I GSK 1453/22

I GSK 1453/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Joanna Wegner /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Go 113/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-05-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 349
art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7 i art. 77 § 1, art. 80;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60;
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3;
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Go 113/22 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 9004-2021-000213 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o. o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 19 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Go 113/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił T. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 22 grudnia 2021 r., w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019 r.
Od wskazanego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i opierając ją na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: niezastosowania art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14) oraz art. 4 ust. 1 lit a i b, c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), art. 3 pkt 1), 2) i 3) lit. b) ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.), art. 2 ust la oraz ust. 1 d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 (Dz.U.UE.L.2018.200.1) i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308) - dalej: "ustawa o płatnościach" poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności, niezastosowania art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" i przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy, niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364) i przyjęcie iż nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe, niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej, niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) - dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013" poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego oraz niewłaściwą wykładnię art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej, niezastosowanie art. 20 ustawy o wspieraniu w zakresie w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie iż skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów oraz niezastosowanie art. 24 ustawy o wspieraniu w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy, niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) – zwanego dalej "rozporządzeniem ONW" poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, "regulacji 11" rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.30.16) i art. 1 ust. 4 "decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r." oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo ubiegała się o płatność ONW, § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie PRŚ", poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia ONW, § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia "ONW 2014-2020", § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ ,§ 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 "rozporządzenia PRSK", § 4 ust. 4 "rozporządzenia RE" oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 "ustawy", art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do niezastosowania art. 3 § 1 § 2 pkt 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej "p.u.s.a." w związku z "art. 7 k.p.a, art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a.", poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, "art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.", uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne, nierzetelne uzasadnienie w zakresie w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy oraz niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, art. 106 § 3 , § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów, przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 , § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z "art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a." poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, "art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c., art. 1 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) - c) p.u.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 145 par. I pkt 1 lit.a) - c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, art. 24 ustawy o wspieraniu przez zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organami, art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt. 2) i 4) ustawy o wspieraniu w związku z przepisami art. 9, art. 10, 75, 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu w zakresie w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, iż ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na skarżącej, art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zakresie w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw, art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy o wspieraniu w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom w zakresie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu w zakresie jakim Sąd pominął okoliczność iż organy obu instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu w związku z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi, rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów i zarzucanych im błędów takich jak: naruszenie normy art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1) "ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" - zasady praworządności, "art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach", art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 "ustawy o płatnościach", poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, "art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" naruszenie zasady informowania stron, naruszenie "art. 7a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", tj. naruszenia zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, naruszenie art. 12 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 "ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, naruszenie "art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Skarżąca kasacyjnie wskazując naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy skarżąca kasacyjnie, oprócz regulacji p.p.s.a. i k.p.a., wymieniła także przepisy ustaw regulujących zasady przyznawania poszczególnych rodzajów płatności, tj. płatności bezpośrednich czy płatności ONW, niezależnie od rodzaju konkretnego wsparcia, którego dotyczyła sprawa w której zapadł zaskarżony wyrok. Innymi słowy oprócz regulacji rzeczywiście znajdujących zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy (z uwagi na jej przedmiot) spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji również naruszenie przepisów, na które ten się nie powoływał i zastosowania których (na gruncie niniejszej sprawy) nie sposób jest wywieść z ich treści. Istotna część zarzutów skargi kasacyjnej jest sformułowana chaotycznie, powoływane akty prawne częściowo nie zawierają tytułów, dat uchwalenia czy miejsca publikacji, co znacznie utrudnia analizę zasadności merytorycznej środka odwoławczego.
Odnosząc się do tak wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej, rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W tej sprawie takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.
W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania tego przepisu bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich przedstawianych przez skarżącego zagadnień, wystarczy, że odniesie się do tych istotnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozstrzygając sprawę bazował na treści decyzji zaskarżonej do Sądu, która szczegółowo rozważała wszystkie zagadnienia stanowiące przedmiot sporu pomiędzy stronami. To, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.
Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.
W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy o wspieraniu oraz art. 7; art. 77 § 1 i 2 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (także w zakresie zaskarżonego postanowienia). Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy Sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Postawione przez skarżącą kasacyjnie spółkę zarzuty w tym zakresie należało zatem uznać za nieusprawiedliwione. Nie zasługuje – z powyższych względów – zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów.
Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).
Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18).
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów.
Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie tych ustaleń, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.
Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów.
Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądu jurysdykcyjnego tego Sądu prezentowanego w zakresie zagadnienia sztucznych warunków (por. np. wyroki NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.