. [...] w Ł.; 3) kwotę 3.597 zł na szkolenie BHP; 4) kwotę 9.600,40 zł za najem pomieszczeń w T.; 5) kwotę 193,88 zł za usługę kosmetyczną, przy czym w skardze wniesionej do Sądu, mimo że skarżąca decyzję tę zaskarżyła w całości, oświadczyła, że nie kwestionuje ustaleń z pkt 4 i 5 decyzji.
Wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera cztery grupy zarzutów.
Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego (pkt II. lit c) petitum skargi kasacyjnej).
Druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 § 1 i 3 O.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez uznanie przez Sąd obowiązku uwzględnienia w sentencji decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu dotacji okresów ustawowych przerw w naliczaniu odsetek (pkt I. lit a) i b) oraz wiążący się z nim zarzut z pkt II. lit a) petitum skargi kasacyjnej).
Trzecia grupa zarzutów dotyczy błędnej wykładni przepisów prawa materialnego art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o., co do zasady określenia ciężaru postępowania dowodowego w zakresie wykazania wydatkowania dotacji i jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem (pkt I. lit c) - f) petitum skargi kasacyjnej).
Czwarta grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 rok w zakresie kwot przeznaczonych na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, za najem pomieszczeń przy ul. [...] w Ł. oraz na szkolenie BHP (pkt II. lit b) petitum skargi kasacyjnej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna w zakresie zarzutów z grupy pierwszej, trzeciej i czwartej (co do kwot przeznaczonych na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń) nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast w odniesieniu do wydatków za najem pomieszczeń przy ul. [...] w Ł., szkolenie BHP oraz obowiązku uwzględnienia w sentencji decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu dotacji okresów ustawowych przerw w naliczaniu odsetek, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które nie zasługiwały na uwzględnienie wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że co prawda uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, to jednak sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór (por. wyroki NSA z: z 27 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1771/06, 20 stycznia 2009r., sygn. akt I GSK 1185/07, 17 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 592/08, 10 października 2007r., sygn. akt II GSK 204/07, 7 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 601/10).
Należy także zaznaczyć, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącej. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że rolą pisemnego uzasadnienia jest odtworzenie procesu myślowego sędziów, który to proces doprowadził do wydania uzasadnianego rozstrzygnięcia. Tylko zatem spełniające ustawowe wymagania uzasadnienie orzeczenia Sądu administracyjnego daje rękojmię, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i umożliwia Sądowi wyższej instancji dokonanie oceny, czy przesłanki, jakimi kierował się Sąd, są trafne. Pominięcie jakiegoś zarzutu może dyskredytować uzasadnienie tylko wówczas, gdy jednocześnie ma to istotny wpływ na wynika sprawy. Istotność tego wpływu winien wykazać skarżący kasacyjnie w zarzucie skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
W tej mierze, co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika ze stanowiskiem Sądu i instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z : z 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA).
Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazany w pkt II. lit c) petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Podstawą materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości był art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. określający przesłankę jej zwrotu.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana.
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.f.p. przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji.
Rozpatrywana sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany był spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji określenia kwoty zwrotu.
WSA w zaskarżonym wyroku uznał, że organ odwoławczy uchybił przepisom art. 7 i art. 8 k.p.a. (pkt I.2 skargi), art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. (pkt I. 3 skargi) i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (pkt I.5 skargi). Wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z 3 sierpnia 2021r. SKO uchyliło poprzednio wydaną decyzję organu I instancji z 30 marca 2021r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na "potrzebę ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, do czego organ w istocie nie dążył, bazując na twierdzeniu, że rozliczenie dotacji jest nieprzejrzyste, a to na stronie spoczywa obowiązek prawidłowego rozliczenia dotacji".
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w zaskarżonej do Sądu decyzji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z 14 marca 2023r. SKO przyjęło stanowisko odmienne, podkreślając w wielu miejscach jedynie to, że obowiązek prawidłowego rozliczenia dotacji spoczywa na skarżącej, nie na organie. Wskazał, że WSA nie kwestionował, podobnie jak nie kwestionowało tego SKO w poprzedniej swej decyzji, że na stronie ciążą obowiązki związane z rozliczeniem dotacji. Jednak w kasacyjnej decyzji SKO organ nie może przerzucać na stronę ciężaru postępowania dowodowego, a do tego sprowadza się eksponowany kilkakrotnie w zaskarżonej decyzji SKO pogląd. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko WSA, iż narusza to zasadę zaufania, bowiem skarżąca ma prawo oczekiwać jednolitego w miarę stanowiska organu odwoławczego. WSA wskazał, że "organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, przy czym skarżąca ma obowiązek współdziałać z organem i stosować się do jego wezwań, tam zwłaszcza, gdzie możliwości dowodowe organu są ograniczone z uwagi na dysponowania określoną wiedzą wyłącznie przez skarżącą." Dalej wskazał, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki.
Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o., polegający na uznaniu, że w przypadku braku współpracy w organem kontrolującym i odmowy udostępnienia wskazanej dokumentacji przez beneficjenta, to na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji.
Wskazać należy, że regulacja art. 36 u.f.z.o. (w tym ust 1-3) co do istoty dotyczy trybu przeprowadzenia kontroli, w tym specyfikuje czynności, jakie w trakcie kontroli mogą być podjęte.
WSA nie wypowiedział się i nie dokonywał wykładni tych przepisów w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, lecz - opierając się przede wszystkim na przepisach k.p.a. wskazał na zasady postępowania dowodowego i postępowania administracyjnego w tych przypadkach. Wbrew sformułowaniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że jedynym podmiotem zobligowanym do aktywnego gromadzenia materiału dowodowego jest organ administracji, lecz wskazał na błędy i zaniedbania organu, których przy prowadzeniu postępowania organ się dopuścił. Wskazał, że jeżeli strona formułuje określone twierdzenie co do faktów istotnych dla sprawy, to aby mu zaprzeczyć nie wystarczy stwierdzenie, że organ się z nim nie zgadza, lecz musi wykazać nietrafność oświadczenia lub wniosku przy pomocy dowodu świadczącego o tym, że jest inaczej, przy czym skarżąca ma obowiązek współdziałać z organem i stosować się do jego wezwań pod rygorem negatywnych dla niej skutków, tam zwłaszcza, gdzie możliwości dowodowe organu są ograniczone z uwagi na dysponowanie określoną wiedzą wyłącznie przez skarżącą. Obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie oznacza bowiem, co należy podkreślić nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Zasadnie WSA skazał, że skoro dokumenty Szkoły zostały zajęte przez organy ścigania, a wobec sprzeczności w odpowiedzi Policji co do ich posiadania organ I instancji winien ponowić próby ich pozyskania a nie czynić zarzut, że skarżąca ich nie przedstawiła (str. 11 decyzji SKO). Błędny jest tym samym zarzut, że WSA przerzucił ciężar zbierania dowodów na organ.
Natomiast wszystkie powyższe ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) tak, aby dla strony było jasne, który wydatek został uwzględniony, a który nie i dlaczego. Wobec zaś tego, że wydatek nr 4 i 5 z decyzji nie jest kwestionowany przez skarżącą, należy go w ponownie wydanej decyzji uznać za wydatkowany niezgodnie z przeznaczeniem.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.(...).
Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że zarzucając naruszenie prawa materialnego, w sytuacji gdy przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu bowiem do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Natomiast kasator nie sprecyzował, której konkretnie jednostki redakcyjnej art. 35 ust 1 stawiany zarzut dotyczy, a przepis ten zawiera punkty i litery. Wypada zatem w tym miejscu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że konstrukcja skargi kasacyjnej dla swej skuteczności wymaga powołania konkretnych przepisów prawa poprzez podanie oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym zdaniem skarżącej uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z: 18 marca 2011r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, 1 kwietnia 2011r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116; także 24 maja 2022r., sygn. akt I GSK 2521/18, LEX nr 3360144, 25 maja 2021r., sygn. akt I GSK 1743/18, LEX nr 3192559, 21 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 556/18, LEX nr 3367893).
Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z 10 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2012r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Niedopuszczalne jest też konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony (por. wyroki NSA z: 24 lutego 2021r., sygn. akt I GSK 1820/20, LEX nr 3156583, 13 lipca 2021r., sygn. akt III OSK 3927/21, LEX nr 3198575, 16 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 3212/19, LEX nr 3032733).
Tym samym zarówno ocena zarzutu naruszenia art. 252 ust. 1 u.f.p. oraz art. 35 ust. u.f.z.o. jest na tym etapie przedwczesna. Zastosowanie tego przepisu przez organ może być ocenione przez Sąd dopiero po przeprowadzeniu kompletnych czynności dowodowych w celu ustalenia, jakie kwoty zostały wydatkowane z dotacji i co zostało nimi pokryte, co pozwoli dopiero na ocenę, czy dotacja została wykorzystana na cele określone w art. 35 ust. 1 ustawy, a więc na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki oraz na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych.
Zauważyć też należy, że art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej, co wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a., Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji mógłby więc naruszyć art. 1 p.u.s.a., gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, albo zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 23 września 2020r., sygn. akt I GSK 429/18). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość Sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2147/11). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyrok NSA z 28 października 2015r., sygn. akt II GSK 1979/14).
Wskazać należy, że podstawową funkcję Sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa powołany w skardze kasacyjnej art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi Sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 - art. 5, a także art. 13 - 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.
Skarżący organ podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wykazał jednak, aby Sąd I instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.
Odnosząc się zaś do naruszenia art. 252 ust. 1 in fine u.f.p., dotyczącego wskazania przez organ terminu zwrotu dotacji wraz z należnymi odsetkami podnieść należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt, że dotacja nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Stąd też zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1 ust. 1) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tejże okoliczności.
W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 54 § 1 i 3 O.p. w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ ma obowiązek uwzględnienia w sentencji decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu dotacji okresów ustawowych przerw w naliczaniu odsetek. Brak jest również podstaw do uznania, że niezasadne jest nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie w zakresie kwot przeznaczonych na najem pomieszczeń przy ul. [...] oraz na szkolenie BHP.
Wskazać należy, że art. 54 O.p. wymienia przypadki, w których w drodze wyjątku od zasady nie nalicza się odsetek, mimo powstania zaległości podatkowej. Zalicza się do nich między innymi sytuację wymienioną w art. 54 § 1 pkt 7 O.p.: za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta nie została doręczona w terminie 3 miesięcy, co oznacza, że odsetek tych nie nalicza się za cały ten okres. Jeżeli zatem organ podatkowy nie wyda decyzji w ciągu 3 miesięcy od daty wszczęcia postępowania, odsetki nie są naliczane aż do dnia doręczenia tej decyzji. Przepis ten ma na celu ochronę podatnika przed skutkami przewlekłości postępowania. Uregulowanie to nie ma jednak zastosowania, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opróżnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu (art. 54 § 2 O.p.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czym innym jest naliczenie odsetek (a tym samym obliczenie ich wysokości), a czym innym określenie daty od której się je nalicza. Organ I instancji orzekł w zakresie odsetek wyłącznie w zakresie wskazania dat, od których odsetki winny być naliczone od określonych (przekazanych) kwot dotacji. Orzekanie w tym zakresie wynika z obowiązujących przepisów (art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.). Tylko bowiem organ może stwierdzić w jakiej dacie jaką konkretnie kwotę przekazał beneficjentowi, a zatem wskazać zobowiązanemu informację niezbędną do naliczenia przez tego ostatniego odsetek w prawidłowej wysokości. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał żadnych zmian w tym przedmiocie, uznając prawidłowość orzeczenia organu I instancji w tym zakresie.
Zarzut skargi kasacyjnej o braku podstaw do uwzględnienia w sentencji decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu dotacji okresów ustawowych przerw w naliczaniu odsetek jest zatem zasadny. Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezspornie przekroczono terminy załatwienia sprawy o których mowa w art. 54 § 1 i 3 O.p., czemu skarżący kasacyjnie organ nie zaprzecza.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 12 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 639/11 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl;) o obowiązku zgłaszania organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Z art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (D.U.2016.12.02 t.j., dalej: "u.s.o.") wynika, że należy odróżniać adres placówki od miejsca, w którym są lub mają być wykonywane zajęcia dydaktyczno-wychowawcze oraz realizacja innych zadań (statutowych). Pod tym pierwszym pojęciem, tj. adresu należy rozumieć siedzibę placówki (szkoły). Placówka, w tym przedszkole może mieć tylko jeden adres i to znajdujący się na obszarze właściwości miejscowej organu ewidencyjnego. Wynika to jednoznacznie m.in. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2 u.s.o. Należy zauważyć, że art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o. określa jakie dane podlegają zgłoszeniu do ewidencji, natomiast art. 82 ust. 3a pkt 5 u.s.o. wskazuje na obligatoryjne elementy składowe zaświadczenia o wpisie do ewidencji. Z tego ostatniego jednoznacznie wynika, że samo zaświadczenie o wpisie do ewidencji nie musi wskazywać miejsc, w których szkoła lub placówka prowadzi działalność dydaktyczną. Zgodnie z dyspozycją art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o. zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych (w przypadku przedszkoli: organizacji wychowania przedszkolnego - art. 89a ust. 1 u.s.o.). W tym przypadku miejsce prowadzenia placówki/szkoły związane jest z informacją o warunkach lokalowych, które mają umożliwiać realizację zadań placówki/szkoły. Tych miejsc może być kilka. Tym samym, skoro dana placówka podlega nadzorowi to oczywiste jest, że podmiot prowadzący szkołę ma obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (art. 82 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o.), co nie oznacza jednak jakichkolwiek zmian w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji odnośnie adresu szkoły.
Skoro organ prowadzący w żaden sposób nie spełnił ww. warunków zgłoszeniowych, to tym samym nie mógł finansować ze środków dotacji wydatków poniesionych na utrzymanie niezgłoszonego lokalu.
W myśl zaś art. 168 prawa oświatowego obowiązek podania informacji zastąpiono obowiązkiem wskazania adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dopiero od 1 września 2019r. Obecne brzmienie art. 168 ust. 4 obowiązuje od 1 września 2019r. i dotyczy tego, że inna niż siedziba szkoły lub placówki lokalizacja prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, musi znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji.
Odnośnie szkoleń BHP zasadnie organ wskazał, że wydatki te nie były zgodne z celami dotacji wynikającymi z art. 35 u.f.z.o. i związane bezpośrednio z procesem kształcenia uczniów szkoły. Natomiast wskazywany przez skarżącą art. 10 ust 1 ustawy prawo oświatowe dotyczy odpowiedzialności i zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wskazania NSA w przedmiotowym wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 1800 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą (pkt 2. sentencji wyroku) orzeczono na podstawie 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r. poz. 1935) z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013r., nr 3, poz. 38).